Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2023 r., sygn. akt V SAB/Wa 89/23 o odrzuceniu skargi C. Sp. z o.o. w B. na bezczynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie zawarcia umowy o dofinansowanie postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2023 r., sygn. akt V SAB/Wa 89/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Ch. [...] Sp. z o.o. w B. na bezczynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie bezczynności organu w sprawie zawarcia umowy o dofinansowanie.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pt. ,,[...]"’ w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 złożonego w ramach Konkursu "[...]".

Następie pismem z dnia z 29 grudnia 2022 r. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju poinformowało spółkę, że wybrano jej projekt do dofinansowania oraz przedstawiło kartę oceny projektu.

Pismem z 30 grudnia 2022 r. przekazano skarżącej dodatkowe wyjaśnienia w zakresie przyznanego dofinansowania, m.in. że w momencie podpisywania umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu niezbędne będzie przeliczenie udzielonej pomocy publicznej według kursu euro obowiązującego w dniu podpisania umowy w celu dostosowania kwoty dofinansowania projektu do maksymalnych limitów wskazanych w wymienionych dokumentach.

W odpowiedzi na powyższe, w dniu 16 styczna 2023 r. skarżąca złożyła oświadczenie o wyrażeniu zgody na "proporcjonalne obniżenie kosztu w budżecie projektu". W ocenie spółki przedstawione powyżej okoliczności (złożenie poprawnego wniosku, otrzymanie pozytywnej oceny i zakwalifikowanie projektu do dofinansowania) winno skutkować zawarciem umowy o dofinansowanie, która nie została zawarta.

W związku z brakiem zawarcia umowy skarżąca skierowała do organu ponaglenia 11 kwietnia 2023 r. i 4 maja 2023 r. Jednakże – jak zauważyła spółka – organ nie wydał w tym zakresie żadnego postanowienia, co w ocenie skarżącej świadczy o jego bezczynności i stanowi uzasadnienie wniesienia skargi.

Sąd zauważył także, że oprócz skargi na bezczynność, spółka wniosła również skargę "na pismo NCBR z 26 lipca 2023 r. informujące spółkę o nieuwzględnieniu zastrzeżeń zgłoszonych w piśmie z 2 czerwca 2023 r. ". Sąd zaznaczył, że sprawa dotycząca skargi spółki na pismo z 26 lipca 2023 r. została zarejestrowana pod sygnaturą V SA/Wa 2113/23, a następnie postanowieniem z 31 października 2023 r. Sąd odrzucił skargę spółki z uwagi na jej niedopuszczalność. Postanowieniem z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 440/24 NSA uchylił powyższe postanowienie "i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania" Sądowi pierwszej instancji.

Spółka wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, , t.j.

- art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu przedmiotowej regulacji i odrzuceniu skargi z uwagi na rzekomą niedopuszczalność skargi z innej, nieokreślonej przez Sąd przyczyny, w sytuacji gdy sprawa w przedmiocie skargi na bezczynność organu administracji publicznej mieści się w katalogu spraw zastrzeżonych dla właściwości sądów administracyjnych, zaś bezczynność organu w zaskarżonym zakresie dotyczyła spraw administracyjnych w rozumieniu art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. (zawarcie umowy o dofinansowanie projektu) oraz art. 3 § 2 ust. 2 p.p.s.a. (wydanie postanowienia w przedmiocie ponaglenia);

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu przedmiotowej regulacji poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia na podstawie rażąco niekompletnych akt sprawy, albowiem organ nie przekazał wraz ze skargą całości akt, na co skarżący zwracał uwagę w replice na odpowiedź na skargę z dnia 25 października 2023 r. oraz we wniosku o wymierzenie organowi grzywny z dnia 19 września 2023 r., a tym samym doszło do selektywnego wyboru tych akt i pominięcia szeregu istotnych w sprawie dokumentów, w sytuacji gdy już z treści dokumentów przedłożonych Sądowi przez organ wynika, że kompletne akta sprawy zawierają szereg innych dokumentów.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, ponowne rozpoznanie sprawy i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a spółka wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bo zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie, wobec wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie - a takim postanowieniem jest postanowienie o odrzuceniu skargi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegając konieczności rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, rozpoznał ją na posiedzeniu niejawnym.

Przede wszystkim zauważyć należy, że w odróżnieniu od wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. aktów stosowania prawa, te wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmują czynności i akty podejmowane przez administrację na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej. W tym przypadku nie dochodzi do konkretyzacji uprawnienia bądź obowiązku w drodze decyzji, postanowienia czy nawet inaczej nazwanego aktu stosowania prawa, lecz do wykonania ustawy polegającego na realizacji sprecyzowanego w przepisach prawa uprawnienia lub obowiązku jednostki (zob. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008/5/51, tenże Glosa do wyroku WSA z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 440/06, OSP 2007/10/115).

Konstruowanie przez ustawodawcę różnorodnych form działania podmiotów funkcjonujących w sferze prawa publicznego mieści się niewątpliwie w ramach przysługującej ustawodawcy swobody kreowania systemu prawnego. Panująca współcześnie różnorodność prawnych form działania administracji zdecydowanie wykracza poza enumerację zawartą w poszczególnych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazany zabieg legislacyjny jest nie tylko dopuszczalny, ale i powszechnie stosowany także w innych państwach demokratycznych, w celu uelastycznienia coraz bardziej obciążonej administracji (zob. np. E. Schmidt-Assmann, Verwaltungsrechtliche Dogmatik. Eine Zwischenbilanz zu Entwicklung, Reform und künftigen Aufgaben, Tübingen 2013, s. 87).

Pamiętać także trzeba, że dopuszczalność drogi sądowej jako takiej nie zależy od tego, w jakiej formie administracja działa, lecz od tego czy mamy do czynienia ze sprawą indywidualną w sporze o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego występujących w roli podmiotu realizującego zadanie publiczne ów spór powinien wyczerpywać się w formule ochrony samodzielnego, zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych, gwarantowanego przez art. 165 ust. 1 Konstytucji i adekwatnego przydziału środków na ten cel, zabezpieczonego z kolei przez art. 167 ust. 1 Konstytucji.

Dopiero przesądzenie tej kwestii otwiera pole do rozważań na temat tego, czy ustawodawca zwykły to konstytucyjnie gwarantowane prawo zapewnił, a jeżeli tak, przed jakim sądem i w jakiego rodzaju procedurze. Nie jest przecież tak, że wszystkie spory z administracją rozpoznają sądy administracyjne, bo do tego potrzebny jest – w myśl art. 184 Konstytucji – wyraźny przepis ustawy.

Nie ulega wątpliwości, że spór może się rodzić w związku wykonywaniem umowy o dofinansowanie projektu. Spór sądowy, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji może jednak powstać także na wcześniejszym etapie aktywności potencjalnych stron umowy. Wówczas także mamy do czynienia z roszczeniem, tylko inaczej skonstruowanym. Spór obejmuje zatem to, czy pomoc będzie przyznana czy też nie, a więc czy dojdzie do zawarcia umowy. Umowa ta nie jest zawierana w warunkach wolnego rynku przez strony w pełni dysponujące swobodą kontraktową. Zawarcie umowy następuje w wykonaniu zadań publicznych przez organ administracji publicznej, a jej przedmiotem jest wydatkowanie środków publicznych, nie zaś prywatnych.

Zagadnienie zawarcia umowy stanowiło przedmiot oceny wyrażonej w postanowieniu Sądu pierwszej instancji z dnia 31 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2113/23, które zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 440/24 uchylone. Przyjęto bowiem, że w sprawie zawarcia umowy aktualna jest właściwość sądu administracyjnego. Postanowienie to w świetle art. 170 p.p.s.a. wiąże wszystkie organy i sądy.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka wniosła skargę na bezczynność organu. Skoro zaskarżalna jest czynność organu polegająca na odmowie zawarcia umowy, to zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. podlega kontroli sądu administracyjnego bezczynność w takiej sprawie. Z tego względu zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa i musiało ono podlegać uchyleniu.

Czym innym jest natomiast kwestia zasadności skargi w tym przedmiocie, ale to podlegać musi ocenie Sądu pierwszej instancji.

Wniosek skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania jest natomiast nieuzasadniony, bo przepisy o kosztach postępowania w art. 203 i 204 p.p.s.a. nie przewidują podstaw orzeczenia w tym przedmiocie w postanowieniu wydanym na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 orzekł jak w postanowieniu.