III SAB/Kr 70/23 - Postanowienie

Data orzeczenia	2023-12-18	
Data wpływu	2023-11-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jakub Makuch /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
658	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	odrzucono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; Art. 58 par. 1  pkt 6; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Kraków, dnia 18 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: sędzia WSA Jakub Makuch po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym skargi W. L. na bezczynność Prezydenta Miasta Tarnowa w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na ruch pojazdu ciężarowego po drodze gminnej – postanawia – 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu W. L. 100 zł (sto złotych) tytułem wpisu uiszczonego od skargi.	
Uzasadnienie
W dniu 29 maja 2023 r. W. L. (skarżący) złożył wniosek o wydanie zezwolenia na przejazd pojazdu ciężarowego po ulicach T. będących w zarządzie Zarządu Dróg i Komunikacji w Tarnowie, na których ustawione są znaki B-5 lub B-18 z tabliczką dopuszczającą wjazd za zezwoleniem zarządcy drogi.

Pismem z 19 czerwca 2023 r. dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji w Tarnowie poinformował skarżącego, że nie może przychylić się do jego prośby, ponieważ nośność ulicy objętej wnioskiem ([...]) i infrastruktura jej odwodnienia nie jest przystosowana do pojazdów o masie 40 ton.

Pismem z 5 lipca 2023 r. skarżący złożył "odwołanie od decyzji" z 19 czerwca 2023 r. Postanowieniem z 31 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania. Z kolei 6 października 2023 r. skarżący złożył do SKO ponaglenie na realizację wniosku z 29 maja 2023 r., zaś 10 października skarżący złożył skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Tarnowa do WSA w Krakowie.

Postanowieniem z 20 października 2023 r. SKO uznało ponaglenie za nieuzasadnione.

W skardze wniesiono o stwierdzenie bezczynności organu mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie udzielenia zezwolenia, ewentualnie o udzielenie zezwolenia przez Sąd, nałożenie grzywny na organ, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego skutecznie zainicjował on postępowanie administracyjne przed organem, w związku z czym organ jest zobowiązany na zasadach ogólnych do załatwienia sprawy w terminie nie późniejszym niż miesiąc. Organ nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki, nie podał nowego terminu załatwienia sprawy, nie pouczył o prawie wniesienia ponaglenia.

Zdaniem skarżącego ustawa Prawo o ruchu drogowym przewiduje, że zarządca drogi wydaje zezwolenie na ruch pojazdu. Organ był zobligowany wydać decyzję administracyjną. W ocenie skarżącego pismo z 19 czerwca 2023 r. należy zakwalifikować jako nieakt, bowiem nie zawiera oznaczenia organu administracji publicznej. Nieakt nie wiąże organów, ani strony. W sprawie prowadzono postępowanie, jednak mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończono go wydaniem stosownego aktu. Organ takim działaniem pozbawia skarżącego prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Jak podał skarżący, obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie wynika z art. 64c i nast. w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1047 ze zm.; dalej: P.r.d.). Ponadto istnieje domniemanie załatwiania spraw w trybie decyzyjnym. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie ma charakter jednostronny, władczy, definitywny, autorytatywny i w sposób jednoznacznie kształtujący sytuację prawną podmiotu stojącego na zewnątrz administracji.

Co więcej, w nieakcie wskazano, że podstawą prawną był art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.; dalej: u.d.p.), który zawiera aż 20 przepisów. Nie podano jednostki redakcyjnej. Jak zaznaczył skarżący, norma kompetencyjna do wydania zezwolenia wypływa z art. 10 ust. 5 P.r.d., a zezwolenie to powinien wydać Prezydent Miasta. Podsumowując, skarżący uznał, że działanie organu to ucieczka od formy decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Tarnowa wskazał, że nie pozostał bezczynny, bowiem wniosek skarżącego został rozpatrzony, a stanowisko zostało zajęte i wyrażone na piśmie. Organ dodał, że nie zna przepisów, które zobowiązywałyby go do wydania decyzji administracyjnej. Rozpatrzenie wniosku skarżącego nastąpiło, ale nie przybrało formy decyzji. Organ zwrócił uwagę na przepisy u.d.p., które wskazują na decyzyjną formę załatwienia sprawy zezwolenia przez zarządcę drogi na określone czynności: art. 29 ust. 1, art. 38 ust. 2 i 3, art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 u.d.p., a także art. 64 ust. 1 P.r.d..

Organ wskazał, że wniosek skarżącego nie dotyczył wydania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii (art. 64c i nast. P.r.d.), tylko wnioskiem o wydanie zezwolenia na przejazd pojazdu ciężarowego – znaki B5, B18. Jako podstawę działania organ wskazał art. 10 ust. 6 i 7 P.r.d. w zw. z przepisami załącznika nr 1 (pkt 3.1.2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2311 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 3 lipca 2003 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Merytoryczne rozpoznanie skargi w postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest poprzedzone badaniem, czy skarga w ogóle jest dopuszczalna. Skarga w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu, ponieważ sprawa z wniosku skarżącego została załatwiona przed wniesieniem skargi.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie był zobowiązany do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego decyzją administracyjną. Skarżący upatruje podstawy prawnej do wydania decyzji w art. 64c i następnych P.r.d., natomiast powyższe regulacje nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Powołane przez skarżącego przepisy regulują procedurę uzyskania zezwolenia określonej kategorii na przejazd pojazdu nienormatywnego. Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 1 P.r.d. uzyskanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej. Trzeba jednak zaakcentować, że wniosek skarżącego nie dotyczył zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego (co trafnie dostrzegł organ), lecz zezwolenia na przejazd pojazdu ciężarowego po ulicach, na których ustawione są znaki B-5 lub B-18 z tabliczką dopuszczającą wjazd za zezwoleniem zarządcy drogi. Taki zakres wniosku skarżącego wynika jednoznacznie z treści tegoż wniosku, który skarżący złożył 29 maja 2023 r.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że znak B-5 to zakaz wjazdu samochodów ciężarowych (załącznik 1 pkt 3.2.6. rozporządzenia z 3 lipca 2003 r.). Z kolei znak B-18 to zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad wskazaną liczbę ton (załącznik 1 pkt 3.2.19. rozporządzenia z 3 lipca 2003 r.). Przepisy dopuszczają znaki uchylające zakazy. Jeżeli istnieje potrzeba wyłączenia z zakazu pewnych uczestników ruchu lub rodzajów pojazdów, to należy stosować zwrot "Nie dotyczy..." (załącznik 1 pkt 3.1.2. rozporządzenia z 3 lipca 2003 r.).

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że odmowa wyrażenia zgody na przejazd pojazdami o tonażu wyższym niż wynikający ze znaków drogowych B-5 lub B-18 nie jest wydawana w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 sierpnia 2018 r. sygn. III SA/Kr 386/18, wyrok WSA w Krakowie z 11 lutego 2022 r. sygn. III SA/Kr 824/21, postanowienie WSA w Krakowie z 28 lutego 2023 r. sygn. III SA/Kr 1534/22). Przepisy P.r.d. nie przewidują załatwienia wniosku skarżącego w formie decyzji administracyjnej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 10 ust. 6 P.r.d. Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem skarżony w niniejszej sprawie organ uprawniony jest – w oparciu o § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784) – do podejmowania czynności organizacyjno-technicznych, jako działań w zakresie zarządzania ruchem. Z powyższego wyprowadza się kompetencję organu do wydawania aktów w sprawie organizacji ruchu na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu. Odmowa wyrażenia zgody na przejazd pojazdami o tonażu wyższym niż wynikający ze znaków drogowych B-5 lub B-18 jest czynnością uznaniową, kwalifikowaną jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej P.p.s.a. - por. wyrok WSA w Krakowie z 21 sierpnia 2018 r. sygn. III SA/Kr 386/18, wyrok WSA w Krakowie z 11 lutego 2022 r. sygn. III SA/Kr 824/21, postanowienie WSA w Krakowie z 28 lutego 2023 r. sygn. III SA/Kr 1534/22). Skarżący zatem niezasadnie oczekuje na wydanie przez organ decyzji administracyjnej.

Dalej należy wskazać, że Zarząd Dróg i Komunikacji w Tarnowie, do którego skierowany był wniosek skarżącego, jest jednostką budżetową Gminy Miasta Tarnowa utworzoną m.in. w celu zapewnienia wykonywania przez Prezydenta Miasta Tarnowa funkcji zarządcy dróg, zarządzającego ruchem na drogach w rozumieniu P.r.d. (zob. uchwała Nr VII/60/2015 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 5 marca 2015 r. w sprawie zmiany nazwy jednostki budżetowej pod nazwą Tarnowski Organizator Komunalny, nadania jej statutu oraz upoważnienia Dyrektora jednostki budżetowej do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej – załącznik do uchwały, § 1 ust. 1 i 2). W myśl § 3 powołanej uchwały, Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji w Tarnowie jest upoważniony do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej należących do zakresu zadań Zarządu Dróg i Komunikacji w Tarnowie. W realizacji wniosku skarżącego Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji pismem z 19 czerwca 2023 r. poinformował skarżącego o sposobie załatwienia jego wniosku przez organ zarządzający ruchem, tj. załatwił wniosek skarżącego.

W tak zakreślonym kontekście sprawy kluczowym faktem pozostaje okoliczność wniesienia skargi po załatwieniu wniosku skarżącego. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wątpliwości co do różnego rozumienia powołanego przepisu i związanej z tym dopuszczalności jego stosowania w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość po zakończeniu postępowania były przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21 wskazano, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Poparciem tego stanowiska jest również uchwała siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. (II OPS 5/19). W uchwale tej przesądzono, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.". Sąd rozpatrujący sprawę w niniejszym składzie podziela powyższe wykładnie i wskazuje, że jakkolwiek odnośne uchwały traktują bezpośrednio o postępowaniu jurysdykcyjnym, to przyjąć należy, że zaprezentowany w nich pogląd dotyczy także postępowań zmierzających do wydania innych niż decyzja aktów, czy też do podjęcia określonych czynności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił bowiem, że pogląd "(...) sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności". W odniesieniu do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że jeżeli sprawą poddawaną rozstrzygnięciu w procedurze sądowoadministracyjnej jest ocena zaistnienia stanu przewlekłości postępowania administracyjnego w celu przeciwdziałania dalszego istnienia tego stanu, będącego stanem faktycznym, to znaczy, że prawo do sądu tak długo przysługuje, jak długo istnieje przedmiot tego prawa – w tym przypadku jak długo istnieje stan faktyczny przewlekłego prowadzenia postępowania. Dyscyplinowanie administracji publicznej nakierowane na załatwienie sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie nie może bowiem zostać oderwane od źródła w postaci trwającego postępowania administracyjnego oraz prowadzącego je organu, w stosunku do którego środki dyscyplinujące powinny zostać zastosowane (zob. powołaną uchwałę NSA z 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21).

W niniejszej sprawie wniosek skarżącego został załatwiony pismem z 19 czerwca 2023 r. Pismo to doręczono skarżącemu 22 czerwca 2023 r. (jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru w aktach administracyjnych) i okoliczność ta jest niekwestionowana przez strony. Skarga na bezczynność organu w niniejszej sprawie została wniesiona 10 października 2023 r., co wynika z prezentaty na pierwszej stronie skargi (k. 3 akt sądowych). Wniesienie skargi na bezczynność nastąpiło zatem po zakończeniu przedmiotowego postępowania załatwieniem wniosku skarżącego. Rodzi to konieczność odrzucenia skargi, jako niedopuszczalnej (zob. postanowienie NSA z 10 listopada 2020 r. sygn. akt I OZ 879/20 oraz postanowienie NSA z 24 lutego 2021 r. sygn. akt III OZ 94/21).

Z tych względów, Sąd zobligowany był orzec jak w punkcie 1. sentencji postanowienia, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. W niniejszej sprawie skarżący uiścił wpis w wysokości 100 zł (k. 20 akt sądowych) i tę kwotę należało mu zwrócić.