Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 407/20 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 stycznia 2020 r. nr BP.501.1842.2019.1238.BD2.1343 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. R. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1 000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 7 października 2020 r. w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Bydgoszczy z 13 sierpnia 2019 r. oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz skarżącego P. R. kwotę 1000 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 9 stycznia 2019 r. zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki H., którym kierował P. R. (dalej: "skarżący"). W chwili zatrzymania, kierowca odpłatnie przewoził pasażera, który zamówił przewóz przy pomocy aplikacji elektronicznej działającej ówcześnie pod nazwą T., obecnie B. . Przewóz osób został wykonany pojazdem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, który nie był ani wyposażony, ani oznakowany jako taksówka. Kierowca nie posiadał w pojeździe i nie okazał do kontroli drogowej zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, ani żadnej licencji na wykonywanie przewozu drogowego osób. Skarżący okazał natomiast skan licencji zapisany w pamięci swojego telefonu, która został udzielona E. sp. z o.o.

Decyzją z dnia 13 sierpnia 2019 r., Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm., dalej: "u.t.d.") oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli, nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2.000 zł, wskazując na następujące naruszenia przepisów:

• wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, stanowiące naruszenie ujęte pod Ip. 4.2 załącznika nr 4 do u.t.d.,

• wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, stanowiące naruszenie ujęte pod lp. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d.

Zdaniem organu I instancji, skarżący świadczył we własnym imieniu usługę zarobkowego przewozu osób. Usługa ta była świadczona w ramach umowy przewozu zawartej z partnerem flotowym operatora platformy T., a kontrolowany przewóz miał charakter okazjonalny. W ocenie organu I instancji, skarżący, jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie okazjonalnego przewozu drogowego osób, zobowiązany był do skierowania siebie - jako kierowcy prowadzącego pojazd w ramach świadczonej usługi transportu drogowego - na badania lekarskie i psychologiczne (art. 39l ust. 1 pkt 1 lit. b) u.t.d.). Zgodnie bowiem z art. 39m u.t.d. wymagania w zakresie badań lekarskich i psychologicznych znajdują zastosowanie odpowiednio do przedsiębiorcy lub innej osoby wykonującej przewóz drogowy.

W ocenie organu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły jakiekolwiek podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 92c ust. 1 u.t.d.

Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, zaskarżoną decyzją z dnia 31 stycznia 2020 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w przedmiotowej sprawie skarżący bezspornie wykonywał w dniu kontroli przewóz okazjonalny w ramach transportu drogowego osób oraz na dzień kontroli nie posiadał ważnych badań lekarskich i psychologicznych, stwierdzających brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowe postępowanie toczy się wobec skarżącego nie jako wykonawcy przewozu, ale jako podmiotu, o którym mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d., czyli jako innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowy. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaznaczył również, że kary pieniężne na gruncie ustawy o transporcie drogowym są ustalone w sposób sztywny i nie mają charakteru uznaniowego.

W ocenie GITD, w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi skarżącego, uchylił zarówno decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak i decyzję organu I instancji.

Sąd I instancji stwierdził, że bezsprzecznie skarżący w dniu kontroli wykonywał odpłatny przewóz okazjonalny w ramach transportu drogowego osób. Fakt, że płatności nie dokonano bezpośrednio na rzecz kierowcy, lecz poprzez obciążenie rachunku bankowego pasażera na skutek akceptacji warunków określonych w aplikacji T., nie miało dla sprawy przesądzającego znaczenia.

Sąd I instancji stwierdził, że organy I i II instancji prawidłowo przyjęły, że skarżący wykonywał zarobkowy przewóz osób bez wymaganego prawem orzeczenia lekarskiego oraz orzeczenia psychologicznego. Mając na uwadze jednak granice i charakter kontroli sądowoadministracyjnej WSA uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego tj. art. 92a ust. 10 u.t.d. Zdaniem Sądu, za ten sam czyn, szczegółowo opisany w protokole kontroli, wymierzono skarżącemu karę zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. za delikty określone w załączniku nr 3 do ustawy, jak i na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. za delikty określone w załączniku nr 4 do ustawy. W sprawach przypisano skarżącemu odpowiednio więc status podmiotu wykonującego transport drogowy oraz innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu I instancji, zastosowanie powinien znaleźć art. 92a ust. 10 u.t.d., co umknęło uwadze organów. Zdaniem WSA, organ powinien konsekwentnie określić rolę podmiotu, jaką pełni w ogólnie rozumianym przewozie drogowym. Sąd I instancji zauważył też, że w części uzasadnienia organ wskazuje, że skarżący jest osobą wykonującą czynności związane z przewozem drogowym, o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d., by w kolejnym akapicie stwierdzić, że skarżący jako przedsiębiorca wykonuje przewóz drogowy.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Organ wywiódł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i poprzedzającej ją decyzji w wyniku niepełnej oceny materiału dowodowego, w szczególności poprzez mylne przyjęcie, że organy nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego spraw a zarazem kwestii związanych z możliwością zastosowania art. 92a ust. 10 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy podczas gdy organ już podczas kontroli drogowej prawidłowo ustalił stan faktyczny w szczególności jakie naruszenia odpowiednio z zał. 3 i 4 do u.t.d. zostały popełnione i z opisu tych naruszeń wynika, iż nie są to czyny będące naruszeniami tożsamymi i nie mogą być objęte wyjątkiem określonym w art. 92a ust. 10 u.t.d., ponadto dopuszczalna suma kar pieniężnych nałożona za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej na podmiot wskazany w art. 92a ust. 1 u.t.d. i na podmiot wskazany w art. 92a ust. 2 u.t.d. jest niezależna dla każdego z tych podmiotów, a w zaskarżonej decyzji (str. 8) wskazano dlaczego art. 92a ust. 3 u.t.d. nie ma zastosowania;

2) obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 92a ust. 10 w zw. z art. 92a ust. 1,2,3,4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58, dalej także u.t.d.) w zw. z Ip. 1.1 i Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz Ip. 4.2 i Ip. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji

nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie organy błędnie nie zastosowały art. 92a ust. 10 u.t.d. i winny nałożyć na skarżącego karę wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., podczas gdy wbrew ocenie Sądu I instancji, nie było podstaw do uznania, że zachowania skarżącego stanowiące naruszenia, o którym mowa w lp. 1.1. i lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., stanowiły jednocześnie naruszenie określone w Ip. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d., tym samym mając na uwadze literalne brzmienie przepisu jak również jego wykładnię systemową prawidłowo wymierzono skarżącemu będącemu podmiotem określonym w art. 92a ust. 1 u.t.d. i jednocześnie podmiotem określonym w art. 92a ust. 2 u.t.d. karę pieniężną zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., za czyny będące naruszeniami określonymi w załączniku nr 3 do ustawy, jak i na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d., za czyny będące naruszeniami określonymi w załączniku nr 4 do u.t.d., a w konsekwencji trafnie nie zastosowano art. 92a ust. 10 u.t.d. w niniejszej sprawie. Ponadto Sąd I instancji błędnie interpretuje brzmienie art. 92a ust. 2 u.t.d. uznając, że skarżącego nie można uznać za inną osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym bowiem został on już uznany za podmiot wykonujący przewóz i był jednocześnie kierowcą, podczas gdy w myśl art. 39m u.t.d. wymagania, o których mowa w art. 39a-391 u.t.d., stosuje się odpowiednio do przedsiębiorcy lub innej osoby osobiście wykonującej przewóz drogowy tym samym na skarżącym jako osobie wykonującej czynności związane z przewozem drogowym (skarżący nie posiadał zarządzającego, ani osoby o której mowa w art. 7c) ciążył obowiązek osobistego zadbania o wykonywanie przewozu przez kierowcę który posiada odpowiednie badania Ip. 4.2 i Ip. 4.3 do zał. nr 4 u.t.d. (w tym wypadku posiadania badań dotyczących jego osoby bowiem wykonywał on osobiście przewóz).

Mając na uwadze powyższe, organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Kwestia stanowiąca przedmiot sporu w niniejszej sprawie była już przedmiotem rozważań w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku NSA z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1253/21 oraz w wyroku z 28 września 2023 r., sygn. akt II GSK 766/20. Poglądy prawne wyrażone w tych wyrokach są nadal aktualne, a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym w pełni je podziela.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., a komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia łączne ich rozpoznanie. Istota tych zarzutów sprowadza się bowiem do wykazania, że Sąd I instancji orzekając o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji dokonał wadliwej oceny prawnej na tle wykładni i stosowania prawa materialnego w zakresie art. 92a ust. 10 oraz art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. w związku z treścią poz. 1.1 i 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz poz. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d.

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, art. 92a ust. 10 u.t.d. stosuje się tylko do sytuacji, w których to samo zachowanie deliktowe wyczerpuje jednocześnie tożsame znamiona opisowe typów czynów określonych w załącznikach nr 3 i nr 4 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Sądu, normy zawartej w art. 92a ust. 10, nie można odczytywać jako generalnego zakazu nałożenia kary za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia, przewidziane w zał. nr 3 i nr 4, bez względu na rodzaj tych naruszeń. Odmienne wnioskowanie przez Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest błędne chociażby dlatego, że ustanowiony w art. 92a ust. 10 nakaz nałożenia jednej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 (a więc opisanej w zał. nr 3 do u.t.d.), w określonych w tym przepisie sytuacjach, odnosi się wyraźnie do tożsamości stwierdzonych naruszeń, a nie do tożsamości zdarzenia (w tym przypadku kontroli), będącego podstawą do stwierdzenia tych naruszeń. To nie okoliczność jednej kontroli (jednego czynu) wyłącza możliwość nałożenia kar pieniężnych przewidzianych w dwóch załącznikach, ale stwierdzenie, że czyn ten stanowi naruszenie opisane jednocześnie w zał. nr 3 i nr 4.

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie delikty opisane pod poz. 1.1. i 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy) nie wykazują choćby częściowej tożsamości w zakresie znamion z deliktami opisanymi pod poz. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. (nieposiadanie orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz nieposiadanie orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy), dlatego zastosowanie art. 92a ust. 10 u.t.d. nie mogło mieć miejsca. Jak zestawi się bowiem opisy wymienionych naruszeń, a co za tym idzie opisy ich znamion – których realizacja, co przy tym nie mniej istotne, stanowiła konsekwencję różnych od siebie zachowań podjętych przez skarżącego - to należy stwierdzić, że naruszenia, o których jest mowa pod lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym nie stanowiły równocześnie naruszeń wymienionych pod lp. 4.4. oraz lp. 4.3. załącznika nr 4 do wymienionej ustawy, a tylko w takiej sytuacji – jak podniesiono i wyjaśniono powyżej – aktualizują się przesłanki stosowania przepisu art. 92a ust. 10 ustawy o transporcie drogowym.

W związku z powyższym, za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 92a ust 10 w związku z art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d. w związku lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 oraz lp. 4.2. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do tej ustawy, a zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu. W związku z tym, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlegał uchyleniu, zaś istota sprawy oraz spornej w niej kwestii – jak wynika to z okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy – jest dostatecznie wyjaśniona, należało stwierdzić, że zaktualizowały się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W świetle wszystkich przedstawionych argumentów skarga ta, jako niezasadna, podlegała oddaleniu.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. - uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).