Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 8222/22 w sprawie ze skargi P. Sp. j. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 września 2022 r. nr KOC/3175/Dr/21 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz P. Sp. j. w W. 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 maja 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 8222/22, po rozpoznaniu skargi P. Sp.j. z siedzibą w W. (dalej Spółka, Strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) z [...] września 2022 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz Spółki.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] czerwca 2020 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Kontroli Pasa Drogowego podczas kontroli pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...], działka ewidencyjna nr [...], obręb [...] stwierdzili funkcjonowanie reklamy o treści "[...] ...", należącej do Spółki. Wykonano w jej trakcie dokumentację fotograficzną obrazującą funkcjonowanie reklamy oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. W trakcie kolejnej kontroli przeprowadzonej 14 lipca 2020 r. stwierdzono brak szyldu reklamowego.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 19 lutego 2021 r. wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 222 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. nr [...] w dniu [...] czerwca 2020 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...] ..." o pow. 6,00 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. Podstawą jej wydania był m.in. art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.; dalej u.d.p.), uchwała Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, ww. decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta m.st. Warszawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.). Uzasadniało tym, że w myśl art. 40 ust. 1 i 12 u.d.p. przesłanką niezbędną do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym (zdefiniowanym w art. 4 pkt 1 u.d.p.) określonych urządzeń czy obiektów, dokonane bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zdaniem SKO, granicę pasa drogowego wyznacza granica działki nr [...], biegnąca w miejscu zlokalizowania reklamy wzdłuż budynku, na ścianie którego była umieszczona ta reklama, a więc reklama znajdowała się w pasie drogowym. Wyjaśniło, że co do zasady, położenie budynku na mapie wyznacza obrys jego przyziemia. Wówczas wszystkie elementy położone na elewacji stanowią zajęcie pasa drogowego. Budynek został również wykazany na mapie zasadniczej (sporządzonej w skali 1:500) z zaznaczoną granicą pasa drogowego oraz umieszczeniem reklamy w pasie drogowym. Mapa ta obrazuje kolizję reklamy z granicą pasa drogowego, co potwierdzała dokumentacja fotograficzna i wypis z rejestru gruntów. W takiej sytuacji Spółka powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym. Brak takiego zezwolenia skutkuje nałożeniem kary pieniężnej za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Spółce zaś nie zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] w dniu [...] czerwca 2020 r.

W ocenie SKO, skoro udokumentowano umieszczenie reklamy w dniu 24 czerwca 2020 r., to za ten dzień należało ustalić wymiar kary i obciążyć nią Spółkę, co prawidłowo uczynił organ I instancji. Spółka w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła żadnych argumentów bądź dowodów, które świadczyłyby, iż reklama usytuowana została poza granicami pasa drogowego.

Kolegium nie znalazło podstaw do odstąpienia od nałożonej kary, o których mowa w art. 189f k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Strony na ww. decyzję, uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uchylił ww. decyzję.

Uważał, że w sprawie zakres postępowania wyjaśniającego obejmował ustalenie, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne było więc ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Spółki reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak, to na jakiej powierzchni. Zaznaczył, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności w ramach postępowania wyjaśniającego, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasady: prawdy obiektywnej, oficjalności, ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy stanowiły: protokoły kontroli pasa drogowego, dokumentacja fotograficzna, wypis z rejestru gruntów dla działek nr [...], nr [...] i [...] oraz wydruk z mapy zasadniczej w skali 1:500 sporządzony dla działki nr [...], na której uprawniony geodeta zaznaczył zielonym kolorem linię granicy pasa drogowego, natomiast pracownik organu czerwonym kolorem (odręcznie) zaznaczył granice zajęcia pasa drogowego przez przedmiotową reklamę, a granatowym długopisem wskazał lokalizację reklamy.

Sąd podzielił stanowisko Spółki, że zgromadzony materiał dowodowy nie był wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia spornego pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Tym bardziej, że ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej wynikało, że reklama z napisem "[...]" wisiała nad betonowym cokołem/opaską, stanowiącą element budynku wzdłuż całego jego frontu, i graniczącą z chodnikiem. Z kolei wydruk z mapy zasadniczej w skali 1:500 posiadał ręczne oznaczenie (kolorem czerwonym) położenia reklamy dokonane przez pracownika zarządcy, z którego miłoby wynikać, że reklama jest usytuowana w pasie drogowym.

W ocenie WSA, w aktach sprawy brakowało stosownej mapy/dokumentu, na której zostałby przez uprawnioną do tego osobę (geodetę) wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot sporu, czyli nośnik reklamowy, który ma zajmować bezprawnie pas drogowy. Złożony wydruk z mapy zasadniczej, na której pracownik organu zaznaczył miejsce usytuowania reklamy poza granicą pasa drogowego, mógł mieć wyłącznie charakter poglądowego szkicu roboczego. Nie można na jego podstawie było stwierdzić, czy sporna reklama została umieszczona nad pasem drogowym. Natomiast obciążenie strony sankcją administracyjną należy poprzedzić jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem, że istotnie Strona naruszyła prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną.

Wobec kwestionowania przez Stronę, aby bezprawnie zajęła pas drogowy, w ocenie WSA, niezbędnym dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie Spółce zarzutu naruszenia prawa, powinna być mapa sporządzona do celów prawnych z wrysowanymi na niej przedmiotami, które naruszają przestrzeń pasa drogowego, według przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1670; dalej: rozporządzenie II w sprawie standardów technicznych). W sprawie bowiem nie został przedstawiony żaden dowód w postaci dokumentu geodezyjnego, czy też opinii biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.

Przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe nie wyjaśniało jednoznacznie, czy faktycznie reklama należąca do Strony znajdowała się w pasie drogowym, a więc czy zachodzi ustawowo określona przesłanka "zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia".

Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pozostałym zakresie, zdaniem WSA, kontrola zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego byłaby przedwczesna, skoro wobec niepewności co do ustaleń faktycznych, powstały wątpliwości, czy w ogóle wchodzą w grę podstawy odpowiedzialności Spółki.

Sąd I instancji zalecił SKO, aby poprzedził decyzję jednoznacznym ustaleniem, czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego i uczynił to za pomocą prawidłowej mapy, i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Uznał, że tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie Spółce odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione.

Kolegium, nie podzielając stanowiska WSA, wystąpiło ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając w/w wyrok w całości.

Orzeczeniu temu zarzuciło naruszenie:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. (Dz. U. z 2020 r., poz. 470) w zw. z § 24-26 rozporządzenia II w sprawie standardów technicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;

2. przepisów § 24-26 rozporządzenia II w sprawie standardów technicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

II. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granica pasa drogowego ul. [...] Warszawie w rejonie nr [...] przebiega po ścianie budynku przy ul. [...] w rejonie nr [...] ze względu zróżnicowaną linię budynku z cokołem i opaską budynku, podczas gdy rzeczywista granica tego pasa drogowego przebiega po ścianie budynku, licząc od jego przyziemia, a co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku, wyrysu z mapy ewidencyjnej nieruchomości oraz wypisu z ewidencji gruntów i dokumentacji fotograficznej, zaś budynek przy ul. [...] [...], wbrew twierdzeniom Sądu, nie posiada cokołu i opaski na co wskazują zdjęcia zgromadzone w aktach sprawy, ponadto budynek ten nie posiada progu, stanowiącego jego element konstrukcyjny, na co wskazuje również materiał fotograficzny zgromadzony w sprawie;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organ orzekający w niniejszej sprawie nie rozpatrzył sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonej decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przeciwnie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Skarżącej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...], bez zezwolenia zarządcy drogi, co powinno skutkować oddaleniem skargi Strony na decyzję SKO z [...] września 2022 r.

Wskazując na powyższe zarzuty SKO wnosiło o: uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi, ewentualnie, w sytuacji gdyby Naczelny Sad Administracyjny doszedł do przekonania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona wnosiło o uchylenie ww. wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy przez ten sąd z uwzględnieniem dyspozycji art. 185 § 2 p.p.s.a., a także wnosiło o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie od skarżącej na rzecz Organu skarżącego kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżące kasacyjnie Kolegium powołało argumenty na poparcie zarzutów.

Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od SKO na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Obecni na rozprawie przed NSA pełnomocnicy: skarżącego kasacyjnie organu -SKO oraz Spółki podtrzymali dotychczasowe stanowiska reprezentowanych stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Kolegium nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której podejmuje czynności Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W kontrolowanej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przyczyny nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

Wynik weryfikacji powyższych zarzutów okazał się negatywny, co uzasadniało utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku, czyli oddalenie skargi kasacyjnej.

Nie znajdują uzasadnionych podstaw ocenione łącznie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ zmierzał ponownie do podważenia negatywnej oceny legalności proceduralnej kontrolowanych decyzji, argumentując, że kompletność zgromadzonego materiału dowodowego (mającego dowodzić przebieg granic pasa drogowego oraz zakres jego zajęcia: protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie, wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej) były wystarczające do wydania kwestionowanych rozstrzygnięć w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Stanowisko skarżącego organu jest jednak błędne, gdyż przyjęte przez niego ostatecznie ustalenia faktyczne na podstawie zgromadzonych materiałów dowodowych nie mogły zostać uznane za wystarczające do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego.

Uwzględniając zagadnienie nieokreśloności i sporności granic pasa drogowego w kontrolowanej sprawie (w szczególności na tle okoliczności umiejscowienia spornego szyldu reklamowego na ścianie budynku nad betonowym cokołem/opaską, która stanowiła element budynku wzdłuż całego jego frontu i graniczyła z chodnikiem, co właśnie wynika ze zdjęć, jak i wystających nad reklamą fragmentów ściany – jej fasady), należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie nie miały podstaw do uznania, że ustalenia faktyczne w tym zakresie są niewątpliwe jako wynikające z pełnego i wiarygodnego materiału dowodowego. Dlatego prawidłowa była ocena WSA, że w sprawie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazano linii granicznych pasa drogowego oraz kolizji umieszczonej reklamy z tymi liniami, pozwalającej stwierdzić fakt zajęcia przez reklamę pasa drogowego bez zezwolenia (zob. s. 9-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Uzupełniając przedstawione przez Sąd I instancji rozważania prawne, Naczelny Sąd Administracyjny dodaje, że w pewnych kategoriach spraw o wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.), na tle indywidualnych cech ich stanu faktycznego, przede wszystkim zaś niewątpliwych lub niespornych granic pasa drogowego oraz granic obszaru jego zajęcia, możliwe i dopuszczalne jest uproszczenie postępowania dowodowego przez odwołanie się właściwego organu – w celu ustalenia tych granic – do bazy dowodowej wtórnej względem dokumentów (aktów), które były podstawą wyznaczenia granic danego pasa (a więc – zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. –linii rozgraniczających grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga), w tym np. do wypisów z rejestru gruntów, wyrysów z mapy ewidencyjnej lub kopii mapy zasadniczej (sporządzonych jednak w odpowiedniej skali) oraz opracowań geodezyjno-kartograficznych odzwierciedlających na mapie faktyczną lokalizację i obszar zajęcia pasa.

W sprawach, w których istnieją wątpliwości w powyższym zakresie (czy to stwierdzone z urzędu, czy to podniesione przez stronę), warunkiem prawidłowości ustalenia odpowiedzialności prawnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej w tym przedmiocie jest zgromadzenie w aktach administracyjnych pewnego i wiarygodnego źródła ustalenia przebiegu granic pasa drogowego oraz jego powierzchni. Dowodem źródłowym tego rodzaju jest właśnie dokumentacja określająca podstawowe parametry geodezyjno-kartograficzne i techniczne pasa drogowego oraz położonej w jego ciągu drogi, a więc dokumentacja, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej (np. załączniki mapowe do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) lub podstawą założenia (aktualizacji) odpowiedniej ewidencji drogowej (zob. np. § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, Dz.U. Nr 67, poz. 582; dalej: rozporządzenie z 16 lutego 2005 r., oraz akty go poprzedzające – np. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 lutego 2000 r. w sprawie numeracji i ewidencji dróg oraz obiektów mostowych, Dz.U. Nr 32, poz. 393 ze zm.). W judykaturze NSA podstawowe znaczenie w tym zakresie przypisuje się najczęściej książce drogi, stanowiącej część ewidencji dróg publicznych i której wzór aktualnie określa załącznik nr 1 do rozporządzenia z 16 lutego 2005 r. (por. wyroki NSA z: 11 maja 2023 r., sygn. akt: II GSK 203/21, II GSK 120/21, II GSK 80/21; 12 maja 2023 r., sygn. akt: II GSK 1097/21, II GSK 849/21, II GSK 838/21, II GSK 431/21, II GSK 992/21, II GSK 955/21; 6 czerwca 2023 r., sygn. akt: II GSK 1800/21 i II GSK 1044/21; opublikowane podobnie jak niżej cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl), aczkolwiek dane wynikające z tego rodzaju dokumentu muszą zostać – w razie potrzeby – powiązane z odpowiednim materiałem geodezyjnym lub kartograficznym z okresu ustalenia i wyznaczenia w terenie linii rozgraniczających pas drogowy w związku z realizacją inwestycji drogowej (np. mapy załącznikowe do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pozwolenia na budowę lub pozwolenia na użytkowanie; mapy będące podstawą geodezyjnego wyznaczenia obiektu budowlanego w terenie lub geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej), jeżeli nie można w sposób pewny ustalić granic pasa drogowego odpowiadających jego parametrom technicznym (szerokości i powierzchni) ujawnionym w książce drogi (zob. zawarte w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia z 16 lutego 2005 r. objaśnienia do tabeli 8 książki drogi – parametry techniczne odcinka drogi: w kolumnie 35 /pas drogowy/ podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga /ulica/ oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska).

W powyższym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości obowiązek organów – orzekających w sprawach nakładania administracyjnych kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia właściwego zarządcy – jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu zajmującego ten pas (por. wyroki NSA z: 23 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 1494/21; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1626/21, II GSK 1598/21 i powołane w nich orzecznictwo).

Nie znajduje natomiast uzasadnienia normatywnego pogląd, że linie rozgraniczające pasa drogowego są zawsze wyznaczone przez granice geodezyjne działek drogowych. Dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków obejmują wprawdzie informacje dotyczące położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; u.p.g.k.), jednak granice pasa drogowego, rozumiane jako linie rozgraniczające grunt, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 u.d.p.), nie muszą pokrywać się z granicami geodezyjnymi działek ewidencyjnych oznaczonych jako drogi (szczególnie w odniesieniu do pasów drogowych wyznaczanych kilkadziesiąt lat temu). Trzeba również pamiętać, że dane ewidencyjne mają charakter wtórny i rejestracyjny, a zatem nie mogą samoistnie stanowić podstawy do kształtowania stanu prawnego, co nie podważa ich znaczenia jako urzędowego źródła danych. Wniosek ten jest uzasadniony w świetle art. 21 ust. 1 u.p.g.k. Przepis ten ogranicza zakres zastosowania danych z ewidencji gruntów i budynków jako podstawy informacyjnej aktów urzędowych organów jedynie do spraw związanych z planowaniem gospodarczym i przestrzennym, wymiarem podatków i świadczeń, oznaczaniem nieruchomości w księgach wieczystych, statystyką publiczną, gospodarką nieruchomościami oraz ewidencją gospodarstw rolnych. Dane te nie są zatem rozstrzygające jako podstawa wyznaczenia granic pasa drogowego w sprawach nałożenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie tego rodzaju pasa. Nie jest również wystarczające samo odwołanie się do treści Załącznika Nr 1 do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 1390 z późn. zm.), który określając zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych w lp. 19.1 stanowi jedynie, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów u.d.p., niewchodzące w skład gruntów, o których mowa w lp. 22. Z przepisu tego nie wynika jednak, że granice ewidencyjne działki oznaczonej jako "droga" pokrywają się z granicami pasa drogowego, co oznacza, że bez przedłożenia dokumentów stanowiących podstawę ustalenia linii rozgraniczających pasa – w sprawach wątpliwych lub spornych – nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemań lub założeń, iż linie te pokrywają się z granicami tego rodzaju działek ewidencyjnych. Dokonując kontroli prawidłowości wykładni i zastosowania art. 40 ust. 12 u.d.p., trzeba także uwzględnić, że ustawodawca zmierzając do zapewnienia organom administracji drogowej określonej elastyczności i swobody w zakresie wyznaczania granic pasa drogowego, postanowił – uchylając art. 34 u.d.p. i wprowadzając w jego miejsce z mocą od dnia 21 września 2022 r. art. 34a – że rozmiar pasa drogowego wynika z rozmiaru terenu niezbędnego do usytuowania drogi uwzględniającego konieczność zapewnienia widoczności lub stanowiącego rezerwę w celu zmiany jej parametrów użytkowych lub technicznych. W związku z powyższym, weryfikacja przebiegu linii rozgraniczających pas drogowy powinna się odbywać co do zasady w świetle dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej oraz założenia lub aktualizacji odpowiedniej ewidencji drogowej.

Wobec oddalenia szczegółowych zarzutów naruszenia prawa procesowego (pkt II.ppkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej), oddaleniu podlegały także ogólne zarzuty wynikowe w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a.

Stwierdzenie bezzasadności wszystkich zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pkt II. ppkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej), pozwoliło na końcową ocenę zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Weryfikacja zasadności skargi kasacyjnej organu odwoławczego również w tym zakresie jest negatywna (pkt I.ppkt 1-2 petitum skargi kasacyjnej).

Przeprowadzając łączną ocenę zarzutów naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. w zw. z § 24 - 26 rozporządzenia II w sprawie standardów technicznych (przy czym wymaga zauważenia, że z uwagi na moment, za który nałożono karę pieniężną – 24 czerwca 2020 r., obowiązywało wówczas rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego -Dz. U. Nr 263, poz. 1562 z późn. zm.,: akt ten obowiązywał do dnia 21 sierpnia 2020 r., ale z uwagi na podobieństwo brzmienia uregulowań obu rozporządzeń w tym zakresie, błędne powołanie przez WSA zapisów rozporządzenia II w sprawie standardów technicznych nie stanowiło z tego powodu istotnego naruszenia).Nie można podzielić stanowiska WSA, który uważa, że "niezbędnym dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu naruszenia prawa, powinna być mapa sporządzona do celów prawnych z wrysowanymi na niej przedmiotami, które naruszają przestrzeń pasa drogowego", gdyż jak już wyżej wyjaśniono, wspomniana mapa nie jest jedynym możliwym dowodem o charakterze geodezyjno-kartograficznym.

Równocześnie przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz opracowywaniu wyników tego rodzaju pomiarów, na potrzeby postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, właściwe organy mają obowiązek stosowania standardów technicznych określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 u.p.g.k. (rozporządzenie w sprawie standardów technicznych), co do sytuacyjnych pomiarów geodezyjnych oraz opracowywania ich wyników, albo że standardy te miałyby być odmienne. Nie oznacza to jednak, że jest wykluczone dopuszczenie innych jeszcze dowodów z zakresu dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, jeżeli mają one walor wiarygodności i mocy dowodowej. Prawidłowy jest zatem pogląd, że wiarygodna dokumentacja geodezyjno-kartograficzna w sprawie, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., nie musi przyjąć ostatecznie postaci tzw. mapy do celów prawnych (§ 24 -29 rozporządzenia II w sprawie standardów technicznych), jednak musi być ona – w razie potrzeby wykonania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych lub wysokościowych oraz opracowania wyników tych pomiarów – sporządzona zgodnie ze standardami technicznymi określonymi w ww. rozporządzeniu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023r., poz. 1964 z późn. zm.), mając na uwadze, że Spółkę reprezentował w obu instancjach ten sam pełnomocnik.