IV SA/Wa 1277/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-12-28	
Data wpływu	2011-08-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Tomasz Wykowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6124 Uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii	
Hasła tematyczne	Geodezja i kartografia	
Sygn. powiązane	II GSK 883/12	
Skarżony organ	Główny Geodeta Kraju	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art 75, 79 i 107 par 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287; art 42, 46; Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary upomnienia - oddala skargę -	
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z [...] maja 2011 r. Nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Główny Geodeta Kraju (dalej "Geodeta"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek D. S. (dalej "skarżącego") sprawy zakończonej decyzją Geodety z [...] listopada 2010 r. Nr[...], udzielającą skarżącemu nagany z wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe (dalej "decyzja udzielająca nagany"), orzekł o uchyleniu decyzji udzielającej nagany oraz o nałożeniu na skarżącego kary upomnienia.

II. Zaskarżona decyzja Geodety z dnia [...] maja 2011 r. zapadła w następującym stanie faktycznym:

1. Pismem z [...] września 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. (dalej "Inspektor") wystąpił do Geodety z wnioskiem o wymierzenie skarżącemu jako geodecie uprawnionemu (nr uprawnień [...]) kary dyscyplinarnej, o której mowa w art. 46 ust 1 pkt 2 (udzielenie nagany wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz.2027), dalej "ustawy".

2. Uzasadniając wniosek Inspektor wskazał w szczególności, że:

- pismami z dnia [...] marca i [...] kwietnia 2010 r. S. i R. K. (dalej "strony postępowania o rozgraniczenie") zwrócili się do Inspektora ze skargą na działania skarżącego, zarzucając skarżącemu nieprawidłowe wykonanie czynności technicznych związanych z rozgraniczeniem nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z sąsiednią nieruchomością stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], położnymi we wsi S., gmina R. (dalej "rozgraniczenie nieruchomości"),

- w związku ze skargą Inspektor przeprowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu zbadanie, czy skarżący wykonał prace geodezyjne i kartograficzne związane z rozgraniczeniem z należytą starannością, zgodnie z przepisami prawa i standardami technicznymi obowiązującymi w geodezji i kartografii, a także ze stanem wiedzy w tym zakresie,

- w toku postępowania wyjaśniającego zgromadzonego stosowną dokumentację techniczną z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. (dalej "ośrodka"),

W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Inspektor poczynił następujące ustalenia:

- w dniu [...] września 2008 r. skarżący zgłosił w ośrodku pracę geodezyjną, której celem było rozgraniczenie nieruchomości,

- operat techniczny jest niepełny, tzn. został skompletowany w sposób niezgodny z wytycznymi określonymi w Instrukcji Technicznej 0-3 - "Zasady kompletowania dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej" (dalej "Instrukcji"), skarżący skompletował całość dokumentacji jako zasób bazowy, natomiast w opracowaniu brak jest zasobu przejściowego i zasobu użytkowego,

- w operacie technicznym brak jest szeregu wymaganych dokumentów (wniosek wymienia te dokumenty),

- protokół graniczny z dnia [...] lutego 2009 r. oraz sporządzony w dniu [...] marca 2009 r. akt ugody zawierają wiele wad i usterek (wniosek wymienia te wady i usterki).

3. W swoich wyjaśnieniach skarżący podniósł, że skompletował operat techniczny zgodnie z wytycznymi ośrodka.

4. Decyzją z [...] listopada 2010 r. Geodeta udzielił skarżącemu nagany z wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe.

5. Skarżący wniósł do Geodety, na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., o ponowne rozpatrzenie sprawy.

III. Rozpatrzywszy sprawę ponownie zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Geodeta orzekł, jak wskazano na wstępie.

Uzasadniając zaskarżoną obecnie decyzję, Geodeta wskazał w szczególności, co następuje:

1. Przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837), dalej "rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac (...)" zobowiązują wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych do dokonania ich zgłoszenia, we właściwym rzeczowo i miejscowo ośrodku, przed przewidywanym terminem rozpoczęcia tych prac.

2. Wykonawca może przystąpić do rozpoczęcia pracy po uzyskaniu potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia przez ośrodek. Po zakończeniu prac geodezyjnych i kartograficznych wykonawca ma obowiązek przekazać dokumentację do zasobu w formie i zakresie przewidzianym w standardach technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (§ 9 ust 1).

3. W myśl § 7 ust 3 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac (...) do wniosku o przyjęcie dokumentacji do zasobu wykonawca załącza: (-) wyszczególnienie przekazywanych materiałów, (-) informację o ilości jednostek, według których ustalona zostanie opłata określona w odrębnych przepisach i (-) kopie protokołu odbioru pracy przez zamawiającego, jeżeli zamawiającym jest organ służby geodezyjnej i kartograficznej.

4. W związku z art. 33 ust. 1, art 33 ust. 2 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy kontroli w zakresie wskazanym w § 9 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac (...) podlegać będzie tylko dokumentacja techniczna, o której mowa w przepisie § 24 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości.

Podstawę do takiego stwierdzenia stanowi również, w ocenie organu, treść § 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac (...).

Natomiast dokumentacja dotycząca rozgraniczenia nieruchomości (upoważnienie, wezwania, dowody doręczeń, pełnomocnictwa itd.) podlega kontroli ze strony organu administracji publicznej, bądź kontroli sądowej w przypadku sporu co do przebiegu linii granicznych.

5. Wobec powyższego powołanie się na § 19 rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości flak to uczyniono w decyzji udzielającej naganę) było bezzasadne. Tym niemniej skarżący popełnił szereg innych uchybień, związanych z kompletowaniem dokumentacji, które to zasady określa Instrukcja Techniczna 0-3 "Zasady kompletowania dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej".

6. Zgodnie z treścią art. 42 ust. 3 ustawy geodeta uprawniony podczas wykonywania prac geodezyjnych ma obowiązek stosowania się do przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Z kolei należyta staranność stanowi pewien wzorzec zachowania typowy dla osób wykonujących określony zawód. Oceny należytej staranności należy dokonywać w ramach prowadzonej przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe działalności gospodarczej, uwzględniać zawodowy charakter działalności.

Profesjonalizm osób posiadających uprawnienia zawodowe powinien przejawiać się w postępowaniu zgodnym z regułami fachowej wiedzy i sumienności, uwzględniać zwiększone oczekiwania, co do zawodowych kwalifikacji zarówno wiedzy jak i praktycznych umiejętności oraz zaangażowaniu w podjęte działania, a więc większą zapobiegliwość, rzetelność, dokładność.

Niewątpliwie dla oceny należytej staranności należy badać, czy osoba posiadająca uprawnienia zawodowe działała zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale również czy postępowała zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej, której odzwierciedleniem są standardy.

7. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z wyczerpująco przedstawionego przez Inspektora stanu faktycznego i załączonych dokumentów potwierdzających jego ustalenia jednoznacznie wynika, iż wykonując pracę geodezyjną skarżący nie dopełnił wskazanego wyżej obowiązku.

8. Naruszenia te szczegółowo wymienia decyzja o udzieleniu nagany, w tym m.in. naruszenie w postaci nieprawidłowego skompletowania dokumentacji geodezyjnej dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości. Kompletując operat do ośrodka, skarżący nie dołączył dokumentacji składającej się na zasób użytkowy oraz przejściowy. Protokół graniczny, sporządzony przez skarżącego również zawierał wiele wad i usterek.

9. Podzielić należy stanowisko Starosty Powiatu W., zgodnie z którym dokumentacja techniczna powstała w wyniku postępowania rozgraniczeniowego powinna być kompletowana zgodnie z § 24 rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.

10. Dysponowanie przez Geodetę uznaniem administracyjnym w zakresie wyboru rodzaju kary dyscyplinarnej upoważnia organ do zmiany własnej decyzji o udzieleniu nagany na karę upomnienia.

IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję Geodety, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania.

Stosownie do powyższego, skarżący wskazał na: 1) naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 7 ust 1 pkt 4 w związku z art 6a ust 1 pkt 1b oraz art. 7b ust 1a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - ze względu na to, że Inspektor nie posiada ustawowych uprawnień do przeprowadzenia kontroli osób (geodetów), a jedynie do kontroli przedsiębiorców; w niniejszej sprawie przedsiębiorcą było R. sp. z.o.o., (dalej "spółka"), a nie skarżący;

- § 3 ust 1 i ust 2 pkt 1 oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 r. w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii (Dz. U. Nr 101, poz. 1090), dalej "rozporządzenia w sprawie kontroli

(...)".

2) naruszenie przepisów postępowania tj.:

art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., art. 75 i 79 K.p.a.

- art. 7 i art. 24 § 3 w związku z art. 26 § 3 K.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku skarżącego z 29 grudnia 2010 r. o wyłączenie z postępowania pracownika organu J. O. (dalej "piastun organu").

V. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podniósł w szczególności, co następuje:

- w świetle przywołanych w skardze przepisów ustawy oraz rozporządzenia w sprawie kontroli (...) należy zakwestionować legalność przeprowadzonego postępowania kontrolnego,

- zaskarżona decyzja formułuje wyłącznie tezy, a nie wskazuje dowodów na ich poparcie,

- wykonane przez niego opracowanie geodezyjne było przedmiotem kontroli inspektora kontroli technicznej (§ 9 ust 1 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r.), która po dokonaniu niezbędnych poprawek dała wynik pozytywny, który został w dniu [...] sierpnia 2009 r. odnotowany w protokole kontroli, z adnotacją, że dokumentacja nadaje się do przyjęcia do zasobu,

- zaskarżona decyzja Geodety stanowi w istocie powtórzenie stanowiska Inspektora, a brak w niej samodzielnych ustaleń organu, przedstawienia dowodów, na których oparto rozstrzygnięcie, a także tych którym odmówiono wiarygodności.

- Instrukacja 0-3 nie może być skutecznie wykorzystywana dla potrzeb wykonywania prac geodezyjnych, albowiem zawiera nieaktualne definicje oraz archaiczne sformułowania i zapisy, została ona wprowadzona do stosowania zarządzeniem nr 1

Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 4 lutego 1992 r. i w tym kształcie obowiązuje do dnia dzisiejszego,

- w oparciu o analizę poszczególnych wymogów wynikających z instrukcji stwierdzić należy, że nie ma możliwości skompletowania operatu technicznego z rozgraniczenia nieruchomości zgodnie z tymi wymogami,

- zarzuty dotyczące naruszenia zasad o charakterze porządkowym, wymienionych w archaicznej, niedostosowanej do obecnych przepisów instrukcji, są bezzasadne,

- stanowiska Geodety oraz Starosty W. są w istocie rozbieżne wbrew temu co twierdzi organ.

VI. W odpowiedzi na skargę Geodeta wniósł o jej oddalenie i ustosunkowując się do zarzutów skargi podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Geodety z [...] maja 2011 r. wydana została w zgodzie z obowiązującym prawem.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania

administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ

na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli

zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania

administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli

zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub

w innych przepisach.

Naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

W świetle materiału dowodowego sprawy oraz wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie budzi zastrzeżeń ocena Geodety, że przy wykonywaniu przez skarżącego samodzielnej funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii doszło do naruszenia przez skarżącego obowiązków, o których mowa w art.42 ust.3 ustawy, zobowiązującego osoby wykonujące samodzielne funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii do wykonywania swoich zadań z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa.

VIII. Podstawę prawną wymierzenia skarżącemu kary dyscyplinarnej stanowi art. 46 ust.1 ustawy.

Zgodnie z tym przepisem osobie, która naruszyła określony w art. 42 ust 3 tej ustawy obowiązek wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w dziedzinie geodezji i kartografii z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami może być wymierzona jedna z pięciu kar w nim podanych.

Katalog tych kar obejmuje: (1) upomnienie, (2) naganę z wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe, (3) zawieszenie wykonywania uprawnień zawodowych na okres od 6 miesięcy do jednego roku, (4) zwieszenie wykonywania uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym, (5) odebranie uprawnień zawodowych z możliwością ubiegania się o ponownie ich uzyskanie po upływie 3 lat od dnia ich odebrania.

Organem uprawnionym do orzekania w formie decyzji administracyjnej o wymierzeniu kary dyscyplinarnej jest Geodeta, działający na wniosek właściwego wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (art. 46 ust. 1 i 2 ustawy).

Tryb powyższy został zachowany w niniejszej sprawie, albowiem wniosek, o którym mowa powyżej został przedłożony Geodecie przez Inspektora w piśmie z dnia [...] września 2010 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Geodeta precyzyjnie wskazał uchybienia w pracy skarżącego, stanowiące podstawę do uznania, że skarżący naruszył obowiązek dochowania należytej staranności, o którym mowa w art.42 ust.3 ustawy.

Dokonując w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy korekty swojego stanowiska na korzyść skarżącego, Geodeta zakwalifikował jako naruszenie wskazanego wyżej obowiązku w szczególności:

(-) nieprawidłowe skompletowanie dokumentacji geodezyjnej dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości, wynikające stąd, że kompletując operat do ośrodka, skarżący nie dołączył dokumentacji składającej się na zasób użytkowy oraz przejściowy,

(-) wadliwość sporządzonego przez skarżącego protokołu granicznego.

IX. Zarzuty skargi są nietrafne:

1. Wbrew ocenie skarżącego Inspektor był uprawniony do przeprowadzenia kontroli prawidłowości pracy skarżącego, jako osoby wykonującej samodzielne funkcje z zakresu geodezji i kartografii. Do kontroli pracy skarżącego nie miało przy tym zastosowania rozporządzenie wykonawcze do ustawy, wydane na podstawie jej art.9 ustawy.

W kontekście zakresu uprawnień kontrolnych organów administracji publicznej wchodzących w skład Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wskazać należy na następujące uregulowania ustawy:

Zgodnie z art.6a ust.1 ustawy Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią: 1) organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego:

a) Główny Geodeta Kraju,

b) wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika inspekcji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie;

3) organy administracji geodezyjnej i kartograficznej:

a) marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego,

b) starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego.

Zgodnie z art.7 ust.1 pkt 4 ustawy do zadań Służby Geodezyjnej i Kartograficznej należy w szczególności kontrolowanie urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii.

Zgodnie z art.7b ust.1 pkt 1 lit.a ustawy wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego działający w imieniu wojewody wykonuje zadania niezastrzeżone na rzecz organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, a w szczególności kontroluje przestrzeganie i stosowanie przepisów ustawy, a w szczególności zgodność wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami ustawy.

Zgodnie z art.9 ustawy Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób, tryb i szczegółowy zakres przeprowadzania przez organy służby geodezyjnej i kartograficznej kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii, uwzględniając podział zadań kontrolnych pomiędzy poszczególne organy służby geodezyjnej i kartograficznej oraz ich obowiązki i uprawnienia podczas wykonywania kontroli, a także obowiązki i uprawnienia podmiotów kontrolowanych.

Na podstawie wskazanego wyżej upoważnienia ustawowego Rada Ministrów wydała w dniu 28 sierpnia 2001 r. rozporządzenie w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii.

Zastrzeżenia skarżącego odnośnie legalności podjętych w stosunku do niego czynności kontrolnych wynikają z następujących przesłanek:

- generalny zakres uprawnień wszystkich kontrolnych organów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wyznacza art.7 ustawy (kontrolowanie urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii),

- zakres kompetencji wykonywanych przez wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, aczkolwiek sformułowany w art.7b ust.1 pkt 1 lit.a ustawy w sposób odmienny (kontrolowanie przestrzegania i stosowania przepisów ustawy, a w szczególności zgodność wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami ustawy) musi się mieścić w zakresie określonym w art.7 ustawy,

- w art.9 ustawy zawarto ustawową delegację do uregulowania w drodze aktu wykonawczego sposobu, trybu i szczegółowego zakresu przeprowadzania przez organy służby geodezyjnej 

kartograficznej kontroli, o której mowa w art.7 ustawy,

- art.7 ustawy wraz z przepisami rozporządzenia wydanego na podstawie art.9 w kompletny sposób regulują kwestię sprawowania przez nadzoru geodezyjnego i kartograficznego kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii,

- realizowanie tej kontroli w innych sposób, tj. z pominięciem trybu przewidzianego w rozporządzeniu jest bezpodstawne,

- tego rodzaju wadliwość wystąpiła w niniejszej sprawie.

Takiej wykładni przepisów ustawy, prowadzącej do konkluzji, że postępowanie dyscyplinarne wobec osób wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii można wszcząć wyłącznie w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w trybie rozporządzenia, podzielić nie można.

Z rozporządzenia wynika w szczególności, że: (-) reguluje ono w sposób sformalizowany wykonywanie przez poszczególne organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej czynności kontrolnych w odniesieniu do kilku rodzajów jednostek kontrolowanych, tj. urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców, (-) przedmiotem kontroli jest całokształt lub część działań danego podmiotu związanych z wykonywaniem czynności z zakresu geodezji i kartografii (cztery rodzaje tej kontroli wymienia §7 rozporządzenia), (-) czynności tych dokonuje się w przeważającej części na podstawie planów kontroli (§8 rozporządzenia), (-) chodzi o czynności kontrolne dokonywane co do zasady w siedzibie podmiotu kontrolowanego (§10 rozporządzenia) (-), kontrola ta nie została w sposób bezpośredni powiązana z postępowaniem dyscyplinarnym, aczkolwiek niewątpliwie jej wyniki mogą prowadzić do wszczęcia takiego postępowania.

Powyższego aktu nie można jednakże traktować jako regulującego w sposób wyczerpujący również tych kompetencji, które wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wykonuje jako rzecznik dyscyplinarny.

Podkreślenia wymaga, że art.46 ustawy, dotyczący postępowania dyscyplinarnego nie określa wprost wspomnianych wyżej kompetencji, sprowadzając się jedynie do wskazania w ust.3, że w sprawach wymienionych w ust.1 orzeka, w drodze decyzji, Główny Geodeta Kraju na wniosek wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego.

Z istoty funkcji rzecznika dyscyplinarnego, polegającej na ujawnianiu przypadków naruszania obowiązków, o których mowa w art.42 ust.3 ustawy i inicjowaniu postępowania dyscyplinarnego, wynika jednakże w sposób oczywisty obowiązek przeprowadzania wstępnych czynności wyjaśniających, zarówno z urzędu, jak i w reakcji na zgłaszane skargi, czy w związku z działaniami osób uprawnionych wystąpiły okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Powyższe winno być realizowane przede wszystkim w formie oceny prawidłowości dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez osoby uprawnione.

Nie występuje w tym kontekście ryzyko narażenia osoby uprawnionej na arbitralne sankcje w sytuacji, w której, po pierwsze, inspektor jako organ nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, jest w oczywisty sposób organem fachowym, wyspecjalizowanym w zakresie geodezji i kartografii, po drugie, inspektor jest organem wyłącznie inicjującym postępowanie dyscyplinarne, podczas gdy wiążące rozstrzygnięcia w kwestii zasadności zastosowania sankcji dyscyplinarnych podejmuje Geodeta.

W postępowaniu przed Geodetą, regulowanym przepisami k.p.a. osoba uprawniona korzysta ze wszelkich uprawnień i gwarancji procesowych strony postępowania administracyjnego.

3. Wbrew stanowisku skargi postępowanie dyscyplinarne zostało prawidłowo oparte o dowody z dokumentów zgromadzonych przez Inspektora. Nie zachodził w związku z powyższym obowiązek przeprowadzania innych dowodów w sprawie, w szczególności w postaci specjalistycznej opinii. Skarżący miał przy tym sposobność kilkukrotnego zajęcia stanowiska w sprawie.

4. Wbrew stanowisku skargi podmiotem, przeciwko któremu toczyło się postępowanie dyscyplinarne, prawidłowo był skarżący, nie zaś spółka prawa

handlowego, w ramach której skarżący świadczy usługi z zakresu geodezji i

kartografii.

Wprawdzie literalne brzmienie przepisu art.11 ustawy, stanowiącego że prace geodezyjne i kartograficzne wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac, nie ogranicza katalogu podmiotów prowadzących działalność gospodarczą wyłącznie do osób fizycznych, niemniej nie może ulegać wątpliwości, że wyłącznie osoby fizyczne mogą posiadać uprawnienia zawodowe, o których mowa w art.43 ustawy.

Jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie rozstrzyga art.44 ust.1 ustawy, określający warunki, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień. Warunki te mogą się odnosić wyłącznie do osoby fizycznej (posiadanie określonego wykształcenia, legitymowanie się określonym okresem praktyki zawodowej, znajomość przepisów, nienaganna opinia zawodowa).

Fakt, że skarżący świadczył usługi z zakresu geodezji i kartografii w ramach spółki prawa handlowego nie ma zatem znaczenia z punktu widzenia podmiotowego zakresu postępowania dyscyplinarnego. Ma natomiast znaczenie, że to skarżący posiada uprawnienia zawodowe, o których mowa w art.43 ustawy.

4. Wbrew stanowisku skargi w postępowaniu dyscyplinarnym zasadnym było dokonywanie ocen prawidłowości czynności skarżącego m.in. w świetle Instrukcji Technicznej 0-3 - "Zasady kompletowania dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej".

Przepis art.19 ust.1 pkt 4 ustawy zobowiązał ministra właściwego do spraw architektury i budownictwa do określenia w drodze rozporządzenia standardów techniczne dotyczące geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie.

W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów techniczne dotyczące geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz.U. Nr 30, poz.297), dalej "rozporządzenie w sprawie standardów (...)".

Przepis §1 tego rozporządzenia (ust.1 - 3) stanowi, co następuje:

Wprowadza się na obszarze kraju jednolite standardy techniczne dla opracowań geodezyjnych, kartograficznych i krajowego systemu informacji o terenie (ust.1).

Przez standardy techniczne rozumie się przepisy lub normy techniczne, ustanowione w formie instrukcji technicznych (ust.2).

Wykaz standardów technicznych określa załącznik do rozporządzenia (ust.3).

W załączniku do cytowanego rozporządzenia "Wykaz standardów technicznych" wskazano: "Instrukcja techniczna "0-3 Zasady kompletowania dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej", wprowadzona do stosowania zarządzeniem nr 1 Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 4 lutego 1992 r.".

Wprawdzie delegacja ustawowa zawarta w art.19 ust.1 pkt 4 ustawy, na podstawie której wydane zostało rozporządzenie w sprawie standardów (...) została uchylona z dniem 7 czerwca 2010 r. (art.23 pkt 9 lit.a) tiret pierwsze ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej - Dz.U. Nr 76, poz.489), a zatem jeszcze przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącego, niemniej na podstawie art.35 przywołanej ustawy z dnia 4 marca 2010 r. rozporządzenie w sprawie standardów (...) zachowało moc.

Nie ulega przy tym wątpliwości, co najistotniejsze w sprawie, że rozporządzenie w sprawie standardów (...) obowiązywało w dacie wykonania przez skarżącego pracy geodezyjnej, która była przedmiotem oceny w postępowaniu dyscyplinarnym (lata 2008 i 2009).

Konkludując powyższy wątek rozważań należy stwierdzić, że w okresie wykonywania pracy geodezyjnej skarżący miał prawny obowiązek, wynikający wprost z rozporządzenia w sprawie standardów (...), stosowania się do standardów technicznych wymienionych w rozporządzeniu w sprawie standardów (...).

Dokonywana w postępowaniu dyscyplinarnym ocena wykonania przez skarżącego obowiązków wynikających z art.42 ust.3 ustawy (wykonywanie zadań z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa) zasadnie obejmowała również kontrolę w zakresie zastosowania się przez skarżącego do powyższych standardów.

5. Odnośnie zarzutu dotyczącego niewyłączenia z postępowania pracownika pełniącego funkcję piastuna organu należy stwierdzić, że wniosek w tym przedmiocie skarżący zawarł w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. (data wpływu do organu [...] lutego 2011 r.).

W odpowiedzi organ, w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. wskazał, że wyłączenie pracownika jest możliwe wtedy, gdy strona precyzyjnie wskaże podstawę takiego wyłączenia z art. 24 k.p.a. Strona takiej przyczyny jednak nie podała.

Wyjaśniono, że zapis dotyczący możliwości nałożenia kolejnych kar dyscyplinarnych nie jest szykanowaniem strony, lecz wypełnieniem ustawowego obowiązku informowania o zasadach wymierzania kar w postępowaniu z zakresu odpowiedzialności zawodowej. Powyższe pismo pozostało bez odpowiedzi skarżącego. Następnie Geodeta wydał decyzję z dnia [...] maja 2011 r. Decyzja ta została podpisana przez piastuna organu, którego wyłączenia ze sprawy żądał skarżący.

Wyjaśnić dodatkowo należy, że w piśmiennictwie postuluje się zaniechanie akceptowania poglądu o dopuszczalności złożenia w trybie art. 24 § 3 k.p.a. wniosku o wyłączenie pracownika piastującego funkcję organu, a to ze względu na to, że pogląd ten doprowadził do zatarcia różnicy między odrębnymi instytucjami proceduralnymi, a mianowicie wyłączeniem pracownika i wyłączeniem organu (zob. A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2011).

Możliwość żądania wyłączenia osoby piastującej funkcję jednoosobowego organu w trybie art.24 § 3 k.p.a. została ponadto wykluczona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 311/10 (ogólnodostępnym w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w oparciu o rozważania dotyczące możliwości wyłączenia osoby piastującej funkcję jednoosobowego organu a zawarte w uzasadnieniu uchwały tegoż Sądu z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 (również dostępnym w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując przyjęto, że wniosek o wyłączenie pracownika piastującego stanowisko organu jest niedopuszczalny, chociaż dyskusyjna jest forma, w jakiej odmowa powinna być załatwiona, zaś nierozstrzygnięcie o nim nie miało żadnego wpływu dla wyniku rozpoznawanej sprawy.

Niezależnie od przyjętego w tym zakresie stanowiska, Geodeta nie musiał rozpoznawać wniosku o wyłączenie pracownika piastującego stanowisko organu od rozpoznania sprawy poprzez wydanie odrębnego orzeczenia w tym przedmiocie (na orzeczenie w tym przedmiocie nie przysługują środki odwoławcze).

Za wystarczające należy uznać skierowane do skarżącego pismo z dnia [...] marca 2011 r., informujące o braku podstaw wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy.

O ile uznać, iż wyłączenie pracownika piastującego funkcję organu jest dopuszczalne, za uprawnione należy uznać wyjaśnienia zawarte w piśmie, odnośnie możliwości wymierzenia kolejnych kar dyscyplinarnych. Ich zamieszczenie nie świadczyło o stronniczości piastuna organu, lecz stanowiło informację o ewentualnych następstwach (najdalej nawet idących) wymierzenia sankcji w innych postępowaniach z zakresu odpowiedzialności zawodowej.

W tym stanie rzeczy nie dopatrzono się ani w materiałach sprawy, ani tym bardziej we wskazanej wyżej argumentacji skarżącego podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych w skardze i to w takim stopniu, że mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego tj. powołanych przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które miało wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.