II GSK 1041/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-09	
Data wpływu	2025-05-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Gabriela Jyż /przewodniczący/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz	
Symbol z opisem	6239 Inne o symbolu podstawowym 623	
Hasła tematyczne	Kara administracyjna	
Sygn. powiązane	V SA/Wa 1437/24	
Skarżony organ	Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 168; art. 4 ust. 1 i 6, art. 6 ust. 1.; Ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług
Dz.U.UE.L 1998 nr 80 poz 27; art. 4 ust. 1.; Dyrektywa 98/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 lutego 1998 r. w sprawie ochrony konsumenta przez podawanie cen produktów  oferowanych konsumentom.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska- Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. P. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1437/24 w sprawie ze skargi K. P. S.A. w P. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 5 marca 2024 r. nr DIH-3.36.2024 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wynikającego z ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od K. P. S.A. w P. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 listopada 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1437/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 5 marca 2024 r. (znak sprawy: Dl H-3.36.2024) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 3 października 2023 r. została przeprowadzona kontrola parkingu podziemnego położonego w P. przy pl. W. [...], należącego do K. S.A., w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 168 – dalej ustawa o cenach) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 19 grudnia 2022 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz. U. z 2022 r. poz. 2776 - dalej rozporządzenie), co zostało udokumentowane protokołem kontroli z dnia 5 października 2023 r.

W toku kontroli inspektorzy, sprawdzając prawidłowość przestrzegania przepisów dotyczących uwidaczniania cen, stwierdzili brak uwidocznionej ceny za miejsce parkingowe w taki sposób, aby była czytelna dla kierowców pojazdów poruszających się po drogach publicznych. Jak wynika z protokołu kontroli: "Cennik znajdował się przy szlabanie, od strony wjazdu i został umieszczony w taki sposób, że był widoczny dla konsumenta znajdującego się wewnątrz budynku, w którym mieścił się parking." Wskazano, że powyższe narusza wymagania zawarte w art. 4 ust. 1 ustawy o cenach oraz w § 12 ust. 1 rozporządzenia. W toku kontroli podjęte zostały działania naprawcze i cennik został uwidoczniony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej, decyzją z dnia 5 grudnia 2023 r., nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł w związku z niewykonaniem obowiązku w zakresie uwidaczniania cen, wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy o cenach oraz § 12 rozporządzenia.

W wyniku rozpoznania odwołania Prezes UOKiK, decyzją z dnia 5 marca

2024 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zebrany w toku materiał dowodowy jednoznacznie wykazał, że doszło do naruszenia przepisów dotyczących uwidocznienia cen usług, co zasadnie skutkowało nałożeniem na stronę postępowania kary pieniężnej przewidzianej w ww. przepisach.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka zarzuciła naruszenie przepisów § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o cenach poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że obowiązek uwidaczniania cen w taki sposób, aby były one czytelne dla kierowców pojazdów zbliżających się do miejsca świadczenia usług dotyczy także przedsiębiorców prowadzących parkingi podziemne, a także art. 6 ust. 1 ustawy o cenach poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że karze pieniężnej podlega przedsiębiorca, który uwidacznia cenę sprzedaży towarów i usług w miejscu jej świadczenia w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen, jednakże bez uwzględnienia dodatkowych sposobów wynikających z § 12 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z przepisów § 12 rozporządzenia jednoznacznie wynika, że obowiązek uwidaczniania cen w taki sposób, aby były one czytelne dla kierowców pojazdów zbliżających się do miejsca świadczenia usług, który obowiązuje właścicieli stacji benzynowych, dotyczy także przedsiębiorców prowadzących parkingi, w tym parkingi podziemne.

Materiał zdjęciowy, jak i zapisy protokołu kontroli, potwierdzają, że tablica informacyjna z ceną za postój na parkingu umieszczona została przy wjeździe na jego teren, w taki sposób, że uniemożliwiała zapoznanie się z nimi przez kierowcę zbliżającego się do parkingu, tak, aby pozwolić mu na podjęcie decyzji, co do dokonania zakupu usługi. W istocie tablica ukazywała się kierowcom wręcz tuż przed wjazdem na parking, a taki sposób uwidocznienia cen, bynajmniej nie spełnia przesłanki zaznajomienia z nimi kierowców "zbliżających się do stacji (parkingu)". Brak zrealizowania obowiązków wskazanych w ustawie o cenach zgodnie z jej art. 6 ust. 1 skutkowało nałożeniem na stronę kary pieniężnej.

Zaskarżając ww. wyrok w całości skargą kasacyjną, Spółka podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.

1) § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o cenach poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że obowiązek uwidaczniania cen w taki sposób, aby były one czytelne dla kierowców pojazdów zbliżających się do miejsca świadczenia usług dotyczy także przedsiębiorców prowadzących parkingi podziemne,

2) art. 6 w zw. z art. 4 ustawy o cenach poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że karze pieniężnej podlega przedsiębiorca, który uwidacznia cenę sprzedaży towarów i usług w miejscu jej świadczenia w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen, jednakże bez uwzględnienia dodatkowych sposobów wynikających z § 12 rozporządzenia.

Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Jednocześnie skarga kasacyjna zawierała oświadczenie, że skarżąca zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dla skarżącego miejscem sprzedaży usługi jest parking podziemny. Na obszar (miejsce) sprzedaży usług konsument dostaje się po przekroczeniu szlabanu parkingowego, który także zlokalizowany jest na poziomie -1 budynku. Przekraczając szlaban na poziomie -1 budynku konsument odbiera bilet parkingowy, a następnie może wybrać miejsce i zaparkować swój samochód, czyli skorzystać z usługi oferowanej przez skarżącego. W miejscu sprzedaży usługi (to jest przed szlabanem na poziomie -1 budynku) skarżący umieścił widoczny dla kierowców cennik. Cennik ten nie jest jednak widoczny dla kierowców poruszających się po drodze publicznej. Należy jednak wskazać, że fizycznie nie jest możliwe, aby kierowcy poruszający się po drodze publicznej mogli taki cennik zobaczyć. Na tym bowiem polega istota parkingu podziemnego prowadzonego przez skarżącego. Jest on zlokalizowany pod powierzchnią gruntu (na poziomie -1 budynku) i nic, co znajduje się pod powierzchnią gruntu nie jest widoczne dla osób znajdujących się na powierzchni gruntu. W tej sytuacji skarżący nie może zostać ukarany za naruszenie przepisu, którego obiektywnie nie może wypełnić.

Skarżący zwrócił uwagę, że § 12 ust. 2 rozporządzenia nakazuje stosować jego ust. 1 nie wprost, ale odpowiednio. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że ust. 1 § 12 rozporządzenia może być stosowany wprost do przedsiębiorców prowadzących parkingi podziemne. W konsekwencji Sąd ten uznał, że przepis ust. 1 § 12 rozporządzenia obowiązuje ich pomimo tego, że obiektywnie nie mogą oni wypełnić obowiązku uwidocznienia ceny w taki sposób, aby cennik usług parkingu podziemnego był widoczny dla kierowców zbliżających się do parkingu podziemnego poruszających się po drodze publicznej i że dopuszczalne jest nałożenie kary pieniężnej za nierealizowanie obowiązku, którego obiektywnie zrealizować nie można. Zdaniem skarżącego kasacyjnie odpowiednie stosowanie ust. 1 § 12 rozporządzenia może w niniejszej sytuacji polegać wyłącznie na jego niestosowaniu do przedsiębiorców prowadzących parkingi podziemne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.) z uwagi na to, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na ściśle powiązanych ze sobą zarzutach zgłoszonych w ramach podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do ich łącznego rozpoznania.

Spółka podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o cenach, a także art. 6 w zw. z art. 4 ustawy o cenach przez błędną jego wykładnię, jednak żaden z zarzutów nie mógł wywołać oczekiwanego rezultatu w postaci uwzględnienia zaskarżonego wyroku.

Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o cenach w miejscu sprzedaży detalicznej i świadczenia usług uwidacznia się cenę oraz cenę jednostkową towaru lub usługi w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen.

Powyższy przepis wprowadza zasadę jednoznaczności uwidaczniania cen towarów w taki sposób, aby nie budziły one wątpliwości i możliwe było ich porównywanie. Takie ukształtowanie obowiązku informacyjnego o cenie przez sprzedawcę służyć ma transparentności cen. Ułatwia również kupującemu porównanie cen za różne towary czy usługi podobne.

Uregulowanie ustawowe urzeczywistnia założenia dyrektywy 98/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 lutego 1998 r. w sprawie ochrony konsumenta przez podawanie cen produktów oferowanych konsumentom (Dz.U.UE.L.1998.80.27). W preambule tej dyrektywy jako zasadnicze założenie wskazano, że "przejrzyste funkcjonowanie rynku oraz prawidłowa informacja przyczyniają się do poprawy ochrony konsumenta [...] Konsumentom należy zapewnić wysoki poziom ochrony [...] Obowiązek podawania ceny sprzedaży oraz ceny jednostkowej przyczynia się znacząco do lepszego przekazywania informacji konsumentom, jako że najłatwiejszym i zarazem najlepszym sposobem jest umożliwienie konsumentowi dokonania oceny i porównania cen produktów w sposób optymalny i tym samym dokonania świadomego wyboru na podstawie prostych porównań". Natomiast w treści art. 4 ust. 1 dyrektywy 98/6/WE podkreśla się znaczenie jednoznaczności, łatwej dostrzegalności i czytelności ceny sprzedaży i ceny jednostkowej.

Ustęp 6 art. 4 ustawy o cenach statuuje upoważnienie ustawowe dla ministra właściwego do spraw gospodarki, po zasięgnięciu opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, do wydania rozporządzenia określającego 1) sposób uwidaczniania cen towarów i usług, w tym cen jednostkowych towarów lub usług, oraz informacji o obniżonej cenie, 2) wykaz towarów, w przypadku których nie jest wymagane uwidocznienie ceny jednostkowej towarów lub usług

- mając na uwadze potrzebę zapewnienia dostępności informacji o cenie, a także uwzględniając przypadki, gdy uwidocznienie ceny jednostkowej towaru lub usługi nie byłoby przydatne ze względu na rodzaj lub przeznaczenie towaru lub usługi.

W wykonaniu upoważnienia wydane zostało przywoływane już rozporządzenie, którego przepisy zawierają konkretne wytyczne co do sposobów uwidaczniania cen w przypadku niektórych rodzajów prowadzonej sprzedaży towarów czy usług. Takim szczególnym przypadkiem jest przedsiębiorca wynajmujący garaże i miejsca parkingowe.

Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia, na stacjach benzynowych ceny paliw uwidacznia się w taki sposób, aby były one czytelne dla kierowców pojazdów zbliżających się do stacji, poruszających się po drogach publicznych. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do przedsiębiorcy wynajmującego lub ochraniającego garaże, zadaszone wiaty oraz miejsca parkingowe albo przyjmującego na przechowanie pojazdy samochodowe.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie wymogów wynikających z przepisów § 12 rozporządzenia - który w ocenie skarżącej nie znajduje zastosowanie w stosunku do garaży podziemnych - w sytuacji, w której przedsiębiorca wypełnił obowiązek uwidaczniania ceny w miejscu świadczenia usługi wynikający z art. 4 ust. 1 ustawy o cenach.

Ocena możliwego zakresu zastosowania przepisów § 12 rozporządzenia wymaga przypomnienia, że "odpowiednie" stosowanie przepisów nie jest czynnością jednolitą i w konsekwencji ze względu na rezultat tej czynności wyodrębnia się trzy grupy przypadków. Pierwsza grupa to przepisy, które należy stosować bez żadnych zmian w ich dyspozycji. Druga grupa to przepisy stosowane z pewnymi modyfikacjami. Trzecia zaś to te przepisy, które w ogóle nie mogą być stosowane, głównie ze względu na ich bezprzedmiotowość bądź też całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio (wyrok NSA z 13 stycznia 2020 r., II GSK 1196/21, CBOSA).

Wyjaśnienia wymaga, że przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia nie znajdzie zastosowania "wprost" w przypadku garaży podziemnych, brak jednak argumentów natury jurydycznej, aby uznać, że przepis ten w omawianych przypadkach nie może być w ogóle stosowany. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że odpowiednie stosowanie § 12 ust. 1 rozporządzenia do przedsiębiorcy prowadzącego parking, w tym parking podziemny, polega na konieczności uwzględnienia specyfiki miejsca świadczenia usługi, a więc usytuowania garażu (podziemnego). Podzielić zatem należy pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że cena usługi parkingowej powinna być nie tylko widoczna, ale i czytelna dla kierującego pojazdem, który zbliża się do wjazdu na parking. Istotne jest bowiem, aby cena usługi była zaprezentowana w taki sposób, aby kierujący mógł podjąć decyzję o skorzystaniu z usługi i wjechać na parking bądź zaniechać wjazdu, co musi odbyć się bez uszczerbku dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Argumentem przemawiającym za niestosowaniem § 12 ust. 1 rozporządzenia nie może być twierdzenie, że obowiązek wynikający z przepisu jest niewykonalny w przypadku garaży podziemnych. Przeczy temu materiał zgromadzony w aktach sprawy. Z protokołu kontroli wynika bowiem, że w jej trakcie sposób uwidocznienia ceny usługi został zmodyfikowany tak, aby spełniony był wymóg § 12 ust. 1 rozporządzenia, co zostało zaakceptowane przez kontrolujących.

Skarżąca kasacyjnie, kwestionując dopuszczalność nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie wymogów określonych § 12 ust. 1 rozporządzenia, wskazała, że art. 6 ust. 1 ustawy o cenach stanowi podstawę do nałożenia kary jedynie w przypadkach niewykonywania obowiązków, o których mowa w art. 4 ust. 1-5, nie zaś obowiązków, o których mowa w rozporządzeniu.

Słusznie podnosi skarżąca kasacyjnie, że wykonała obowiązek literalnie wynikający z art. 4 ust. 1 ustawy o cenach – cena została uwidoczniona w miejscu świadczenia usługi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można jednak tracić z pola widzenia faktu, że ustęp 6 art. 4 ustawy o cenach zawiera upoważnienie ustawowe dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia określającego m.in. sposób uwidaczniania cen towarów i usług. W przypadku podmiotów świadczących usługi parkingowe obowiązek uwidocznienia ceny wynikający bezpośrednio z ustawy, dopełnia wymóg jej czytelności wynikający z rozporządzenia. Powyższe prowadzi do wniosku, że kara pieniężna może być nałożona w przypadku niedopełnienia obowiązku wywodzonego komplementarnie z art. 4 ust. 1 ustawy o cenach w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia, co pozostaje w zgodzie z akcentowaną w dyrektywie 98/6/WE koniecznością jednoznaczności, łatwej dostrzegalności i czytelności ceny.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).