Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 10 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2024 roku sprawy ze skargi J. G. i B. G. na akt Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia 20 maja 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia kwalifikacyjnego uchyla zaskarżony akt

Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. pismem z dnia 20 maja 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 45 ust 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (teks jedn. Dz.U. z 2024 r., poz.177 ze zm., dalej jako: "ustawa") w odpowiedzi na wniosek z dnia 26 kwietnia 2024 r. odmówił wydania J. i B. G. zaświadczenia kwalifikacyjnego.

W uzasadnieniu pisma wskazano, że w dniu 15 stycznia 2024 r. J. i B. G. zgłosili się ośrodka jako kandydaci na niezawodową rodzinę zastępczą. Po uzyskaniu wstępnej pozytywnej kwalifikacji zostali skierowani na szkolenie dla kandydatów na niezawodowe rodziny zastępcze, które odbywało się w okresie od 25 stycznia 2024 r. do 23 kwietnia 2024 r. i zakończyło się uzyskaniem świadectw nr 9 i 10 z dnia 25 kwietnia 2024 r.

Następnie organ wskazał, że z ustaleń wynika, że J. i B. G. w trakcie szkolenia poszukiwali dziecka przez internet, w wyniku czego przyznano im opiekę nad małoletnią W. B. urodzoną w dniu [...] 2023 r. z Powiatu C. , o czym organ został poinformowany dopiero po miesiącu. Sytuacja ta stanowi zaprzeczenie zapisom ustawy w zakresie współpracy rodziny zastępczej z organizatorem pieczy zastępczej (art. 40 ust. 2 ustawy).

Organ wskazał, że przyjęcie dziecka nie było uzgadniane z MOPS w K.. Ponadto przyjęcie małoletniej z tak odległego powiatu (ponad 300 km) może utrudniać podtrzymywanie więzi z rodziną pochodzenia dziecka, co zaprzecza idei rodzicielstwa zastępczego.

W dalszej części pisma organ wskazał, że J. i B. G. posiadają bardzo ogólne informacje o rodzinie biologicznej dziecka oraz o jego rodzeństwie, co nie świadczy o motywacji odpowiedniej dla rodziny zastępczej. Potwierdzają to również trenerzy P. w swojej opinii, w której wskazano, iż posiadają lęk związany ze stanem zdrowia dziecka i ewentualnym kontaktem z rodziną biologiczną. Jest to, zdaniem trenerów, kwestia, która będzie wymagała dużej pracy własnej z ich strony. Jak wynika z opinii trenerów prowadzących szkolenie na niezawodowe rodziny zastępcze P. J. i B. G. posiadają w chwili obecnej motywację adopcyjną i deklarują, że "jeżeli sytuacja na to pozwoli" będą chcieli w przyszłości przysposobić dziecko, nad którym sprawują opiekę. Zgodnie z art. 33 pkt 2 ustawy piecza zastępcza zapewnia przygotowanie dziecka do m.in. nawiązywania i podtrzymywania bliskich, osobistych i społecznie akceptowanych kontaktów z rodziną, natomiast stosownie do art 40 ust 1 pkt 7 ustawy rodzina zastępcza zapewnia dziecku całodobową opiekę i wychowanie w szczególności umożliwiają kontakt z rodzicami i innymi osobami bliskimi, chyba, że Sąd postanowi inaczej.

Zdaniem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. na tym etapie postępowania w zaistniałym stanie faktycznym obszarem wymagającym poprawy jest obszar współpracy z rodziną biologiczną dziecka.

Skargę na powyższy akt wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. G. i B. G. podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 40 ust. 1 pkt 7 ustawy poprzez ustalenie, iż zaistniały podstawy do uznania, że rodzina zastępcza "może" uniemożliwiać kontakt małoletniej z rodzicami lub innymi osobami bliskimi;

- art. 40 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez w istocie uznanie, iż rodzina zastępcza oraz prowadzący rodzinny dom dziecka nie współpracują z ośrodkiem adopcyjnym, koordynatorem rodzinnej pieczy zastępczej i organizatorem rodzinnej pieczy zastępczej;

- art. 72 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony praw dziecka poprzez udzielenie odmowy wydania zaświadczenia kwalifikacyjnego

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "K.p.a.") polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy;

- art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek odmowy wydania zaświadczenia kwalifikacyjnego;

- art. 107 § 2 i § 3 K.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji i jej niepełne uzasadnienie.

Odpowiadając na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w powyższym przepisie sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (art. 146 p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na wniosek skarzących – art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie zaskarżony został akt Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w przedmiocie odmowy wydania J. i B. G. zaświadczenia kwalifikacyjnego. Zaskarżenie tej czynności umożliwia wprost treść art. 45 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Równocześnie przepis powyższy wskazuje, że na wniosek kandydata do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka, posiadającego świadectwo ukończenia szkolenia, o którym mowa w art. 44 ust. 1, organizator rodzinnej pieczy zastępczej, który pozytywnie wstępnie zakwalifikował kandydata do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka, wydaje zaświadczenie kwalifikacyjne zawierające potwierdzenie ukończenia tego szkolenia oraz spełniania warunków, o których mowa w art. 42 ust. 1-3. Odmowa wydania zaświadczenia kwalifikacyjnego wydawana jest pisemnie w postaci papierowej lub elektronicznej, ze szczegółowym uzasadnieniem przyczyn odmowy i ewentualnym wskazaniem obszarów wymagających poprawy, z jednoczesnym pouczeniem strony o przysługującym prawie wniesienia do sądu administracyjnego skargi.

Zaświadczenie kwalifikacyjne wydawane jest wyłącznie takiemu kandydatowi, który spełni łącznie wymienione w ustawie dwa wymogi, a mianowicie ma świadectwo ukończenia szkolenia, o którym mowa w art. 44 ust. 1 ustawy oraz spełnia wymogi przewidziane art. 42 tej ustawy. Zatem w przypadku braku wskazanego wyżej świadectwa lub też braku spełnienia jednego z wymogów wymienionych w art. 42 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, organizator rodzinnej pieczy zastępczej obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia kwalifikacyjnego, o którym mowa w art. 45 tej ustawy. W tym zakresie organ nie ma luzu decyzyjnego.

Stosownie do art. 42 ust. 1 ustawy pełnienie funkcji rodziny zastępczej oraz prowadzenie rodzinnego domu dziecka może być powierzone osobom, które: 1) dają rękojmię należytego sprawowania pieczy zastępczej; 2) nie są i nie były pozbawione władzy rodzicielskiej, oraz władza rodzicielska nie jest im ograniczona ani zawieszona; 3) wypełniają obowiązek alimentacyjny - w przypadku gdy taki obowiązek w stosunku do nich wynika z tytułu egzekucyjnego; 4) nie są ograniczone w zdolności do czynności prawnych; 5) są zdolne do sprawowania właściwej opieki nad dzieckiem, co zostało potwierdzone: a) zaświadczeniem lekarskim o stanie zdrowia wystawionym przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej, w rozumieniu przepisów ustaw z dnia 27 października 2017 r. o podstawowej opiece zdrowotnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2527), oraz b) opinią o posiadaniu predyspozycji i motywacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka wystawioną przez psychologa, który posiada co najmniej wykształcenie wyższe magisterskie na kierunku psychologia oraz 2-letnie doświadczenie w poradnictwie rodzinnym; 6) przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z tym że w przypadku cudzoziemców ich pobyt jest legalny; 7) zapewnią odpowiednie warunki bytowe i mieszkaniowe umożliwiające dziecku zaspokajanie jego indywidualnych potrzeb, w tym: a) rozwoju emocjonalnego, fizycznego i społecznego, b) właściwej edukacji i rozwoju zainteresowań, c) wypoczynku i organizacji czasu wolnego; 8) nie figurują w bazie danych Rejestru Sprawców Przestępstw na Tle Seksualnym z dostępem ograniczonym. Przepis art. 42 ust 2 ustawy wskazuje, że pełnienie funkcji rodziny zastępczej niezawodowej lub zawodowej oraz prowadzenie rodzinnego domu dziecka może być powierzone osobom, które nie były skazane prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo, natomiast w świetle ust. 3, w przypadku rodziny zastępczej niezawodowej co najmniej jedna osoba tworząca tę rodzinę musi posiadać stałe źródło dochodów. Zgodnie z art. 42 ust. 7 okoliczności, o których mowa w ust. 1-3, ustala się na podstawie przeprowadzonej przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej analizy sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej.

Sąd zauważa, że spełnianie wszystkich wymienionych wymogów jest obligatoryjne, a występujące w cytowanych przepisach słowo "może" nie jest elementem uznania, lecz nakazem wymogów sformułowanych w ustawie. Oznacza to, że niespełnianie jednej z powyższych przesłanek będzie równoznaczne z brakiem możliwości pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka. Równocześnie redakcja art. 45 ust. 4 ustawy jasno wskazuje, że odmowa wydania zaświadczenia kwalifikacyjnego może mieć miejsce tylko w dwóch przypadkach – braku ukończenia szkolenia, o jakim mowa w art. 44 ust. 1 ustawy oraz braku spełnia wymogów przewidzianych w art. 42 ustawy.

Jak wskazuje analiza zaskarżonego aktu informując skarżących o podstawie odmowy wydania zaświadczenia nie podano żadnej z powyższych czynności prawnych. Nie można jej odnaleźć ani w sentencji powyższej czynności ani w jej uzasadnieniu. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu wskazano na okoliczności związane z uzyskaniem pieczy zastępczej nad małoletnią bez uzgodnienia z organem, faktem przyjęcie małoletniej z powiatu, co może utrudniać podtrzymywanie więzi z rodziną pochodzenia dziecka, posiadaniem bardzo ogólnej informacje o rodzinie biologicznej dziecka oraz o jego rodzeństwie oraz stwierdzonym lękiem związanym ze stanem zdrowia dziecka i ewentualnym kontaktem z rodziną biologiczną. Żadna z powyższych okoliczności nie została ujęta w treści art. 42 ustawy, i nie sposób z treści zaskarżonej czynności ustalić, czy wyczerpane zostały przesłanki odmowy wydania zaświadczenia.

W tym miejscu Sąd zauważa, że organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z konstytucyjnych zasad zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Obowiązek działania zgodnego z prawem - niezależnie od formy prawnej załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (decyzja, postanowienie, czynność materialno-techniczna, inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej) - wymaga od organu podjęcia aktywności ukierunkowanej na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zebrania wszystkich istotnych dowodów koniecznych do jej załatwienia oraz ich wnikliwej oceny. Z kolei prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwala na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego.

Zdaniem Sądu zaskarżony akt - wyrażony w piśmie organu z 20 maja 2024 r., nie jest zarazem sformalizowaną - jak decyzja administracyjna, formą załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy Kodeks postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 1 pkt 5 i 6, który szczegółowo wylicza elementy, jakie powinna zawierać prawidłowa decyzja, zaliczając do nich m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Jednakże ocena legalności zaskarżonej czynności winna nastąpić z uwzględnieniem zasad Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami szczegółowymi w tym zwłaszcza zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. Zasady te w powiązaniu z normami i standardami jakim powinny odpowiadać działania organu administracji publicznej o charakterze władczym pozwalają Sądowi uznać, że każda forma załatwienia sprawy indywidualnej wymaga od organu szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym podkreśla się (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 07 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 209/20, Baza NSA), że prawo strony do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie obejmuje w szczególności obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji. Tym samym brak prawidłowego uzasadnienia aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, stanowiącego jego integralną część, nie pozwala zarówno adresatowi tej czynności jak i Sądowi na poznanie motywów, jakimi kierował się organ podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie.

Do czynności organu w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia kwalifikacyjnego w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia należy stosować te same zasady (per analogiam), jakie stosuje organ załatwiając sprawę w formach określonych w K.p.a. Skarżący, jako osoby starające się możliwości zostania rodzicami adopcyjnymi muszą mieć świadomość, której z przesłanek określonych w art. 42 ustawy nie spełniają. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ uzasadnia odmowne załatwienie wniosku odwołując się do okoliczności nie wymienionych w powyższym przepisie. W powyższym świetle akt organu wymyka się ustawowym kryteriom oceny możliwości odmowy wydania zaświadczenia kwalifikacyjnego, gdyż z jego treści nie wynika, aby organ rozważył ustawowe przesłanki umożliwiającemu podjęcia tego typu czynności. Pewne elementy zawarte w uzasadnieniu mogą wskazywać na przesłanki, jaki powinny być zawarte w zaskarżonym akcie jednakże nie jest rolą sądu administracyjnego odniesienie się do powyższych kwestii, gdyż wykraczałoby to poza zakres sądowej kontroli. Konsekwentnie pominięcie treści ustawy, a w konsekwencji wadliwe uzasadnienie zaskarżonego aktu przesądza, w ocenie Sądu, o jego wadliwości.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu.