Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 487/19 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2019 r. nr SKO.4150.80.2019 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 5 listopada 2019 r., II SA/Łd 487/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Łodzi w sprawie ze M. Sp. z o.o. z/s w N. (Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (SKO lub Kolegium) z 17 kwietnia 2019 r., nr SKO.4150.80.2019, w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 21 lutego 2019 r., znak DAR-UA-IX.284.2019, w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, rozpoznając wniosek Spółki (inwestor) Prezydent Miasta Łodzi ww. decyzją z 21 lutego 2019 r. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych wraz z uzbrojeniem terenu, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] w Łodzi, na części działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], części działek nr [...], [...] i [...] w obrębie [...] oraz części działki nr [...] w obrębie [...].

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku sformułowanego w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945), bowiem w granicach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego brak jest zabudowy dającej podstawy do ustalenia parametrów tej inwestycji.

Wyrokując w sprawie II SA/Łd 487/19 kolejno wskazano, że odwołanie od powyższej decyzji złożył P.B., a powołaną na wstępie decyzją z 17 kwietnia 2019 r. SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096, K.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W wyroku przywołano zasadnicze motywy decyzji organu II instancji, który zauważył, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy było stwierdzenie, że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy, co oznacza, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Organ II instancji wskazał przy tym, że organ I instancji wyznaczył obszar w taki sposób, aby objąć działki zlokalizowane w tym samym kwartale co teren inwestycji. Kolegium dodało również, że dalsze powiększanie obszaru analizowanego uznano za niecelowe z punktu widzenia ładu urbanistycznego. Przyjęcie szerokości frontu 140 m spowodowałoby rozszerzenie wyznaczonego obszaru analizowanego, ale w tym konkretnym przypadku, zdaniem Kolegium, uznać trzeba, że tak wyznaczony obszar obejmowałby odrębne jednostki urbanistyczne (ul. [...] jest drogą krajową, obsadzoną gęsto drzewami i stanowi wyraźną granicę urbanistyczną w terenie zarówno wizualną, jak i komunikacyjną). Na południe od rzeki Łódki znajdują się nieruchomości położone przy ul. [...]. Nieruchomości te dostępne są z innej drogi publicznej i należą do innej jednostki urbanistycznej, wyraźnie oddzieloną rzeką Łódką. W stronę wschodnią i zachodnią obszar analizy został powiększony do ostatnich zabudowanych nieruchomości widocznych na mapie dołączonej do wniosku. Dalsze powiększanie w stronę zachodnią spowodowałoby objęcie analizą nieruchomości niezabudowanych, a w dalszej kolejności (tj. w odległości ok. 500 m od terenu inwestycji) zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej zlokalizowanej w kwartale pomiędzy ulicami [...], [...] i [...]. Zespół ten również stanowi inną jednostkę urbanistyczną. Powiększanie obszaru analizy w stronę wschodnią wymagałoby dostarczenia większej mapy i spowodowałoby objęcie analizą kolejnych nieruchomości wzdłuż ul. [...] oddalonych od terenu inwestycji ponad 500 m. Nieruchomości te są zagospodarowane w sposób podobny do działek po południowej stronie ul. [...]. Ponadto, wyznaczenie ww. trzykrotności i tak nie pozwoliłby na ustalenie wnioskowanych parametrów planowanej zabudowy z uwagi na całkowitą odmienność istniejącej zabudowy.

Kolegium zwróciło uwagę, że wnioskowana inwestycja dotyczy zespołu budynków mieszkalnych w przewadze wielorodzinnych, położonego w bezpośrednim sąsiedztwie ul. [...]. Zgodnie z załączoną charakterystyką graficzną wnioskowany sposób zagospodarowania terenu jest charakterystyczny dla zabudowy wielorodzinnej (brak podziału na działki, wspólny teren wokół budynków). W obszarze analizowanym nie ma ani jednej działki, która byłaby zagospodarowana w taki sposób. Zabudowa wielorodzinna nie występuje w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji. Występują natomiast budynki mieszkalne jednorodzinne, zlokalizowane na wydzielonych działkach geodezyjnych (1 lub 2 budynki na 1 działce wraz z towarzyszącą im zabudową gospodarczą, ewentualnie usługową). W ocenie Kolegium, brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zakładającej zabudowę wielorodzinną o wskazanych parametrach, pomimo oczywistości kontynuacji funkcji. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że planowana inwestycja nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem wskazane przez inwestora parametry i wskaźniki architektoniczne nie komponują się z istniejącym na obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania. Niespełnienie przez opisane we wniosku o wydanie warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne, wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wymagań, powoduje niemożność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takiego celu inwestycyjnego, bez względu na ewentualne spełnienie pozostałych wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 Upzp.

Dalej w wyroku II SA/Łd 487/19 przywołano, że skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka zarzucając naruszenie:

1. art. 107 § 1 pkt 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak oznaczenia w decyzji jako strony skarżącej (wnioskodawcy) i poprzez błędne oznaczenia jako strony odwołującej się P.B., co świadczy o nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. z tego powodu, że zaskarżona decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

2. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003) w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 Upzp poprzez przyjęcie jako prawidłowego błędnego ustalenia obszaru analizowanego, dokonanego przez Prezydenta Miasta Łodzi, choć był on zgodnie z wymogami rozporządzenia zbyt mały, oraz poprzez przyjęcie, że planowane zamierzenie i tak nie spełniałoby wymagań zawartych w art. 61 ust. 1 Upzp bez dokonania analizy urbanistycznej dla inaczej (prawidłowo) ustalonego obszaru urbanistycznego;

3. § 3 ust. 2 rozp. MI 2003 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez niezasadne uznanie, że nie istnieje podstawa do ustalenia warunków zabudowy z tego tytułu, że wnioskowany sposób zagospodarowania terenu nie występuje w obszarze analizowanym, a także na błędnym przyjęciu, iż przeszkodą ustalenia warunków zabudowy jest fakt usytuowania planowanej inwestycji w odległości dalszej od istniejącej linii zabudowy niż innych działek występujących na obszarze analizowanym oraz na błędnym uznaniu, że przeszkodą do spełnienia ustawowych warunków są podane parametry planowanej inwestycji;

4. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 rozp. MI 2003 w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 Upzp poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia z urzędu w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego i tym samym przyjęcie za organem I instancji błędnego obszaru analizowanego oraz błędnych ustaleń wynikających z analizy urbanistycznej;

5. art. 9 i 10 § 1 K.p.a. poprzez brak inicjatywy porozumienia ze stroną skarżącą w celu prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego, a tym samym poprzez naruszenie zasady informowania oraz czynnego udziału stron w postępowaniu;

6. § 9 ust. 1-3 rozp. MI 2003 oraz art. 107 § 1-3 K.p.a. poprzez zaakceptowanie wadliwego sporządzenia decyzji I instancji w postaci niedołączenia do niej wyników analizy w formie załącznika, niewystarczającego przedstawienia wyników analizy w treści samej decyzji, wadliwego sporządzenia dołączonej do decyzji mapy i niezaznaczenia na niej obszaru analizowanego oraz wyników analizy, co łącznie uniemożliwiało prawidłowe, merytoryczne odniesienie się do wyników analizy sporządzonej przez organ pierwszej instancji oraz zweryfikowanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a tym bardziej uznanie decyzji za prawidłową;

7. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, choć zawierała ona liczne uchybienia;

8. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez powstrzymanie się od uchylenia decyzji, choć ustalenia I instancji (w tym wyznaczenie obszaru analizowanego oraz w związku z tym ustalenia analizy urbanistycznej) były w całości błędne, co powodowało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze wskazano m. in., że organ I instancji nie przedstawił w prawidłowy sposób wyników przeprowadzonej analizy urbanistycznej, do decyzji nie został bowiem dołączony odpowiedni załącznik, a sama jej treść jest w tym zakresie niewystarczająca. Organ I instancji podaje bowiem jedynie końcowe wyniki swoich ustaleń, bez przedstawienia danych wyjściowych, przyjętej metody i podjętych obliczeń, w sposób który można by poddać krytycznej analizie. Uniemożliwia to faktyczne zapoznanie się z wynikami analizy i merytoryczne odniesienie się do jej prawidłowości. Dołączona do decyzji mapa nie zawiera natomiast zakreślenia obszaru analizy, więc jest on zasadniczo dla strony zupełnie nieznany.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi skargę uwzględnił.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie można było zaakceptować sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wniosków płynących z analizy, która powinna być głównym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Sąd ten wskazał, że jako szerokość frontu działki pod uwagę organ wziął w istocie wąski fragment działki odpowiadający szerokości drogi dojazdowej do budynków położonych w głębi opisanej na wstępie nieruchomości, tj. 10 m, wbrew wielkości wskazanej przez inwestora we wniosku. Jednocześnie organ odstępując od wskazanej przez inwestora szerokości frontu działki w wielkości 140 m stwierdził, że wyznaczył obszar analizowany w taki sposób, aby objąć działki zlokalizowane w tym samym kwartale co teren inwestycji, tłumacząc to koniecznością zachowania ładu przestrzennego (rozszerzenie wyznaczonego obszaru, zgodnie z oczekiwaniem inwestora, powodowałoby objęcie obszarem analizowanym odrębnych jednostek urbanistycznych). Zdaniem tegoż sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy należało jednak uznać, że front działki nie został prawidłowo wyznaczony, gdyż powinna zostać uwzględniona szerokość działki, na której znajduje się planowana zabudowa kubaturowa. W ocenie sądu wojewódzkiego, w sprawie wymaga wyjaśnienia, czy intencją wnioskodawcy jest uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla całości działek wyznaczonych geodezyjnie, czy też dla części działek.

Ponadto sąd pierwszej instancji zauważył, że prawidłowe wskazanie terenu inwestycji ma również wpływ na sposób wyznaczenia linii zabudowy. Organ wskazał, że planowana zabudowa miałaby zostać zlokalizowana w odległości ok. 280 m od pasa drogowego ul. [...], podczas gdy najdalej odsunięte od tej ulicy zabudowania znajdują się w odległości ok. 85 m. Ustalenie wnioskowanej linii zabudowy nie odpowiada zatem przepisom § 4 rozp. MI 2003.

Co się tyczy zarzutu odnośnie skierowania zaskarżonej decyzji do podmiotu nie będącego stroną, sąd pierwszej instancji stwierdził, że odwołujący się był pełnomocnikiem Spółki, a oznaczenie go w zaskarżonej decyzji jako strony miało charakter oczywistej omyłki, podczas gdy niewątpliwie to Spółka uczestniczyła w postępowaniu jako inwestor.

W konkluzji sąd pierwszej instancji stwierdził, że przy wydawaniu kontrolowanych decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., a w konsekwencji także art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 rozp. MI 2003 i w zw. z art. 61 ust. 1 Upzp, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

1. art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 lit. b w zw. z art. 64, art. 54 pkt 2 i 3 w zw. z art. 64, art. 59, art. 61 ust. 1 pkt 1-4, art. 61 ust. 5-7 Upzp oraz § 1 pkt 2 i § 5 ust. 1 rozp. MI 2003 poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że użyte w tych przepisach sformułowanie "teren" odpowiada w istocie działce ewidencyjnej lub zespołowi działek ewidencyjnych i w związku z tym, że złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wydanie decyzji w tym przedmiocie może dotyczyć wyłącznie działki ewidencyjnej lub zespołu działek ewidencyjnych, a nie również jedynie fragmentu działki ewidencyjnej;

2. "art. 61 ust. 1 pkt" i art. 61 ust. 7 pkt 1 Upzp oraz § 1 pkt 1 i § 4 rozp. MI 2003 poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że użyte w tych przepisach sformułowanie "linia zabudowy" nie oznacza jedynie minimalnej odległości od drogi publicznej, w jakiej inwestycja ma być zlokalizowana;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

3. art. 141 § 4 i art. 153 Ppsa poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ten sposób, że sąd wojewódzki zawarł w nim ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (wiążące w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy), zawierające stwierdzenia niezgodne z prawem i opierające się na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o: uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości i rozpoznanie jej na rozprawie; zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; w razie oddalenia skargi kasacyjnej – o odstąpienie od zasądzania od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podkreśla, że mimo korzystnej sentencji wyroku przy ponownym rozpoznaniu sprawy zarówno Prezydent Miasta Łodzi, SKO jak i ewentualnie WSA w Łodzi, związani będą oceną prawną wyrażoną w zaskarżonym kasacyjnie uzasadnieniu orzeczenia. Ta zaś, w opinii skarżącej, jest błędna. Choć nie przekłada się to bezpośrednio na kształt sentencji orzeczenia, już teraz wpływa na zakres interesów prawnych Spółki oraz na wynik postępowania w sprawie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie przyjęcie, że warunki zabudowy można zatem ustalić jedynie dla działki ewidencyjnej jako całości jest obiektywnie niezgodne z wykładnią językową ustawy, która jednocześnie zgodnie uważana jest za absolutny fundament jakiejkolwiek wykładni przepisów prawa (i to biorąc pod uwagę całe prawo jako system).

Za nieprawidłowe Spółka uważa stanowisko sądu wojewódzkiego odnośnie rozumienia linii zabudowy. Przywołując fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz kilka judykatów Spółka wyraża pogląd, że linia zabudowy to jedynie minimalna odległość w jakiej powinien zostać zlokalizowany obiekt budowlany w stosunku do pasa drogowego. Podkreśla, że planowana inwestycja ma być zrealizowana "znacznie głębiej" od występującej na analizowanym obszarze linii zabudowy.

Na wyznaczony termin rozprawy on-line nikt się nie zgłosił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna posiadała usprawiedliwione podstawy.

A. Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Uogólniając, należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zasadniczo odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 Ppsa) oraz wyjaśnił w dostatecznie jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu kasacyjnego wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku odnośnie wykładni oznaczonych przepisów prawa materialnego, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, odmienny pogląd Spółki, gdy idzie o wykładnię oznaczonych przepisów prawa sam w sobie nie dowodzi jeszcze naruszenia cyt. przepisu.

B. Sformułowany w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia art. 59 Upzp poprzez jego błędną wykładnię nie poddaje się kontroli. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że art. 59 Upzp stanowi rozbudowaną regulację, składającą się z kilku ustępów, nadto w zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji nie dokonywał w żadnym razie wykładni jakiegokolwiek przepisu art. 59 Upzp.

C. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 lit. b w zw. z art. 64, art. 54 pkt 2 i 3 w zw. z art. 64, art. 61 ust. 1 pkt 1-4, art. 61 ust. 5-7 Upzp oraz § 1 pkt 2 i § 5 ust. 1 rozp. MI 2003 poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że użyte w tych przepisach sformułowanie "teren" odpowiada w istocie działce ewidencyjnej lub zespołowi działek ewidencyjnych. Argumentując ten zarzut Spółka akcentuje konieczność respektowania językowej wykładni przepisów Upzp, posługiwaniem się przez prawodawcę zarówno pojęciem "teren", jak i "działka", wspiera swe wywody przywoływaniem licznych judykatów. Sąd Naczelny w tym składzie uznaje prawidłowe stanowisko sądu pierwszej instancji w tej części, w której wskazuje się, że okoliczność, iż w art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp mowa jest o "terenie" nie oznacza, że stanowi to podstawę ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej.

Sąd Naczelny podziela to stanowisko, które przywołano w zaskarżonym wyroku, a zostało wypowiedziane w motywach wyroku z 26 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14, (CBOSA.nsa.gov.pl), gdzie wskazano, że przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Słusznie w wyroku tym wskazywano, że na konieczność takiej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozp. MI 2003, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. "W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do o szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie o szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Podzielić należy – w realiach kontrolowanej sprawy – i dalsze motywy przywołanego wyroku, gdzie wskazywano, że za prawidłowe uznać należy stanowisko, iż nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora". Przywołane motywy cyt. orzeczenia podziela Sąd Naczelny w tym składzie.

Taki kierunek rozumienia pojęcia "teren" i "działka" jak przywołany powyżej prezentowany jest również w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. powołany przez sąd pierwszej instancji wyrok z 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17, por. także wyrok z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17, LEX nr 2703486). Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe, co wyraźnie w zaskarżonym wyroku uznano za dopuszczalne, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie wszak nie wystąpiła.

Skarżąca kasacyjnie Spółka pomija, czego także nie eksponowano szczególnie w zaskarżonym wyroku, że w art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp ustawodawca zobowiązuje wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy (przepis ten stosuje się w przywołanej procedurze w związku z odesłaniem zawartym w art. 64 Upzp – uwaga Sądu) do określenia granic terenu co do reguły na "kopii mapy zasadniczej". Ta zaś – w myśl art. 2 pkt 7) ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2017, poz. 2101 ze zm., uPgik) oznacza "wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów". Skoro zatem granice terenu planowanej inwestycji mają być przez wnioskodawcę określone na takiej mapie, która ujmuje usytuowanie m. in. działek ewidencyjnych, zaś w toku postępowania właściwy organ winien wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 rozp. MI 2003), pojęcie "teren", używanego w przywołanych w podstawie kasacyjnej oznaczonej przez Spółkę jako pkt II.1. przepisach Upzp, w istocie rozumieć należy jako objęty istniejącymi prawnie granicami, których przebieg został ustalony w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami.

Te okoliczności prowadzą do wniosku, że nie jest trafny zarzut ujęty w pkt I. 1. skargi kasacyjnej Spółki.

D. Formułując podstawy kasacyjne w pkt II. 2. skargi kasacyjnej jej Autor użył określenia "art. 61 ust. 1 pkt" w odniesieniu do Upzp, przyjdzie jednak uznać – uwzględniając treść uzasadnienia wniesionego środka odwoławczego (vide: s. 14), że w praktyce chodzi o zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp.

E. Nie są skuteczne zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. art. 61 ust. 7 pkt 1 Upzp, jak również § 1 pkt 1 rozp. MI 2003. Pierwszy z tych przepisów sprowadza się do wskazanie jednego z wymaganych do spełnienia łącznie warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy, polega on na tym, że konieczne jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy "w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Art. 61 ust. 7 pkt 1 Upzp wskazuje na jeden z elementów, który winien znaleźć się w wydanym na podstawie delegacji ustawowej rozporządzeniu określającym sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, gdy idzie o określenie w nim m. in. wymagań dotyczących linii zabudowy. Wreszcie z § 1 pkt 1 rozp. MI 2003 wynika jedynie, że rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania m.in. linii zabudowy.

F. WSA w Łodzi wypowiadając się w kwestii prawidłowości wyznaczenia linii zabudowy stwierdził, że: "Ustalenie wnioskowanej linii zabudowy nie odpowiada zatem przepisom § 4 rozporządzenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można podzielić argumentów skarżącej odwołujących się do możliwości wyznaczenia przez organ jedynie minimalnej odległości, w jakiej powinien zostać zlokalizowany obiekt stosunku do pasa drogowego, co nie wyklucza zlokalizowanie budynków w dalszej odległości, w głębi nieruchomości. Wyznaczenie linii zabudowy w nawiązaniu do już istniejącej linii zabudowy (np. 53 m) oznaczałoby bowiem wyznaczenie jej poza terenem wskazanym we wniosku jako teren inwestycji, co nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach" (s. 21 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 486/19). Niezależnie od dwuznaczności jednego sformułowania ("...argumentów skarżącej odwołujących się...") zawartego w przywołanej wypowiedzi sądu a quo, w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby doszło do błędnej wykładni powołanych przez skarżąca kasacyjnie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 7 pkt 1 Upzp oraz § 1 pkt 1 rozp. MI 2003, sąd pierwszej instancji nie dokonywał wszak wykładni tych przepisów.

G. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut błędnej wykładni § 4 rozp. MI 2003, rzecz w tym, że brak sprecyzowania tego zarzutu, jak i uzasadnienia, wyklucza możliwość zajęcia stanowiska meriti przez Sąd Naczelny w tym zakresie. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że § 4 rozp. MI 2003 dzieli się na cztery ustępy. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Przez pojęcie "błędna wykładnia" przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 225). Z pojęciem tym wiązać się zatem będą przypadki niewłaściwego odczytania treści przepisu, bądź mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono precyzyjnie, którego przepisu (przepisów) § 4 rozp. MI 2003 dotyczy zarzut błędnej wykładni, a ograniczono się do przywoływania dwóch wyroków NSA oraz wyrażono zdziwienie "zmianą stanowiska" WSA w Łodzi, wskazując w tym aspekcie kilka jego orzeczeń, to zaś sprawia, że zarzut tak skonstruowany nie poddaje się rozpatrzeniu, nie jest bowiem rolą Sądu Naczelnego domyślanie się intencji strony skarżącej kasacyjnie.

H. Ubocznie wskazać należy, że w judykaturze wyrażono pogląd, że obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 Upzp zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., II OSK 2931/14, LEX nr 2108484). W przedmiotowej sprawie rozważania w tej kwestii są przedwczesne, a to z uwagi na treść decyzji organu I instancji, sprowadzającej się do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skoro zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję odmowną, to nie ustalano wszak linii zabudowy, z tego względu wypowiedź sądu pierwszej instancji, jakoby "ustalenie wnioskowanej linii zabudowy nie odpowiada zatem przepisom § 4 rozporządzenia" z gruntu jest chybiona, bowiem linii zabudowy nie ustalano. Z kolei uwaga sądu pierwszej instancji odnośnie ustalania linii zabudowy w odległości 53 m od ulicy [...] przy jednoczesnej konstatacji, że prowadziłoby to do ustalenia linii zabudowy poza obszarem planowanej przez Spółkę inwestycji, jest oczywista i trafna.

I. Z tych wszystkich względów i uznając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 Ppsa.