II GSK 411/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-10-21	
Data wpływu	2008-03-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jan Bała /sprawozdawca/
Kazimierz Brzeziński
Rafał Batorowicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne	
Sygn. powiązane	I SA/Wr 1279/07	
Skarżony organ	Regionalna Izba Obrachunkowa	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i a;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 7; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104; art. 176; Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2000 nr 80 poz 903; art. 13; Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
Dz.U. 2005 nr 31 poz 266; art. 4 ust. 1; Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędziowie Jan Bała (spr.) NSA Kazimierz Brzeziński Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wr 1279/07 w sprawie ze skargi Gminy K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia dotacji z budżetu gminy oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 20 marca 2007 r. nr V/37/07 w sprawie trybu postępowania o udzielenie dotacji z budżetu Gminy Karpacz na dofinansowanie zadań podejmowanych przez wspólnoty mieszkaniowe, sposobu rozliczania oraz sposobu kontroli wykonania zadania, wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1−3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, dalej: u.s.g.) w zw. z art. 176 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104, dalej: u.f.p.), Rada Miejska w Karpaczu zadecydowała, że dotacje z budżetu Gminy Karpacz mogą być udzielane podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych i niedziałającym w celu osiągnięcia zysku, posiadającym tytuł prawny do nieruchomości. W uchwale wskazano również, że wspólnoty mieszkaniowe z terenu gminy mogą otrzymać dotację na realizację następujących zadań publicznych: remont lub ocieplenie elewacji, remont dachu, wykonanie lub remont chodnika i oświetlenia na nieruchomości wspólnoty, wykonanie ogrodzenia nieruchomości od strony ulicy, wykonanie przyłącza uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do miejskiej sieci wodnej i kanalizacyjnej. W uzasadnieniu uchwały podano, iż podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu gminy dotacje na zadania publiczne, inne niż określone w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2003 r. Nr 96, poz. 873, dalej: u.d.p.p.w.). Wskazano, że budynki wspólnot mieszkaniowych to nieruchomości kilkudziesięcioletnie, wymagające znacznych nakładów, których współwłaściciele nie są w stanie zgromadzić, a wykonanie remontów wpłynie na poprawę estetyki miasta turystycznego K.

Uchwałą z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w K., stwierdzając, że podstawa prawna powołana w treści uchwały nie znajduje uzasadnienia w jej postanowieniach i w istocie podjęta została bez podstawy prawnej. W ocenie Kolegium wskazany w uchwale art. 176 ust. 3 u.f.p. nie może być stosowany w oderwaniu od ust. 1, z którego jednoznacznie wynika, że przedmiotem finansowania mogą być jedynie zadania publiczne właściwe dla danej jednostki samorządu terytorialnego. W myśl art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Z kolei zakres zadań własnych gminy został określony w art. 7 ust. 1 u.s.g., a ich istotą jest zaspokajanie potrzeb zbiorowych mieszkańców gminy. Przekazanie z budżetu gminy środków na rzecz wspólnot mieszkaniowych na dofinansowanie kosztów remontów nieruchomości, wykonania ogrodzeń nieruchomości czy też przyłączy do miejskiej sieci wodnej i kanalizacyjnej nie może być uznane za realizację zadań własnych gminy, mieszczących się w zakresie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych na rzecz innych podmiotów. Dotacje z budżetu gminy na rzecz wspólnot mieszkaniowych zostałyby w istocie przeznaczone na zaspokojenie potrzeb jedynie tych właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, a więc wąskiej grupy mieszkańców, której nie można uznać za wspólnotę samorządową w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.s.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wr 1279/07 oddalił skargę Gminy K. na powyższą uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Karpaczu w sprawie trybu postępowania o udzielenie dotacji z budżetu Gminy Karpacz na dofinansowanie zadań podejmowanych przez wspólnoty mieszkaniowe, sposobu rozliczania oraz kontroli wykonania zadania.

Sąd podał, że stosownie do 176 ust. 1 u.f.p. podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Zgodnie z art. 176 ust. 2 u.f.p. zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie − na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1. Tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie, o której mowa w ust. 2, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia (art. 176 ust. 3 u.f.p.).

W ocenie Sądu art. 176 ust. 1 u.f.p. wyraża normę prawną przyznającą jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do udzielania dotacji pod następującymi warunkami: 1/ na rzecz podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych, 2/ niedziałających w celu osiągnięcia zysku, 3/ na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Jedynie jednoczesne spełnienie trzech powyższych przesłanek warunkuje działanie jednostki samorządu w granicach prawa, tj. w oparciu o art. 176 u.f.p.

Sąd wskazał, że z zakresu podmiotowego normy art. 176 ust. 1 u.f.p. wynika, że dotacja może zostać przyznana jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych. Katalog podmiotów wymienionych w art. 4 u.f.p. nie obejmuje wspólnot mieszkaniowych, wobec czego nie budzi wątpliwości, iż podmioty te nie należą do jednostek sektora finansów publicznych. Stwierdzenie drugiej z przesłanek wyznaczających krąg podmiotów objętych normą art. 176 ust. 1 u.f.p. wymaga ustalenia, iż działanie podmiotu nie jest nakierowane na osiąganie korzyści. Sąd powołał treść art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), który stanowi, że ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową, działającą w zakresie czynności dotyczących ustawowej współwłasności nieruchomości wspólnej, a celem wspólnoty mieszkaniowej jest zarząd majątkiem wspólnym właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości. I choć zarząd nieruchomością przez wspólnotę mieszkaniową może obejmować również podejmowanie takich czynności, które doprowadzą do wzrostu majątku właścicieli lokali, to jednak jej zasadniczym celem nie jest osiąganie korzyści, a taki sposób zarządzania nieruchomością, który umożliwi zgodne korzystanie z majątku wspólnego przez właścicieli lokali.

Sąd wskazał, że istota sporu zawisłego w sprawie dotyczy elementów kształtujących zakres przedmiotowy normy prawnej wyrażonej w art. 176 ust. 1 u.f.p., tj. celów publicznych związanych z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że przedmiotem finansowania mogą być zadania mieszczące się w kompetencjach gminy, które zostały określone w rozdziale 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz w ustawach szczególnych. Zdaniem Sądu, oczywiste jest, że dotowanie realizacji zadań jednostki samorządowej musi dotyczyć zadań w ogóle należących do zakresu działania gminy. Sąd zaznaczył, że Gmina K. w trakcie postępowania administracyjnego nie wskazała, aby zadania będące przedmiotem uchwały Rady Miejskiej stanowiły zadania zlecone bądź wykonywane na podstawie porozumienia z innymi jednostkami samorządu terytorialnego lub z organami administracji rządowej.

Sąd podał, że art. 7 ust. 1 u.s.g. wskazuje, iż do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, konstruując przy tym otwarty katalog takich zadań. Zakres tych aktywności należy interpretować w perspektywie ogólnej zasady, że ich realizacja służyć ma zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy. Obowiązywanie tej zasady powoduje, że w ocenie Sądu za zadanie takie nie można uznać działalności określonej w uchwale Rady Miejskiej. Zasadnie bowiem wskazało Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, że działania te służyłyby jedynie właścicielom lokali w nieruchomościach objętych tymi czynnościami i wkraczałyby w sferę ich obowiązków. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.w.l. to właściciel ponosi wydatki związane z utrzymaniem jego lokalu. Z drugiej strony wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wobec tego przyznanie dotacji wspólnotom mieszkaniowych de facto prowadziłoby do powiększenia majątków właścicieli, którzy choć zobowiązani do ponoszenia wydatków na utrzymanie nieruchomości, zostaliby z obowiązku tego częściowo zwolnieni.

W ocenie Sądu, zlecenie zadania i udzielenie dotacji przez gminę, jeżeli dotyczy ono zadań innych aniżeli określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych może nastąpić wyłącznie na rzecz podmiotów określonych w art. 176 ust. 1 u.f.p. oraz w granicach przedmiotowych tego przepisu. Niespełnienie choćby jednego z warunków normy prawnej wyrażonej w tym przepisie powoduje, że nie mogą się zaktualizować normy prawne wyrażone w kolejnych ustępach art. 176 u.f.p.

Reasumując Sąd uznał, że postanowienia uchwały Rady Miejskiej nie spełniały przesłanki przedmiotowej art. 176 ust. 1 u.f.p. oraz stwierdził, że art. 176 ust. 3 u.f.p. nie mógł stanowić podstawy prawnej uchwały w sprawie trybu postępowania o udzielenie dotacji na dofinansowanie zadań podejmowanych przez wspólnoty mieszkaniowe, a wskazana uchwała Rady Miejskiej była sprzeczna z prawem.

Gmina K. w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Strona zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

− naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, w szczególności art. 7 u.s.g. oraz art. 176 u.f.p. polegającą na przyjęciu, że zadania objęte zakresem przedmiotowym uchwały Rady Miejskiej nie stanowią zadań realizujących cele publiczne związane z realizacją zadań Gminy K., w tym zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, a w konsekwencji nie mogą być przedmiotem dotacji udzielonej na podstawie art. 176 u.f.p.;

− naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), co spowodowało przyjęcie przez Sąd, że celem zadań określonych w treści uchwały nie jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, a w konsekwencji działanie to nie stanowi realizacji celów publicznych;

− naruszenie przepisów postępowania mające istotny i bezpośredni wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 91 ust. 1 pkt 1 u.s.g., skutkujące przyjęciem za organem nadzoru błędnego ustalenia faktycznego polegającego na przyjęciu, że zasadniczym celem i skutkiem zadań objętych zakresem przedmiotowym uchwały jest korzyść właścicieli lokali wchodzących w skład konkretnej nieruchomości, wobec czego nie stanowią realizacji celów publicznych, co skutkowało ustaleniem, że zadania te nie mogą być przedmiotem uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 176 u.f.p. i oddaleniem skargi.

Uzasadniając swoje stanowisko gmina wskazała, że przyznanie spornych dotacji miało odbywać się po przeprowadzeniu stosownego konkursu i wspomóc wspólnoty mieszkaniowe zajmujące budynki przedwojenne, których właściciele po wykupieniu od gminy praw własności najmowanych lokali mieszkalnych, nie są w stanie ponieść nakładów finansowych na ich remonty. Rzutuje to bezpośrednio na wizerunek miasta K. jako ośrodka turystycznego.

Skarżąca wskazała również, że w świetle zadań własnych gminy w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego – art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. udzielenie dotacji w zakresie wskazanym w uchwale służy realizacji celów publicznych w zakresie zaspokajania potrzeb zbiorowych wspólnoty samorządowej. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. W ocenie skarżącej gminy brak wsparcia finansowego dla wspólnot mieszkaniowych, wobec braku możliwości utrzymania substancji mieszkaniowej w odpowiednim stanie technicznym samodzielnie przez wspólnoty, może doprowadzić w przyszłości do konieczności poniesienia znacznych wydatków na gminne budownictwo mieszkaniowe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Regionalna Izba Obrachunkowa podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W związku z oparciem przez skarżącą skargi kasacyjnej na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., oceny w pierwszej kolejności wymagają podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wtedy, gdy skargi kasacyjnej nie oparto na drugiej podstawie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) lub dopiero wówczas, gdy podstawa ta okaże się "nieusprawiedliwiona" (art. 184 p.p.s.a.).

Skarżąca zarzucając w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania podała, iż Sąd naruszył art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. przez zaakceptowanie za organem nadzoru błędnego ustalenia faktycznego polegającego na przyjęciu, że zasadniczym celem i skutkiem zadań objętych zakresem przedmiotowej uchwały jest korzyść właścicieli lokali wchodzących w skład konkretnej nieruchomości, wobec czego nie stanowią realizacji celów publicznych, co skutkowało ustaleniem, że zadania te nie mogą być przedmiotem uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 176 u.f.p.

Tak sformułowany zarzut w rozpatrywanym przypadku pozostaje w ścisłym związku z drugą podstawą, na której oparto skargę kasacyjną, tj. z zarzutem błędnej wykładni art. 7 u.s.g. i art. 176 u.f.p. Istota zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do twierdzenia, iż dotacje na rzecz wspólnoty mieszkaniowej na dofinansowanie kosztów remontów nieruchomości wspólnych mieszczą się w zakresie spraw publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny tych zarzutów nie podziela. Wprawdzie − jak trafnie zauważył Sąd I instancji − ustawa o finansach publicznych ani przepisy szczególne nie określają, co rozumieć należy pod pojęciem "cele publiczne", o jakich mowa w art. 176 ust. 1 u.f.p., lecz w literaturze przedmiotu zasadnie podnosi się, że "realizację celów publicznych należy kojarzyć przede wszystkim z działaniami mającymi zaspokajać potrzeby zbiorowe, nie zaś jednostkowe" (C. Kosikowski, Finanse publiczne, s. 319). Pojęcie "publiczny" oznacza dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, społeczny, powszechny, ogólny, nieprywatny (Nowy słownik języka polskiego, red. E. Sobol, Warszawa 2002, s. 813).

Takim celom nie służy zaś dotacja na rzecz wspólnoty mieszkaniowej, gdyż taka dotacja służy jedynie właścicielom lokali należącym do wspólnoty mieszkaniowej. Wynika to z art. 13 ust. 1 u.w.l., skoro to właściciel ponosi wydatki związane z utrzymaniem jego lokalu, jest obowiązany utrzymać swój lokal w należytym stanie, przestrzegać porządku domowego, uczestniczyć w kosztach zarządu związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej, korzystać z niej w sposób nieutrudniający korzystanie przez innych współwłaścicieli oraz współdziałać z nimi w ochronie wspólnego dobra.

W konsekwencji nie można też podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok narusza art. 7 ust. 1 u.s.g., gdyż zaspokajanie potrzeb określonej wspólnoty mieszkaniowej nie stanowi "zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty". Przez "wspólnotę" w rozumieniu tego ostatniego przepisu należy bowiem rozumieć wspólnotę gminy, a nie wspólnotę ograniczoną tylko do części, ściśle określonego kręgu mieszkańców, na których w dodatku spoczywa ustawowy obowiązek partycypowania w kosztach związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej.

Z przyczyn wyżej podanych nie można też podzielić zarzutu, iż zaskarżony wyrok narusza art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (jedn. tekst Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), zgodnie z którym tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, gdyż tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych dotyczy wspólnoty samorządowej jako całości. Poza tym treści tego przepisu nie można interpretować w oderwaniu od treści art. 4 ust. 2 tej ustawy, w myśl którego gmina, na zasadach i wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.