II GSK 615/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-27	
Data wpływu	2024-03-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Joanna Kabat-Rembelska
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Sygn. powiązane	III SA/Po 654/23	
Skarżony organ	Dyrektor Izby Administracji Skarbowej	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 859; art. 24 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 4 pkt 3, art. 26 ust. 1, 2 i 5; Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 859; art. 5 ust. 4 pkt. 3 , art. 24 ust. 1 pkt 2 , art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. c , art. 24 ust. 3; Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 141 § 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 2383; art. 120, art.121 § 1, art. 191 i art. 210 § 4; Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 31 ust. 1;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Po 654/23 w sprawie ze skargi P.Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 22 marca 2021 r. nr 3001-IOC.48.2.2021.PS w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu na rzecz P. Sp. z o.o. w K. 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
I.

Decyzją z 9 grudnia 2020 r. nr 398000-CZR.48.33.2020 Naczelnik Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Poznaniu na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 4 pkt 3, art. 26 ust. 1, 2 i 5 ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz.U. z 2020 r. poz. 859), nałożył na P. Sp. z o.o. w K. (dalej jako skarżąca, spółka) karę pieniężną w wysokości 10.000 zł określoną w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, z tytułu zgłoszenia przez przewoźnika danych niezgodnych ze stanem faktycznym w zakresie danych, o których mowa w art. 5 ust. 4 pkt. 3 ustawy (zgodnie z brzmieniem ustawy na dzień dokonania kontroli), tj. numerów rejestracyjnych środków transportu w odniesieniu do zgłoszenia (...) z 5 października 2017 r.

Jak wyjaśnił, 6 października 2017 r. w miejscowości A. na drodze krajowej nr (...)została przeprowadzona kontrola przewozu towarów w oparciu o ustawę SENT.

Kontroli został poddany przewóz towaru w postaci oleju napędowego z BIO. Towar przewożony był zestawem pojazdów samochodowych - ciągnikiem samochodowym marki S. o numerze rejestracyjnym (...) oraz naczepą ciężarową - cysterną marki (...)o numerze rejestracyjnym (...).

W wyniku kontroli stwierdzono rozbieżności między stanem faktycznym, a danymi zawartymi w zgłoszeniu (...) dotyczącymi środka transportu. Pierwotnie w zgłoszeniu były podane dane rejestracyjne: ciągnik samochodowy nr rej. (...) cysterna nr rej. (...). Faktycznie stwierdzono, iż nr rej. ciągnika samochodowego to (...), a cysterny (...).

II.

Decyzją z 22 marca 2021 r. nr 3001-IOC.48.2.2021.PS Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

III.

Wyrokiem z 8 października 2021 r. sygn. akt III SA/Po 800/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 lipca 2023 r. sygn. akt II GSK 411/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz orzekł o kosztach.

Zauważył, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie wyjaśnił motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający pełne zrekonstruowanie toku rozumowania, który finalnie doprowadził sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji posługuje się ogólnikami, bez precyzyjnego odniesienia się do okoliczności faktycznych sprawy, a znaczna część rozważań merytorycznych to generalne twierdzenia o obowiązkach organów płynących z danego przepisu i ogólna konstatacja, że w tym względzie organy naruszyły przepisy prawa. Za niewystarczająco umotywowane uznał NSA stanowisko WSA w Poznaniu o tym, że, że organy dokonały nieprawidłowej, zawężającej wykładni art. 24 ust. 3 ustawy SENT w zakresie użytych w tym przepisie pojęć "interes przewoźnika" i ‘interes publiczny" czym zdaniem Sądu pierwszej instancji dopuściły się naruszenia art. 120, art.121 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej. Stanowisko Sądu pierwszej instancji zostało wyartykułowane bez wnikliwej oceny zasadności stanowiska prezentowanego przez organy w zakresie spełnienia prze skarżącą stronę przesłanek warunkujących odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej , które to stanowisko organów zostało przedstawione na stronie 11, 12, 13 i 14 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Takie ogólnikowe odniesienie się do przedstawionej przez organ argumentacji dowodzi, ż kontrola działań organów administracyjnych - dokonana przez Sąd pierwszej instancji - nie była przeprowadzona w sposób prawidłowy i narusza przepisy art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sposób uzasadniający eliminację zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

IV.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, WSA w Poznaniu wyrokiem z 28 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Po 654/23 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz orzekł o kosztach postępowania.

Zdaniem WSA poza sporem pozostaje stwierdzona nieprawidłowość w jednym ze zgłoszeń SENT (w dniu kontroli przewożono towar objęty dwoma zgłoszeniami), polegające na podaniu danych niezgodnych ze stanem faktycznym (art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy o SENT), tzn. podano błędne numery rejestracyjne zestawu (ciągnik i naczepa - cysterna). Błąd ten skorygował kierowca.

Kwestią sporną jest natomiast możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej stosownie do art. 24 ust. 3 ustawy o SENT, zawierającego dwie, niezależne od siebie przesłanki takiego odstąpienia. W tym przypadku ustawodawca posłużył się instytucją opartą na tzw. uznaniu administracyjnym. Przepis ten zawiera odesłanie do pojęć niedookreślonych - "ważnego interesu przewoźnika" lub "interesu publicznego" jako materialnoprawnych przesłanek będących podstawą do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Użyty łącznik "lub" wskazuje, że do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wystarczy zaistnienie jednej z wyżej powołanych dwóch dyrektyw wyboru ("ważnego interesu przewoźnika" lub "interesu publicznego"), przy czym w każdej sprawie zawsze powinny zostać rozważone przez organ obie przesłanki.

Dokonując rozważenia przesłanki "ważnego interesu przewoźnika" WSA zauważył, że zwrot ten nie dotyczy tylko nadzwyczajnych okoliczności, ale powinien uwzględniać również trudną sytuację ekonomiczną przewoźnika. Organ w ocenie Sądu pierwszej instancji zasadnie ją jednak ocenił jako stabilną i nieuzasadniającą zastosowania art. 24 ust. 3 ustawy o SENT. Stwierdzenie to zostało oparte o ocenę danych wynikających z publicznie dostępnych dokumentów finansowych spółki. Ocena ta nie była przez skarżącą kwestionowana, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jasno i wyczerpująco motywuje ustalenie o braku podstaw do uznania, że zachodzi ważny interes przewoźnika wyrażający się jego trudną sytuacją majątkową.

Inaczej jednak oceniono stanowisko organów co do rozumienia klauzuli "interesu publicznego", którą również posłużono się w art. 24 ust. 3 ustawy o SENT.

W judykaturze, jak i w doktrynie podkreśla się - na co trafnie, co do zasady, zwrócił uwagę DIAS w zaskarżonej decyzji - że interes publiczny to dyrektywa postępowania nakazująca respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej takich jak: sprawiedliwość, równość, bezpieczeństwo i zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Na pojęcie interesu publicznego składa się zarówno zasada powszechności ponoszenia danin publicznych, sprawiedliwości i nieobciążania budżetu Państwa, jak również proporcjonalność nałożonej kary, skutków, jakie może pociągnąć za sobą niewypełnienie nałożonego obowiązku oraz cel, jakiemu służy realizacja danego obowiązku, a który niewątpliwie jest związany z celem, jakim kierował się ustawodawca wprowadzając dane regulacje prawne.

Odmiennie jednak niż organy obu instancji, WSA w Poznaniu podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że właściwe odczytanie klauzuli interesu publicznego jako przewidzianej w art. 24 ust. 3 ustawy SENT przesłanki odstąpienia od nałożenia kary, powinno nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a zatem organ winien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu) to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary. Z uzasadnienia projektu ustawy o SENT wynika, że ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Ma stanowić narzędzie do walki z nieuczciwymi podmiotami dokonującymi nielegalnego obrotu paliwami płynnymi, alkoholem całkowicie skażonym oraz suszem tytoniowym, bez odprowadzania do budżetu państwa należnych podatków, dokonujących wyłudzeń niezapłaconych podatków. Jak wynika zatem z uzasadnienia projektu ustawy o SENT, kary w niej przewidziane nie mają charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny. Nie leży więc w interesie publicznym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień formalnych, o nieistotnym znaczeniu, jeżeli uchybienia te nie tylko nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa, w postaci możliwości uszczuplenia dochodów podatkowych, ale nawet nie stwarzały ryzyka takiego uszczuplenia.

Stanowisko DIAS odrzucające możliwość uznania, że waga naruszenia nie możne stanowić okoliczności uwzględnianej przy ocenie istnienia interesu publicznego, nie jest właściwe. Choć zostało ono obszernie uargumentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 13-15), pomijało wzgląd na konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 1 Konstytucji RP).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nakładanie kar pieniężnych na podstawie przepisów ustawy o SENT w związku z oczywistymi omyłkami lub uchybieniami formalnymi podmiotu wysyłającego, odbierającego lub/i przewoźnika, może naruszać zasadę proporcjonalności, która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu. Oznacza to, że organy państwowe mają osiągać cel, który służy społeczeństwu, jak najmniejszym jego i poszczególnych jednostek kosztem. Surowość kary wymierzonej przez organ administracyjny nie może być nieproporcjonalna do przewinienia, którego kara dotyczy. Konieczność stosowania zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP powinno być traktowane jako kolejny argument przemawiający za tym, aby nakładać kary pieniężne na podstawie przepisów ustawy o SENT w sytuacji, gdy naruszenie przez określony podmiot obowiązków nałożonych przez racjonalnego ustawodawcę ma charakter na tyle istotny, że może skutkować uszczupleniem dochodów podatkowych budżetu państwa.

Zestawiając więc prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organy, z opisaną wykładnią art. 24 ust. 3 ustawy o SENT, WSA zauważył, że w realiach niniejszej sprawy stwierdzone naruszenie miało charakter formalny, dotyczyło bowiem tylko jednego elementu (wskazanie błędnego numeru rejestracyjnego środka transportu). Co więcej, jak wynika z ustaleń organów, w kontrolowanej cysternie przewożone było paliwo dla dwóch odbiorców i każda z tych dostaw była objęta odrębnym zgłoszeniem SENT. Nieprawidłowe numery rejestracyjne zestawu (ciągnika i naczepy) zawarto zaś tylko w jednym ze zgłoszeń. Niezgodność ta została zresztą usunięta przez przewoźnika bezpośrednio po jej ujawnieniu przez funkcjonariuszy KAS. Nadto - tu WSA inaczej niż organy uznał, że okoliczność tę winno się uwzględniać przy ocenie wagi naruszenia - organ nie wskazuje, by stwierdzone naruszenie art. 5 ust. 4 pkt 3 ustawy o SENT, mogło doprowadzić do uszczuplenia bądź narażenia na uszczuplenie należności Skarbu Państwa. Zastrzegł jednak, że nie jest to ani jedyny ani rozstrzygający argument przemawiający za uznaniem, że w interesie publicznym pozostaje odstąpienie od wymierzenia kary.

Z przedstawionych przyczyn uznano więc, że wykładnia art. 24 ust. 3 ustawy o SENT sformułowana przez organy była zbyt wąska, co miało wpływ na wynik sprawy, jak i naruszyły one art. 120, art. 121 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej, albowiem nie przeprowadziły prawidłowej oceny przesłanki "interesu publicznego" i jej zastosowania w sprawie.

V.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł DIAS w Poznaniu zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania wskazując, że to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie prowadzone przed organami administracji nie było dotknięte żadną z wad wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku - co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w efekcie w braku oddalenia skargi (czym naruszono przepis art. 151 p.p.s.a. przez brak jego zastosowania w sprawie);

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (w wersji obowiązującej w dacie zdarzenia) oraz art. 187 § 1 i 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2018 poz. 800 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie przez skład orzekający, że organy administracji przeprowadziły postępowanie naruszając przepis dot. prowadzenia postępowania, zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie - w sytuacji gdy organy podatkowe zebrały wystarczający materiał dowodowy, pozwalający na wydanie uchylonych decyzji i w sposób prawidłowy go oceniły;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 w związku z art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd przy wydawaniu wyroku niewłaściwego stanu faktycznego, odbiegającego od rzeczywistego ustalonego przez organy administracji - w rezultacie niewłaściwej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. W szczególności poprzez przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że organ nie przeprowadził prawidłowo postępowania, gdyż w sprawie brak jest oceny całości materiału dowodowego i ustosunkowania się do zarzutów i twierdzeń strony zgłaszanych w toku postępowania w sytuacji gdy treść uzasadnień zarówno decyzji pierwszo- jak i drugoinstancyjnej przeczy takim zarzutom Sądu;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia, które w uzasadnieniu wyroku zawiera błędne wskazanie co do dalszego postępowania, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, w szczególności poprzez:

- nakazanie rozważenia możliwości odstąpienia od nałożenia kary w trybie art. 24 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów w sytuacji gdy kwestia możliwości odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na "ważny interes podmiotu" i "interes publiczny" była badana w prowadzonych postępowaniach administracyjnych, co zostało wskazane zarówno w decyzji pierwszo- jak i drugoinstancyjnej;

- nakazanie wyjaśnienia, czy w przedmiotowej sprawie, zgodnie z zasadą sprawiedliwości, proporcjonalności i zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz celem wprowadzenia w ustawie kar pieniężnych, w interesie publicznym - rozumianym w wyżej przedstawiony sposób -leży nałożenie na przewoźnika kar pieniężnych czy odstąpienie od ich nałożenia na podstawie art. 24 ust. cytowanej wyżej ustawy.

II. art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. tzn. na naruszeniu przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że zgodnie z tym przepisem organ winien wyjaśnić, czy w przedmiotowej sprawie, zgodnie z zasadą sprawiedliwości, proporcjonalności i zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz celem wprowadzenia w tej ustawie kar pieniężnych, w interesie publicznym leży nałożenie na przewoźnika kar pieniężnych czy odstąpienie od ich nałożenia na podstawie tego przepisu;

- art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uznaniu, że organ winien wyjaśnić, czy w przedmiotowej sprawie, zgodnie z zasadą sprawiedliwości, proporcjonalności i zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz celem wprowadzenia w tej ustawie kar pieniężnych, w interesie publicznym leży nałożenie na przewoźnika kar pieniężnych czy odstąpienie od ich nałożenia na podstawie tego przepisu, pomimo tego, że przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji nie było uznanie, że naruszenie polegające na niepodaniu w zgłoszeniu zgodnych ze stanem faktycznym numerów rejestracyjnych środka transportu w przedmiotowej sprawie było bezsporne.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Poznaniu, a w każdym przypadku o orzeczenie o kosztach postępowania.

VI.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VII.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VIII.

Chybione są zarzuty naruszenia prawa materialnego, które Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje przed zarzutami procesowymi, gdyż ocena ich skuteczności w warunkach niniejszej sprawy wiążąco rzutuje na sposób oceny i zasadność zarzutów procesowych.

Istota uchybień materialnych sprowadza się do podniesionej przez organ:

- błędnej wykładni art. 24 ust. 3 ustawy o SENT, co miało polegać na przyjęciu, że zgodnie z tym przepisem organ powinien był wyjaśnić, czy w przedmiotowej sprawie, zgodnie z zasadą sprawiedliwości, proporcjonalności i zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz celem wprowadzenia w tej ustawie kar pieniężnych, w interesie publicznym leży nałożenie na przewoźnika kar pieniężnych czy też odstąpienie od nałożenia kary na podstawie tego przepisu;

- niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 3 ustawy o SENT, gdyż wadliwie WSA uznał, że organ powinien był wyjaśnić, czy zgodnie z zasadą sprawiedliwości, proporcjonalności i zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz celem wprowadzenia w tej ustawie kar pieniężnych, w interesie publicznym leży nałożenie na przewoźnika kar pieniężnych czy też odstąpienie od ich nałożenia na podstawie tego przepisu, pomimo, że przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji nie było uznanie, że stwierdzone naruszenie było w sprawie bezsporne.

Wyjaśnić przede wszystkim należy, że w art. 24 ust. 3 ustawy o SENT ustawodawca przewiduje możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, co stanowi drugi, wymagany etap procesu oceny naruszenia prawa. Pierwszym jest bowiem ustalenie, że do naruszenia w ogóle doszło, co w tej sprawie pozostaje poza sporem, co WSA aż nader wyraźnie podkreślił na wstępie merytorycznych rozważań, zwracając uwagę na spełnienie pozytywnej przesłanki ukarania (zaistnienie naruszenia dającego podstawę do nałożenia kary).

Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

W niniejszej sprawie poza jakimkolwiek sporem pozostaje przesłanka ważnego interesu przewoźnika, i to zarówno z punktu widzenia prawidłowości jej wykładni, którą WSA zaakceptował, jak również z punktu widzenia subsumcji do ustalonego stanu faktycznego, którą Sąd pierwszej instancji także uznał za zgodną z prawem (vide wywody dotyczące sytuacji ekonomicznej skarżącej spółki).

Niemniej jednak należy wskazać na podniesioną przez WSA częściowo wadliwą wykładnię tego przepisu w zakresie oceny przesłanki interesu publicznego, co ma miejsce przede wszystkim w aspekcie niedostatecznego uwzględnienia zasady proporcjonalności, jak również jego nieprawidłowe zastosowanie, na co wpływ ma z kolei ocena materiału dowodowego, zwłaszcza zaś trafnie podkreślony przez WSA brak zbadania przez organy, pomimo relacjonowania tego faktu, przewozu jednym środkiem transportu towarów wrażliwych objętych dwoma zgłoszeniami, z których jedno było prawidłowe, drugie zaś wadliwe.

W związku z powyższym należy wyjaśnić, że użyte w powołany przepisie pojęcie "interesu publicznego" nie posiada definicji legalnej, a więc ustalenie jego zakresu pozostawione jest praktyce orzeczniczej i uznaniu organów. W związku z tym, jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa, pojęcie to może obejmować, choć nie w każdym przypadku musi tak właśnie być, wiele okoliczności i przypadków, przy czym katalog tego rodzaju stanów jest bez wątpienia otwarty i uwzględniać musi okoliczności konkretnej sprawy. To bowiem, co w jednym przypadku będzie uzasadniać sięgniecie po odstąpienie od nałożenia kary z powodu interesu publicznego, w drugim takiego działania żadną miarą warunkować nie będzie. Już tylko z tej przyczyny należy odrzucić zatem stanowisko, które kieruje uwagę na z zasady bardzo sztywne postrzeganie tej instytucji, wiążąc karę już z samym faktem stwierdzenia naruszenia, zaś przesłanki odstąpienia odczytując w istocie skrajnie profiskalnie, przez co w zasadzie nigdy nie znajdą one zastosowania (w żadnym, nawet racjonalnym przypadku). To, że żaden przepis prawa nie mówi wprost o uwzględnianiu przy ocenie zaistnienia interesu publicznego np. winy, pomyłki, powstania uszczuplenia w należnościach budżetowych, czy też zachowania przewoźnika w trakcie i po kontroli, nie świadczy o tym, że okoliczności te nie mogą w ogóle być rozważane w ramach oceny, czy przez wzgląd właśnie na nie, interes publiczny w danej sprawie jednak zaistnieje, na co istotny wpływ ma prawidłowo rozumiana zasada proporcjonalności sankcji administracyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy analizie interesu publicznego można rozważać i brać pod uwagę - choć czynić to należy z bardzo dużą dozą ostrożności, na co WSA zwrócił wyraźnie uwagę, nie podważając z założenia słusznych twierdzeń organu wyrażonych w tym zakresie - w szczególności okoliczności dotyczące okoliczności stwierdzonego naruszenia czy też pewnych cech podmiotu, np.:

- czy stwierdzone uchybienie stwarza realne zagrożenie uszczuplenia przez dany podmiot dochodów podatkowych budżetu państwa (jest np. często wykorzystywanym schematem działania przestępców), czy jest dokonywane w ramach oszustwa, czy też innych przestępstw, choć nie jest to wymóg bezwzględny,

- czy nieprawidłowości wystąpiły jednokrotnie (sporadycznie) czy występują często u przewoźnika (brak dbałości),

- czy nałożenie kary pieniężnej na przewoźnika ma charakter prewencyjny czy też dyscyplinujący w odniesieniu do kolejnych przewozów,

- wcześniejsze ukaranie przewoźnika,

- możliwość prowadzenia prawidłowego monitoringu przewozów,

- doniosłość uchybienia z punktu widzenia istoty ustawy o SENT, itp.

Uwzględniając więc naturalną w takich przypadkach potrzebę elastycznej oceny wskazanej przesłanki oraz swoiste przenikanie się do pewnego stopnia okoliczności stanowiących o interesie publicznym i interesie przewoźnika (w szczególności w warstwie ekonomicznej), przy jej analizie wziąć należy pod uwagę okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie, jego przyczyny, postawę przewoźnika w trakcie i po przeprowadzeniu kontroli oraz to, czy w tym stanie faktycznym sprawy kara realizuje cel ustawy o SENT. Karanie nie jest bowiem ani celem samym w sobie, ani też jego celem nie jest stworzenie kolejnego źródła dochodu budżetu państwa.

Jak wskazano, odstąpienie jest sposobem na łagodzenie formalizmu prawnego i surowości kary, a więc stanowi kolejną, po zróżnicowaniu kwot samych kar, emanację zasady proporcjonalności. Jakkolwiek słuszne jest twierdzenie, że instytucji tej nie można uczynić pewnym standardem postępowania organów bowiem wypaczałoby to jej niewątpliwie wyjątkowy i zarazem szczególny charakter, to jednak nie jest tak, że odwołując się do "ogólnych sloganów" i konstytucyjnej zasady proporcjonalności zastosowanej przez ustawodawcę w "skali makro" (a więc w ramach zróżnicowanej wysokości kar za dane naruszenia), uzasadnione jest wskazywanie, w istocie generujące stan nieznany ustawie i jej celowi, że odstąpienie nigdy nie będzie dopuszczalne i w ramach indywidualizacji stanu faktycznego, nie ma mowy o stosowaniu zasady proporcjonalności w ujęciu konkretnej sprawy (w swoistej "skali mikro", na którą wpływ mają jej indywidualne okoliczności faktyczne, wyraźnie wskazane przez WSA).

Interes publiczny wystąpi więc wówczas, gdy sankcja, którą należałoby nałożyć, uznana będzie za wyjątkowo nadmierną (dolegliwą w znacznie większym stopniu niż jest niezbędny dla osiągnięcia ogólnospołecznego celu ustawy i niedostosowany do okoliczności sprawy, zwłaszcza okoliczności powstałego naruszenia i jego skutków). W takim przypadku przesłanka interesu publicznego rzeczywiście nakazywać będzie odstąpienie od nałożenia kary.

Ocena podstaw zastosowania art. 24 ust. 3 ustawy o SENT nie może być więc dowolna, a przewidziana w omawianym przepisie uznaniowość organu, nie może oznaczać niczym nieskrępowanej swobody w decydowaniu o odstąpieniu od nałożenia kary, z powołaniem się na ogólne twierdzenia i unikanie wprost oceny okoliczności sprawy, co słusznie wytknął Sąd pierwszej instancji, podkreślając brak oceny wpływu na bezpieczeństwo przewozów i realizację celu ustawy o SENT, faktu wykonywania tym samym transportem dwóch przewozów cysterną tego samego towaru wrażliwego (w oddzielnych grodziach), dla których dokonano odrębnych zgłoszeń, z których jedno było prawidłowe, drugie zaś wadliwe. Uznaniowość nie polega na ogólnikowym ocenianiu przesłanek odstąpienia od nałożenia kary.

W niniejszej sprawie organ nie odniósł się do widzianej in concreto wagi naruszenia i możliwości odstąpienia od nałożenia kary z powodu interesu publicznego, na który wpływ ma stopień zawinienia, formalny charakter naruszenia, legalność działania skarżącej spółki, czy też realizowanie tym samym przewozem dwóch zleceń, dla których wystawiono dwa zgłoszenia SENT (jedno prawidłowe, drugie błędne). Nadto należy wskazać, że w dacie realizacji przewozu, system zgłoszeń był ukształtowany w sposób dalece odbiegający od tego, z czym mamy do czynienia chociażby w dacie wydawania decyzji, a więc śledzeniem w trybie rzeczywistym (online) przewozów towarów wrażliwych.

Dodatkowo zauważyć wypada, że wprowadzenie ustawy o SENT było niewątpliwie spowodowane koniecznością zwalczania szarej strefy, nielegalnie obracającej towarami wrażliwymi, głównie paliwem i jego pochodnymi, w skali nie milionów a miliardów złotych, powodując znaczne uszczuplenia budżetowe. Przewidziane w powołanej ustawie obowiązki jak i środki zapewniające ich wykonanie nie mogą być zatem postrzegane jako kolejny, zwykły sposób sankcjonowania wprowadzonego reżimu prawnego, w celu zapewnienia posłuchu i egzekwowania prawa, ale raczej jako regulacja do pewnego stopnia szczególna, właśnie z uwagi na jej cel i dziedzinę, której dotyczy, a także adresatów - profesjonalne podmioty z branży przewozowej. Nie oznacza to jednak, że tylko przez wzgląd na powyższe cele i surowość ustawy można oceniać konkretne zdarzenie jakie miało miejsce.

Obowiązkiem organów orzekających w sprawie jest dokonanie - z urzędu lub na wniosek przewoźnika - ustaleń co do zaistnienia przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary.

W kontekście powyższego przypomnieć należy, że jakkolwiek zasada proporcjonalności została uwzględniona już przy ustalaniu wysokości poszczególnych sankcji przewidzianych w ustawie o SENT, to jednak musi być również brana pod uwagę w ramach stosowania prawa w konkretnej sprawie. Organ nie może liczyć na to, że z ustawy o SENT wynika jakikolwiek schemat, który można zamknąć w równaniu: było naruszenie jest kara, a odstąpienie jest rzadkim wyjątkiem. Jakkolwiek dążyć należy do sytuacji, w której nie będzie w ogóle dochodziło do jakichkolwiek naruszeń ustawy o SENT, co powiązane jest z jej surowym reżimem prawnym, to jednak sytuacji takich nie można wykluczyć, a przez to nie można również wykluczyć potrzeby sięgania po instytucję odstąpienia od wymierzenia kary, którą należy stosować w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy.

IX.

Chybione są także zarzuty procesowe, wymienione w pkt I skargi kasacyjnej.

Po pierwsze, zarzut nr I.1 podnosi w istocie naruszenia przepisów o charakterze wynikowym, zaś powołany w nim art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma nic wspólnego z wadami konstrukcyjnymi uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, a wyłącznie z krytyczną oceną stanowiska WSA. Przepis ten nie służy jednak zwalczaniu merytorycznej oceny sformułowanej przez WSA w wyroku.

Po drugie, nie jest zasadne uchybienie podniesione w pkt I.2 środka odwoławczego. Zarzut Sądu pierwszej instancji względem obu decyzji dotyczy błędów w ocenie zebranego materiału dowodowego, wskazującego na realizowanie przez spółkę w dniu kontroli przewozu jednym środkiem transportu tego samego towaru wrażliwego z dwoma zgłoszeniami, z których jedno było wadliwe, a drugie prawidłowe (co do numerów tablic rejestracyjnych). Okoliczności tej, słusznie uznanej przez WSA za istotną, nie rozważono w kontekście przesłanki interesu publicznego, zwłaszcza zaś wpływu uchybienia na uniemożliwienie sprawowania kontroli przez organy i cel ustawy o SENT.

Po trzecie, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut nr I.3 skargi kasacyjnej podnoszący przyjęcie przez WSA niewłaściwego stanu faktycznego za podstawę wyrokowania. O tym, czy organ ocenił całość materiału dowodowego i ustosunkował się do zarzutów i twierdzeń strony nie świadczy obszerność wywodu w zakresie czy to opisu stanu faktycznego, czy też wykładni przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. Jeszcze raz podkreślić należy, że organy nie oceniły w należyty sposób ustalonych okoliczności faktycznych, tj. wskazanej realizacji dwóch zgłoszeń jednym transportem i faktu zaistnienia błędów tylko co do jednego ze zgłoszeń. Brak jest oceny wpływu niewątpliwego naruszenia zaistniałego przy zgłoszeniu (...)na realizację celu ustawy z perspektywy interesu publicznego uzasadniającego karanie.

Po czwarte, błędnie podniesiono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i zarzucone w nim sformułowanie "błędnych wskazań, co do dalszego postępowania".

Przede wszystkim WSA w ogóle nie zakwestionował stanowiska organów co do przesłanki ważnego interesu przewoźnika, o czym była już mowa wyżej i co nie wymaga dalszego komentarza. Nie podważył także - co do zasady - rozważań w zakresie wykładni "interesu publicznego" zwracając jednakowoż uwagę na jego zawężające postrzeganie w sprawie przez organ, bowiem w sposób nie uwzględniający w pełni zasady proporcjonalności, a w kontekście tego nie dokonano należytej oceny okoliczności zdarzenia i wpływu stwierdzonego uchybienia np. na możliwość realizacji celu ustawy o SENT, a przez to odstąpienia od kary z uwagi na interes publiczny.

U podstaw twierdzeń organu skarżącego kasacyjnie leży przekonanie, że w sposób pełny i prawidłowy zebrano i oceniono w sprawie materiał dowodowy, w tym przesłankę interesu publicznego, której niestwierdzenie uzasadniało wymierzenie kary.

Należy jednak podtrzymać wcześniejsze wyjaśnienia podkreślając dodatkowo, że jakkolwiek organ bardzo szeroko opisał obie przesłanki odstąpienia od nałożenia kary, o których mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o SENT, to jednak uczynił to bez powiązania z okolicznościami opisanymi przez WSA (rozważenia interesu publicznego widzianego z perspektywy zasady proporcjonalności). Organ w sposób ogólny prezentuje jak należy rozumieć przesłankę interesu publicznego, jednakże nie dokonuje jej pełnej subsumcji do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Brak jest chociażby wykazania, dlaczego wobec stwierdzonego realizowania transportu jednym środkiem dla dwóch zgłoszeń, z których tylko jedno było błędne, nie ma możliwości odstąpienia od nałożenia kary. W czym w istocie przejawia się tak duża doniosłość tej akurat wady działania przewoźnika i jaki ma ona wpływ na ochronę przed uszczupleniami słusznie postrzeganego interesu i bezpieczeństwa w zakresie obrotu towarami wrażliwymi.

Brak więc jest zindywidualizowanej oceny, dlaczego niezbędne dla odniesienia skutku przewidzianego ustawą o SENT, w tych konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy, jest nałożenie kary, a nie odstąpienie od niej.

X.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).