I SA/Gl 364/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-23	
Data wpływu	2024-03-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Anna Rotter
Monika Krywow /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Pyszny	
Symbol z opisem	6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Podatki inne	
Sygn. powiązane	III FSK 1306/24	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 40; art. 91 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krywow (spr.), Sędzia WSA Piotr Pyszny, Sędzia WSA Anna Rotter, Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Miasta Chorzów z dnia 27 października 2022 r. nr LV/895/2022 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz określenia stawek opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) stwierdza nieważność § 2 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w części dotyczącej § 1 i § 4 ust. 1 i ust. 3 zaskarżonej uchwały.	
Uzasadnienie
Pismem z 8 lutego 2024 r. Prokurator Okręgowy w K. (dalej jako Prokurator, skarżący wniósł skargę w zakresie § 1, § 2 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i 3 uchwały nr nr LV/895/2022 Rady Miejskiej w Chorzowie z dnia 27 października 2022 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz określenia stawek opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 10 listopada 2022 roku pod pozycją 7110, żądając stwierdzenia nieważności ww. uchwały w powyższym zakresie.

Zaskarżonej uchwale zarzucani istotne naruszenie prawa, a to: art. 2, 7, 94 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 poz. 78.483) oraz art. 6k ust 1 pkt 1; ust. 2 pkt 1-4, art. 6r ust. 1-4, 2aa, art. 6k ust. 1 pkt 2, art. 6k ust. 2a pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2022 poz. 1297 na dzień podjęcia uchwały) - zwanej dalej u.c.p.g., poprzez nienależyte wypełnienie oraz przekroczenie zakresu delegacji ustawowej wyrażające się w zaniechaniu przeprowadzenia aktualnej na dzień podjęcia uchwały kalkulacji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i oparciu się w tym zakresie na nierzetelnej i niepełnej analizie dokonanej na potrzeby uehwalenia uchwały nr XLV/752/2022 Rady Miejskiej w Chorzowie z dnia 27 stycznia 2022 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz określenia stawek opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 4 lutego 2022 roku pod pozycją 764.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w dniu 27 października 2022 roku na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej jako u.s.g.), art. 6k ust. 1, ust. 2, ust. 2a pkt 1 i pkt 5 oraz ust. 3 w związku z art. 6j ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.u.p.c.g. Rada Miejska w Chorzowie podjęła uchwałę nr LV/895/2022 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz określenia stawek opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Dalej, Prokurator zauważył, że powyższa uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Reguluje ona bowiem prawa i obowiązki mieszkańców C. wskazując m.in. metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wysokość stawki opłaty. Ma ona zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, a jej zasięg jest terytorialnie ograniczony do granic administracyjnych miasta C. Treść uchwały nie rozstrzyga sprawy podmiotów indywidualnych, ale skierowana jest do szerokiego grona nieoznaczonych indywidualnie jednostek, jak też reguluje sytuacje powtarzające się, nie zaś jednorazowe. Uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 u.c.p.g. i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Tym samym akt ten podlega ocenie w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. stąd ustalenie w jego treści regulacji sprzecznych z prawem skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności.

Prokurator odwołał się do treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., wskazując, że przepisy te wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał luh zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźniej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał czy ich publikacji. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z aktem prawa powszechnie obowiązującego, której skutki są nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2022 roku, sygn. akt II SA/Gl 1690/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2022 roku, sygn. akt II SA/Łd 1083/21, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 roku, sygn. akt III FSK 2713/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 marca 2022 roku, sygn. akt II SA/Ke 870/21,).

Analizując treści zaskarżonej uchwały Prokurator uznał, że w sposób istotny narusza ona prawo. Zgodnie bowiem z przywołanymi regulacjami rangi konstytucyjnej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a prawodawca lokalny uchwalając akt prawa miejscowego zobowiązany jest do działania na podstawie ) i granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazując na art. 6k , art. 6r u.u.p.c.g. Prokurator stwierdził, że ustawodawca precyzyjnie wskazał jakie kryteria rada gminy powinna wziąć pod uwagę przy ustaleniu stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2017 roku, sygn. akt I SA/Gd 1363/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2019 roku, sygn. akt l SA/Bk 46/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 334/19).

Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej, która nie ma charakteru podatkowego Jest to świadczenie pieniężne, przymusowe, bezzwrotne, jednostronne, publicznoprawne, odpłatne i mające realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości. Zadaniem opłat publicznych w systemie dochodów publicznych nie jest wyłącznie zasilanie tego systemu. Uzasadnienia ich występowania szukać należy również w pochodnych funkcjach opłat publicznych (np. prohibicyjnej, prewencyjnej, represyjnej, kompensacyjno-odszkodowawczej). Rola i znaczenie tych funkcji nie są równorzędne, zależą od takich czynników, jak dostosowanie rodzaju i wysokości opłaty publicznej do jej przedmiotu i zamierzonego kierunku oraz natężenia oddziaływania, konstrukcja prawna opłaty publicznej, odczuwalność materialna i pozamaterialna jej ciężaru finansowego. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa, w tym samorządu terytorialnego. Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku. Niewątpliwie stawka opłaty nie może być ustalona arbitralnie przez radę gminy, gdyż jest ona zobowiązana uwzględnić różne zmienne (tj. liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ciągły lub sezonowy charakter odpadów komunalnych powstających w gminie - art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości). Zmienne te nie mają jednak charakteru normatywnego oraz stałego, w szczególności nie zostały uzależnione od publikowanych oficjalnie przez odpowiednie organy władzy publiczne danych, a ich ustalenie i dobór powierza się temu samemu organowi, który ustala wysokość opłat (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 roku, sygn. akt K 17/12, OTK-A 2013/8/125).

Zdaniem Prokuratora Rada Miejska w Chorzowie nie sprostała wymogowi rzetelnego przeprowadzenia kalkulacji i ustalenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Z informacji nadesłanej przez organ wynika, że Rada Miejska w Chorzowie podejmując uchwałę w dniu 27 października 2022 roku w całości oparła się o dane i analizę przeprowadzoną na potrzeby uchwały nr XLV/752/2022 Rady Miejskiej w Chorzowie z dnia 27 stycznia 2022 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz określenia stawek opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Takie postępowanie organu należy ocenić jako nieprawidłowe. Organ podejmując nową uchwałę w przedmiocie ustalenia wysokości stawki za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi winien dysponować danymi aktualnymi na dzień podjęcia uchwały. Tymczasem w niniejszej sprawie Rada podjęła nową uchwałę opierając się na stanie faktycznym zbadanym w styczniu 2022 roku. Organ nie zbadał tym samym czy wówczas ustalona stawka opłaty nadal zachowała aktualność i odzwierciedla wytyczne ustawodawcy wskazane w art. 6k ust. 2 pkt 1-4 u.c.p.g., który wprost wskazuje na konieczność wzięcia pod uwagę czynników wskazanych w tym przepisie, przy czym muszą być one aktualne na dzień podjęcia uchwały. W przedmiotowym stanie faktycznym lokalny prawodawca w ogóle tej kwestii nie zbadał, co przesądza o istotnym naruszeniu prawa, albowiem stawka opłaty została ustalona w oparciu o nieaktualne na dzień podjęcia uchwały dane. Wskazać również należy, iż sama analiza stanowiąca podstawę uchwalenia zaskarżonej uchwały została oceniona jako nieprawidłowa, co znalazło wyraz w skardze Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę nr XLV/752/2022 Rady Miejskiej w Chorzowie z dnia 27 stycznia 2022 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz określenia stawek opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że u.u.p.c.g. w art. 6k ust. 1 pkt 1 dopuszcza stosowanie więcej, niż jednej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na obszarze gminy, przy czym w przypadku wyboru więcej niż jednej metody, organ stanowiący winien dodatkowo wskazać, gdzie każda z wybranych metod znajduje zastosowanie. Organ odwołał się następnie do art. 6k ust. 1 pkt 1, art. 6j ust. 1, ust. 2, ust. 2a, art. 6k ust. 2 u.c.p.g. Wyjaśnił, że w stanie prawnym, którego sprawa dotyczy, do tych kryteriów ustawodawca zalicza: (1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; (2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; (3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r. ust. 2-2b i 2d; (4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Według ustawy u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi ńoczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnych, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2, przy czym przez zadeklarowaną liczbę pojemników lub worków rozumie się iloczyn liczby pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz liczby ich opróżnień lub odbiorów wynikającej z częstotliwości odbioru odpadów komunalnych określonych na podstawie art. 6r. ust. 3 i 3b albo harmonogramu odbioru odpadów komunalnych dla danej nieruchomości. Zadeklarowanie liczby pojemników w rozumieniu ustawy należy do obowiązków właściciela nieruchomości, który winien mieć na uwadze ilość i rodzaje (frakcje podlegające obowiązkowej segregacji) odpadów komunalnych oraz częstotliwość ich odbioru. Jak zaś to wynika z brzmienia przepisu art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy rada gminy winna ustalić "stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości". Przy prawidłowej kalkulacji wysokości tej - jednej - stawki opłaty za pojemnik/worek o określonej pojemności rada gminy winna wziąć pod uwagę wszystkie wskazane okoliczności wynikające ze specyfiki danej gminy i tak skalkulować wielkość tej stawki, aby uczynić zadość kryteriom określonym w ustawie. Fakt gromadzenia wyodrębnionej frakcji odpadów (jak w tym przypadku odpadów biodegradowalnych) może skutkować określeniem innej (niższej) stawki opłaty, a powinien być uwzględniony w wysokości prawidłowo określonej stawki za worek/pojemnik w odniesieniu do całości kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, m.in. odbierania, transportu, zbierania i unieszkodliwiania odpadów. Stosownie do brzmienia art. 6j ust. 3 u.c.p.g w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej hczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Zgodnie natomiast z art. 6k ust. 2a pkt 5 u.c.p.g. rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 3-1,3% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za pojemniki lub worki o pojemności 120 I przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie niemchomości; za pojemniki lub worki o mniejszej lub większej pojemności stawki opłat ustala się w wysokości proporcjonalnej do ich pojemności. W oparciu o ten przepis stawki zostały skalkulowane w załączniku nr 5.

Mając na uwadze wyżej wymiecione przepisy odnosząc się do zarzutów Prokuratora wobec zaskarżanej Uchwały organ uznał, że trudno się zgodzić ze stanowiskiem Skarżącego, że stawka opłaty dla mieszkańców Miasta C. jest nieprawidłowa.

W zaskarżonej uchwale w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz określenia stawki takiej opłaty. Rada Miasta ustaliła stawkę opłaty w odniesieniu do każdego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość zgodnie art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami wynikała z wybranej przez organ stanowiący metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tj. liczby mieszkańców oraz uchwalonej stawki opłaty. Zgodnie z treścią § 1 uchwały dotyczącego wyboru metody lue wynika aby rada wybrała inną metodę niż "od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość". Natomiast w § 3 przedmiotowej uchwały określono stawki opłaty dla właścicieli nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne, które są rozliczane wg stawki za pojemnik lub worek Dokonując kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gmina obowiązana jest ściśle trzymać się kryteriów określonych w art. 6k ust. 2 u.c.p.g.

Przekazano także dokumenty na potwierdzenie ww. faktów:

1. Dokumentacje stanowiące podstawę wyliczenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, załącznik nr 1.

2. Wyliczenie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest wnikliwie kalkulowane w taki sposób, aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadów i zawsze oparte jest na: a) zestawieniu ilości wytwarzanych odpadów komunalnych (załącznik 2 i 3). Zwrócono uwagę, że każda kolumna i wiersz są szczegółowo opisane, wobec czego wątpliwości budzi stanowisko Prokuratury Okręgowej w K., iż "(..,) Rada Miejska w Chorzowie nie sprostała wymogowi rzetelnego przeprowadzenia kalkulacji i ustalenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi." (str. 10 skargi Prokuratury Okręgowej). Zachodzi wręcz podejrzenie, że Prokuratura nie wdrożyła się w przeprowadzone kalkulacje i zmienność danych występujących w każdym gminnym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi,

b) liczbie mieszkańców, która wynika z analizy danych zawartych w deklaracjach o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ewidencji ludności (wynika to z zał. 2 i 3),

c) przewidywanych dochodach opartych na zadeklarowanej ilości mieszkańców oraz ilości i częstotliwości opróżniania pojemników zgodnie ze złożoną deklaracją o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, przy uwzględnieniu sezonowości wytwarzania odpadów (zał. 1),

d) uwzględnieniu kosztów związanych z odbieraniem, transportem, zbieraniem, odzyskiem i unieszkodliwianiem odpadów komunalnych, w oparciu o obowiązujące ceny uzyskane w postępowaniu przetargowym (zał. 1),

e) zestawieniu kosztów obsługi administracyjnej gminnego systemu (zał. 1) Q koszty edukacji, które uwzględniane były w kalkulacjach w kosztach pozostałych, zwłaszcza, że gmina edukację ekologiczną prowadzi.

g) uwzględnieniu skumulowanego wyniku dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za lata poprzednie. Dla prawidłowego zbilansowania stawki uwzględniana jest wysokość wyniku skumulowanego za poprzednie lata, która jest wskazywana po stronie uzyskiwanych i planowanych dochodów z tytułu opłaty (zał. 1),

h) kosztach utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (dalej: PSZOK), w tym rówrdeż budowy gminnego PSZOKu.

Liczba osób ustalana jest na podstawie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Taki sposób przyjęcia liczby mieszkańców zamieszkujących gminę związany jest z faktem prowadzenia bieżących analiz ilości mieszkańców w gminie zarówno na podstawie danych z ewidencji ludności jak i danych z deklaracji o wysokości opłaty za 8 ; gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie ma podstaw prawnych aby liczbę mieszkańców ustalać na podstawie danych meldunkowych, jednakże dane te stanowią swoisty klucz do weryfikowania czy poziom liczby mieszkańców zamieszkujących mieści się w granicach danych zawartych w ewidencji ludności. Ponadto, składane deklaracje podlegają bieżącej weryfikacji m.in. pod kątem urodzeń dzieci. Prowadzone analizy jednoznacznie wskazują na fakt, że gmina obejmuje systemem gospodarki odpadami większą dość mieszkańców niż to wynika z ilości mieszkańców na podstawie danych z ewidencji ludności. Inny sposób przyjęcia liczby ludności skutkowałby nadmierną wysokością opłaty z uwagi na mniejszą dość łudzi/mieszkańców przyjętą do wyliczenia wysokości stawki. Liczba mieszkańców w gminie ulega zmniejszeniu co jednoznacznie wykazane jest w załączonej analizie (załącznik 2 i 3 - analiza liczby ludności, która prowadzona jest na bieżąco, co miesiąc). Dodatkowo, co miesiąc prowadzona jest ewidencja zmienności ilości pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych deklarowanych na potrzeby podmiotów prowadzących działalność gospodarczą (załącznik 2 i 3). Gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi objęte są nieruchomości zamieszkałe i nieruchomości tzw. mieszane (lokale użytkowe znajdujące się w budynkach mieszkalnych) oraz nieruchomości wymienione w uchwale nr XXXIII/554/2021 Rady Miasta Chorzów z dnia 25 marca 2021 r. w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W przypadku nieruchomości zamieszkałych, stawkę opłaty oblicza się na podstawie ilości liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, natomiast w przypadku pozostałych nieruchomości, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Prowadzenie działalności gospodarczej zawsze związane jest z wytwarzaniem odpadów komunalnych tak jak w przypadku zamieszkiwania nieruchomości-zamieszkiwanie powoduje powstawanie odpadów komunalnych. Uchwałą Rady Miasta Chorzów Nr X X I/344/20 z dnia 16 kwietnia 2020r. (ze zm.) w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta C., ustalono średniotygodniową dość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych i innych źródłach oraz ustalono rodzaj i pojemność pojemników i worków przy uwzględnieniu tychże normatywów. Rada Miasta wzięła pod uwagę przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Niniejsza analiza obejmowała: - osoby przebywające nieregularnie lub tymczasowo na terenie gminy co powoduje, że odpady oddawane są do systemu tylko w czasie pobytu tych osób. Biorąc pod uwagę ilość wytwarzanych odpadów, które odbierane są w ramach systemu gminnego jest to najważniejsza zmienna, która wpływa na koszty systemu i znaczącą część stawki opłaty, - ilości i częstotliwości opróżniania pojemników z nieruchomości objętych systemem co wynika z zestawienia analitycznego, bowiem ilość ta jest zmienna i zależy od sezonu, pory roku i wymagań ustawowych (odbiór bioodpadów i niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych od kwietnia do października z częstotliwością raz na dwa tygodnie, a w pozostałym okresie raz w miesiącu). Przeanalizowane zostały także dokumenty prawne nieruchomości, które znajdują się na terenie gminy związane z funkcjonującymi ogrodami działkowymi. Z Regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego (dalej: ROD) uchwalonego w dniu 1 października 2015 roku (ze zm.) przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców, wprost wynikają zakazy związane z zamieszkiwaniem (§ 7 niniejszego regulaminu - działka nie może być wykorzystywana do zamieszkiwania, a przez zamieszkiwanie rozumie się przebywanie z zamiarem skupienia i realizacji swoich spraw życiowych), a do gminnego systemu przyjęte zostały nieruchomości wymienione w ustawie i uchwale Rady Miasta Chorzów. Zatem ROD nie może być brany pod uwagę przy kalkulowaniu stawki. Dodatkowo, Urząd prowadzi wnikliwe kontrole właścicieli nieruchomości którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, w zakresie posiadania umów na korzystanie z usług odbierania odpadów komunalnych, tak aby zapobiec dostawaniu się odpadów do gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi od podmiotów wyłączonych z tego systemu. Dzięki tym działaniom, planowane ilości wytwarzanych odpadów stają się bardziej realne. Nie jest więc zgodne ze stanem faktycznym stanowisko Prokuratora, iż "organ podejmując nową uchwałę (...) wirden dysponować danymi aktualnymi na dzień podjęcia uchwały. Tymczasem w rdidejszej sprawie rada miasta podjęła nową uchwałę opierając się na stanie faktycznym zbadanych w styczniu 2022 roku. Organ nie zbadał tym samym czy wówczas ustalona stawka opłaty nadal zachowała aktualność i odzwierciedla wytyczne ustawodawcy wskazane w art. 6k ust. 2 pkt 1-4 u.c.p.g. (...)" .(strona 10 skargi Prokuratora). Dodatkowo załącznik m 2 obejmuje cały rok 2022. Na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały dane te dotyczyły wyłącznie okresu styczeń — wrzesień 2022 r., bo danymi z takiego okresu dysponował Urząd, jednakże ze względu na to że 10 taka weryfikacji ilości mieszkańców i zapotrzebowania w zakresie ilości pojemników do gromadzenia odpadów prowadzona jest stale, nieprzerwanie co miesiąc, przekazane do prokuratora dane obejmują cały rok 2022 (zał. 2) i cały rok 2023 (zał. 3). Nie jest zrozumiałe skąd interpretacja Skarżącego, że obliczenia oparto wyłącznie na danych ze stycznia 2022 r. Podkreślenia przy tym wymaga, że Organ, wbrew twierdzeniom Skarżącego, prowadzi wnikliwe kontrole właścicieli nieruchomości którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, w zakresie posiadania umów na korzystanie z usług odbierania odpadów komunalnych, tak aby zapobiec dostawaniu się odpadów do gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi od podmiotów wyłączonych z tego systemu. Dzięki tym działaniom, planowane ilości wytwarzanych odpadów stają się bardziej realne. Takie rozwiązanie zapewnia przejrzystość procedur związanych z prowadzeniem należności z tego tytułu, co należy ocenić pozytywnie i jako niestanowiące rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie jego nieważności.

Przedstawiono przy tym przykładowe zestawienie mieszkańców C.

Dalej wskazano, że ilość odpadów, która zależy od ilości dni roboczych w miesiącu (styczeń 2023 - ilość dni roboczych liczonych od poniedziałku do piątku to 22 a kwiecień 2023 to 18), warunków atmosferycznych jak chociażby opadów deszczu (zamoknięte odpady są cięższe). Przedstawiono dane w tym zakresie. Wskazano, że np. w maju 2022 r. znacząco wzrosła dość odpadów pomimo tylko 21 dni roboczych. Biorąc jednak pod uwagę sezonowość powstawania odpadów (która to sezonowość zawsze jest brana pod uwagę w przypadku szacowania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi), majówki w Polsce i co za tym idzie dni wolne od pracy, powodują że dość wytwarzanych odpadów w tym konkretnym miesiącu wzrasta. Ilość odpadów wytwarzanych w maju jest nawet większą niż w grudniu, kiedy to przypadają święta Bożego Narodzenia. Mając na uwadze podobne doświadczenia, zwrócono uwagę na fakt, że u.u.c.p.g nie wskazuje wzoru czy sposobu w jaki sposób gminy powinny dokonując kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ściśle trzymać się kryteriów określonych w art. 6k ust. 2 u.u.c.p.g. Stanowisko to znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo wskazano na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 października 2021 r. - II SA/Lu 567/21. Podkreślono, że dane, w oparciu o które rada gminy ustala wysokość opłaty są gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6k ust. 2 u.c.p.g.), są z istoty jedynie szacunkowe. Nie sposób również uznać stanowisko skarżącego odnoszące się że " stawka opłaty nie może być ustalona arbitralnie przez rade gminy, gdyż jest ona zobowiązana uwzględnić różne zmienne (...). Zmienne te nie mają charakteru normatywnego oraz stałego, w szczególności nie zostały uzależnione od publikowanych oficjalnie przez odpowiednie organy władzy publiczne danych, a ich ustalenie i dobór powierza się temu samemu organowi, który ustala wysokość opłat (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego (...))." (strona 9 skargi). Skoro mowa jest ciągle o zmiennych dostrzeżonych przez samego skarżącego to tym bardziej niezrozumiałe staje się oczekiwanie znormalizowanego sposobu obliczenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dodatkowo zwracamy uwagę iż błędne jest założenie przez Prokuratora, iż zmienne te nie zostały uzależnione od publikowanych oficjalnie danych. Wynika to z literalnego brzmienia art. 9tb u.u.c.p.g Mimo, iż analizę stanu gospodarki odpadami komunalnymi sporządza się za rok poprzedni, to są to dane podawane do publicznej wiadomości, co do których obowiązek sporządzania wszedł w życie 1 lutego 2015 r. W latach 2020-2022 miasto rzeczywiście budowało własny PSZOK w C. przy ul. [...], w związku z powyższym do kalkulacji uwzględniane również były koszty tworzenia punktu i po wybudowaniu również jego utrzymania zgodnie z art. 6r ust. 2 pkt. 2 u.u.c.p.g. Nadmieniono, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 6a tej ustawy, na PSZOK przy ul. [...] w C. został utworzony i jest utrzymywany punkt napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami, co również brane jest przy kalkulowaniu stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Koszty związane z odbieraniem, transportem, zbieraniem, odzyskiem i unieszkodliwianiem odpadów komunalnych oraz ilość wytwarzanych odpadów określone są jako umowa, bowiem z tego dokumentu jednoznacznie wynikają rzeczone koszty, które są wyliczone na podstawie określonej ilości wytwarzanych i przewidzianych do odbioru odpadów. Do wyliczeń brano również pod uwagę planowane dochody jakie zostaną osiągnięte na podstawie dotychczasowej stawki, aby móc zweryfikować czy pokryją one koszty systemu czy konieczna jest zmiana stawki. W kalkulacji uwzględniany jest również wynik skumulowany, który liczony jest po stronie dochodów z uwagi na fakt, że są to środki, które nie zostały wykorzystane w latach wcześniejszych na wydatki, więc są wkalkulowywane w taki sposób, że zwiększają planowane dochody w związku z powyższym wpływają na kalkulacje wzrostu stawki. Zgodnie z zapisami u.u.c.p.g., z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pokrywane są wyłącznie koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Ustalając stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi każdorazowo sprawdza się jej wyliczoną wysokość w stosunku do poziomu określonego w art. 6k ust. 2a pkt 1 tzn. czy mieści się w granicach ustawowego progu 2% przecięmego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za mieszkańca. W przeciwnym wypadku taka uchwała podlegałaby unieważnieniu przez organ nadzoru z uwagi na niezgodność z ustawą (zał. 5). Mając na uwadze, że ustawodawca nie wskazał wytycznych co do danych przyjmowanych do wyliczeń, każdorazowo przy obliczaniu stawki brane są pod uwagę bieżące koszty związane z odbiorem i zagospodarowaniem odpadów, które wynikają z realnych kosztów ustalonych na podstawie postępowania przetargowego w ramach którego zgodnie z obowiązującymi regulacjami ustawowymi należy wskazać ilość odpadów, która będzie przedmiotem realizacji w określonym czasie, bowiem ta ilość stanowi podstawę do wyliczenia wynagrodzenia wykonawcy (art. 6f ust. 3 i 4 u.u.c.p.g). W kwestii analizy przypadków, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo, opisano szczegółowo w pkt. 3. Dodatkowo, organ zwrócił uwagę, iż zgodnie z katalogiem zadań wynikających z art. 3 ust. 2 w kontekście art. 6r ust. 2-2b, 2d tej ustawy w ramach stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi:

• [...] nieruchomości są wyposażone w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych, a w tych koszty uwzględnione jest utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Wydatki na to zadanie są uwzględnione w kosztach umowy zawartej z firmą wywozową,

• z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa również koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zapewniono właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, poprzez odbieranie odpadów z terenu nieruchomości i przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych i jest to uwzględnione również w kosztach umowy zawartej z firmą wywozową.

Dodatkowo zapewniano przyjmowanie od 15 mieszkańców na jednym z PSZOKów papy powstającej w gospodarstwie domowym, ze względu na szereg zgłoszeń mieszkańców o problemach z pozbyciem się tego odpadu. Problem z pozbyciem się papy w gospodarstwach domowych polega na ich małej ilości Uczonej w kilogramach, natomiast usługi odbierania papy oferowane przez firmy świadczące usługi w tym zakresie, dotyczą kosztów podstawienia kontenera, kosztów transportu odpadów oraz kosztów unieszkodliwiania tego rodzaju odpadów. Oznaczało to że mając kilka czy nawet kilkadziesiąt kilogramów papy, brak było możliwości zamówienia pojemnika na tego typu odpady. Firmy udostępniają wyłącznie kontenery, przy czym najmniejszy kontener posiada pojemność 3,5 m3 co oznaczało, że rentowność takiej usługi dla niewielkiej ilości papy była znikoma. Mając powyższe na uwadze organ w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz określenia stawki dokonując rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dokonanej na potrzeby uchwalenia uchwały, nie naruszyła zatem delegacji ustawowej u.u.c.p.g. Organ zwrócił uwagę również na Wyrok NSA z 10 października 2023 r.. III FSK 733/23. Wskazano przy tym, że opinia biegłego powołana na okoliczność śledztwa prowadzonego o sygn.. akt. [...] w sprawie niedopełnienia obowiązków przez osoby reprezentujące Miasto C. w przy zawieraniu z P Sp. z o.o. umów na świadczenie usług odbioru i zagospodarowanie odpadów komunalnych nie wykazała nieprawidłowości przy ustalaniu stawek/ opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi,

Ostatecznie podkreślono wybiórczość wnioskowania Skarżącego, który domaga się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miasta Chorzów odnosząc się do postanowienia §1, § 2 ust. 1 i 2, §4 ust. 1 i 3 uchwały. Trudno się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, że stawka opłaty dla mieszkańców Miasta C. jest nieprawidłowa, natomiast stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne za jednorazowy odbiór 16 odpadów z worka lub pojemnika na odpady są prawidłowe. Takie stanowisko jest niezrozumiałe i zdaje się być pozbawione logicznego uzasadnienia, którego nie sposób się doszukać w lakonicznym uzasadnieniu wnoszonej skargi. Ponadto należy wskazać, że Organ analizował wyliczenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne opierając się na tych samych danych, które zostały wykazane w załączonych analizach. Trudno zatem przyjąć, że na podstawie jednorodnych danych część kalkulowanych stawek jest nieprawidłowa a pozostała część jest właściwa. Tym samym uznać należy, iż wbrew stanowisku skarżącego, postanowienie § 1, § 2 ust. 1 i 2, §4 ust. 1 i 3 Uchwały zostało podjęte na podstawie i w granicach przyznanego Radzie Miasta Chorzów upoważnienia ustawowego, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Jednocześnie, niezależenie od oceny zasadności stwierdzenia nieważności postanowień Uchwały stanowisko skarżącego należy uznać za nadmierne i nieprzystające do zarzutów stawianych w skardze. Skarżąca podważa, choć w ocenie Organu niezasadnie postanowienia Uchwały, które określają sposób uiszczenia opłaty, stanowiący element obligatoryjny uchwały wprowadzającej stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z regulacją u.u.c.p.g. W związku z czym, stwierdzenie nieważności Uchwały, zgodnie z żądaniem zawartym w skardze, doprowadziłoby do sytuacji, w której Uchwała nie określałaby w jaki sposób należy tę opłatę uiścić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna jedynie w części.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest § 1, § 2 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i 3 uchwały nr LV/895/2022 Rady Miasta Chorzów z dnia 27 października 2022r. roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz określenia stawek opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 10 listopada 2022 roku pod pozycją 7110.

Zgodnie z § 1 tej uchwały w przypadku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dokonywane jest w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. W § 2 ust. 1 tej uchwały wskazano, że "Ustala się stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy w wysokości 28,90 zł miesięcznie za jedną osobę". Natomiast w myśl § 2 ust. 2 tej uchwały "Ustala się stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, których właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny w wysokości 57,80 zł miesięcznie za jedną osobę". Natomiast w § 4 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rada Miejska postanowiła, że "Miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty określonej w § 2 ust. 1 lub w § 2 ust. 2.(ust. 1), "Miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne stanowi iloczyn stawki opłaty określonej w § 3 ust. 1 lub w § 3 ust. 2, liczby pojemników lub worków z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości, o określonej pojemności i częstotliwości ich wywozu" (ust. 2).

Podstawy prawne stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej jako u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).

Przypomnieć również należy, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej.

Podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Stosownie bowiem do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że istotne naruszenie prawa występuje m.in. wówczas, kiedy dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyroki: WSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1007/15, WSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 688/09).

Z art. 94 ust. 1 u.s.g. wynika, że w przypadku aktów prawa miejscowego, możliwość stwierdzania ich nieważności przez sąd administracyjny, nie jest ograniczona czasowo. Stanowi on bowiem, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.u.c.p.g. Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W myśl ust. 2 pkt 3 tego artykułu Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Przy czym przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy).

Należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 6c ust. 1 tej ustawy Gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Stosownie zaś do art. 6c ust. 2 ustawy Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Z powyższego wynika zatem, że obowiązkiem gminy w zakresie zapewnienia i utrzymania czystości w gminach, jest zapewnienie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Natomiast w przypadku nieruchomości niezamieszkiwanych, na których powstają odpady komunalne, rada gminy może, a nie musi, przejąć obowiązki odbierania tych odpadów.

Z art. 6h u.u.c.p.g. wynika, że opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi są obowiązani ponosić:

1) właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy,

2) osoby wymienione w art. 1 pkt 1 lit. b, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 2a ust. 1,

3) właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 6c ust. 2

- na rzecz gminy, na terenie której są położone nieruchomości lub lokale.

Z art. 6i ust. 1 wynika, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje:

1) w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec;

2) w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne;

3) w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości.

Z art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. wynika, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub

2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub

3) 39 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.),

- oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.

Stosownie do art. 6c ust. 3 ww. ustawy w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Przez zadeklarowaną liczbę pojemników lub worków rozumie się iloczyn liczby pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz liczby ich opróżnień lub odbiorów wynikającej z częstotliwości odbioru odpadów komunalnych określonych na podstawie art. 6r ust. 3 i 3b albo harmonogramu odbioru odpadów komunalnych dla danej nieruchomości.

Jak stanowi art. 6k ust. 1 tej ustawy Rada gminy, w drodze uchwały:

1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy;

2) ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości;

3) 52 ustali stawkę opłaty za m3 zużytej wody - w przypadku wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 3a.

Z ust. 2 art. 6k wynika, że Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:

1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;

2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;

3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d;

4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Przy czym stosownie do ust. 2a pkt 1 tego artykułu Rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 - 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za mieszkańca.

Z art. 6r wynika, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy (ust. 1). Środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (ust. 1aa). Środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi odpowiednio gmina lub związek międzygminny gromadzą na wyodrębnionym rachunku bankowym (ust. 1ab). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty:

1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;

2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych;

3) obsługi administracyjnej tego systemu

4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi (ust. 2).

Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (ust. 2a). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami (ust. 2aa). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (ust. 2b). Środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym, gmina wykorzystuje na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2a, 2aa i 2b, a także kosztów wyposażenia terenów przeznaczonych do użytku publicznego w pojemniki lub worki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, ich opróżnianie oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz organizacji i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów (ust. 2c). W zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6, przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób (ust. 2c).

Zatem, Rada gminy podejmując uchwałę dotyczącą opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi musi dokonać wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2, a zatem bądź to iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty, bądź iloczynu ilości zużytej wody z danej nieruchomości i stawki opłaty bądź też iloczynu powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty. Możliwe jest przy tym ustalenie więcej niż jednej metody. Możliwym jest także uchwalenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, na nieruchomości zamieszkiwanych. Jednocześnie ustalając stawki opłat ustawodawca wprost wskazał na kryteria, jakimi kierować się musi rada gminy. Są to

1. liczba mieszkańców zamieszkujących daną gminę;

2. ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;

3. koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d, a zatem odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; obsługi administracyjnej tego systemu; edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi, koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami, koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz koszty funkcjonowania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewniania przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób;

4. przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Powyższe wyliczenie ma charakter enumeratywny.

Zgodnie z treścią art. 6c ust. 1 ustawy, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Przepis ten wskazuje na okoliczność "zamieszkiwania". Nie ma w nim mowy o "stałym zamieszkiwaniu". Nie ma również podstaw do uznania, że "zamieszkiwanie" o którym mowa w art. 6c ustawy należy rozumieć jak zostało zdefiniowane w art. 25 kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1418/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy", w kontekście konieczności zorganizowania odbioru odpadów komunalnych, należy wiązać z faktycznym jej zamieszkiwaniem, a nie odwoływać się do wąskiego rozumienia terminu "zamieszkiwania", jakie przypisuje się mu na gruncie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Do uznania określonego miejsca za miejsce zamieszkania konieczne jest, więc łączne spełnienie przesłanek: przebywania w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz woli (zamiaru) stałego pobytu w tym miejscu (animus). Niewątpliwie spod takiego cywilistycznego rozumienia terminu "zamieszkiwania" wymykają się nieruchomości zamieszkałe nieregularnie, sezonowo, czy nieruchomości zabudowane obiektami letniskowymi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w omawianym orzeczeniu, że stylizacja normatywna art. 6c ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy nie było utożsamianie nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, wyłącznie z nieruchomościami zamieszkałymi stale. Chodzi o to, aby wszystkie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, choćby robili to nieregularnie, wchodziły w zakres abstrakcyjnego pojęcia "nieruchomości zamieszkanych", w przeciwieństwie do tych, na których nie mieszkają mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Jak podniesiono wyżej ustawodawca przewidział dychotomiczny podział systemu odbioru odpadów komunalnych, w oparciu o relewantna przesłankę "zamieszkiwania na nieruchomości". Trzeba zatem przyjąć, że wytwarzać odpady komunalne mogą zarówno stali mieszkańcy gminy, jak i osoby przebywające na jej terenie tymczasowo, czy nieregularnie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 1363/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 46/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 334/19).

Należy bowiem podkreślić, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12, stwierdzono, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej, która nie ma charakteru podatkowego (pkt 3.3 i pkt 3.4 uzasadnienia ww. wyroku). Trybunał stwierdził, że "Jest ona bowiem świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości. W tym kontekście Trybunał przypomina pogląd sformułowany w wyroku o sygn. K 10/09, że "zadaniem opłat publicznych w systemie dochodów publicznych nie jest wyłącznie zasilanie tego systemu. Uzasadnienia ich występowania szukać należy również w pochodnych funkcjach opłat publicznych (np. prohibicyjnej, prewencyjnej, represyjnej, kompensacyjno-odszkodowawczej). Rola i znaczenie tych funkcji nie są równorzędne, zależą od takich czynników, jak dostosowanie rodzaju i wysokości opłaty publicznej do jej przedmiotu i zamierzonego kierunku oraz natężenia oddziaływania, konstrukcja prawna opłaty publicznej, odczuwalność materialna i pozamaterialna jej ciężaru finansowego (...) opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi – może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi – nabywa cechy podatku" (pkt 3.3 uzasadnienia wyroku Trybunału). Trybunał stwierdził przy tym, że "Upoważniając radę gminy do wydania aktu na podstawie i w celu wykonania ustawy o utrzymaniu czystości, w zakresie operacjonalizacji zasady odpłatności odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, prawo[?]dawca nie określił kwotowo wysokości opłat, nie wskazał też minimalnych i maksymalnych stawek. Obowiązu[?]jące przepisy ustawy nie pozwalają ponadto na wyprowadzenie szczegółowego algorytmu ustalania wysokości opłaty. W odniesieniu do nieruchomości zamieszkanych, opłata stanowi bowiem iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki finansowej określonej przez radę gminy (art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości; zob. też modyfikacje wynikające z art. 6j ust. 3-5 ustawy o utrzymaniu czystości). Niewątpliwie stawka opłaty nie może być ustalona arbitralnie przez radę gminy, gdyż jest ona zobowiązana uwzględnić różne zmienne (tj. liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ciągły lub sezonowy charakter odpadów komunalnych powstających w gminie – art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości). Zmienne te nie mają jednak charakteru normatywnego oraz stałego, w szczególności nie zostały uzależnione od publikowanych oficjalnie przez odpowiednie organy władzy publiczne danych, a ich ustalenie i dobór powierza się temu samemu organowi, który ustala wysokość opłat". Kwestionując brak określenia maksymalnej wysokości opłaty Trybunał przypomniał, że: "Prawodawca upoważnił też radę gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego terminu i częstotliwości uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nakazując uwzględnienie warunków miejscowych (art. 6l ust. 1 in principio ustawy o utrzymaniu czystości). Upoważnienie to nie wpływa jednak na konstrukcję samego obowiązku daninowego, a przepisy ustawy o utrzymaniu czystości umożliwiają dostosowanie technicznych aspektów realizacji obowiązku uiszczenia opłaty do warunków lokalnych. Wybór prawodawcy jest ponadto uzasadniony charakterem daniny, której celem nie jest zasilanie systemu finansów publicznych, ale umożliwienie sfinansowania przez gminę systemu gospodarowania odpadami (art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości). W tym kontekście istotne jest zaś, że decyzja o ustaleniu terminu i częstotliwości opłat będzie uzależniona w szczególności: a) od wyniku negocjacji gminy z odbiorcami odpadów i częstotliwości realizacji przez nich powierzonego zadania; b) rozstrzygnięć, o których mowa w art. 6 i art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości; c) rozstrzygnięć w sprawie infrastruktury gospodarowania odpadami na danym terenie".

Analizując zatem treść zaskarżonych przepisów Uchwały wskazać należy, że w § 1 tego aktu prawa miejscowego organ dokonał wyboru metody wskazując, że "ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dokonywane jest w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość". Zatem postąpił zgodnie z dyspozycją art. 6k ust. 1 u.u.c.p.g. Co więcej dokonał wyboru sposobu zgodnie z art. 6j ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zatem w świetle powyższego nie sposób uznać tak jak chce tego Prokurator, że regulacja ta narusza prawo. Sąd zauważa przy tym, że w skardze Prokurator pomimo żądania stwierdzenia nieważności ww. przepisu uchwały nie sformułował żadnych zarzutów w tym względzie. Całość argumentacji skargi sprowadza się bowiem do formułowania zarzutów dotyczących wadliwości ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości zamieszkałych.

Analogicznie rzecz ma się w przypadku § 4 ust. 1 i 3 zaskarżonej uchwały. Z treści skargi nie wynika czemu objęto właśnie te przepisy. Z treści skargi można domniemywać, że przyczyną zaskarżenia było odwołanie się w niej do stawek opłaty, co samo w sobie nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności wskazanych regulacji.

Sąd zauważą, że bez wątpienia § 4 ust. 1 dotyczy wskazania, że miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty określonej w § 2 ust. 1 lub w § 2 ust. 2. Bez wątpienia przepis ten zgodny jest z z art. 6j ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. Fakt, że w istocie jest to powtórzenie powyższego przepisu ustawowego w realiach przedmiotowej uchwały nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności, a to z uwag na fakt, że w zaskarżonej uchwale uregulowano także inne opłaty, zatem wskazany przepis był konieczny dla oceny przez mieszkańców jak jest ustalana miesięczna opłata.

W odniesieniu do § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że dotyczy ona miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Opłata ta stanowi:

1) sumę iloczynu liczby mieszkańców, stawki opłaty określonej w § 2 ust. 1 oraz iloczynu stawki opłaty określonej w § 3 ust. 1, liczby pojemników lub worków z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości o określonej pojemności i częstotliwości ich wywozu lub

2) sumę iloczynu liczby mieszkańców, stawki opłaty określonej w § 2 ust. 2 oraz iloczynu stawki opłaty określonej w § 3 ust. 2, liczby pojemników lub worków z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości o określonej pojemności i częstotliwości ich wywozu.

Zatem, tak jak w przypadku § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały samo odwołanie się do określonych uprzednio stawek nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności tego przepisu. Także i w tym wypadku Organ nie wyszedł poza kryterium ustawowe, a mianowicie 6k ust. 1 in fine u.u.c.p.g., bowiem ustawodawca dopuścił stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy, a jednocześnie w § 3 Organ ustalił stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości niezamieszkałych. Zatem i w tym przypadku Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia prawa.

Inaczej Sąd ocenił natomiast regulację § 2 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały regulujące wysokość stawki za odbiór odpadów z nieruchomości zamieszkałych.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że podjęta uchwała w zakresie dotyczącym § 2 ust. 1 i ust. 2 jest tożsama co do wartości stawek. Nie jest zatem zrozumiałe dlaczego podjęta została nowa uchwała. Dalej, z załączonych do odpowiedzi na skargę w sprawie I SA/Gl 382/24 dokumentów nie można wywieźć sposobu jej ustalenia, ani też danych źródłowych. Do odpowiedzi na skargę w tamtej sprawie w ramach akt administracyjnych dołączono bowiem zestawienia wyliczeń, w tym użytych formuł (o czym później), a także m.in. umowy nr [...] z 31 stycznia 2023 r. oraz nr [...] z 21 stycznia 2022 r. realizowana od 31.01.2022 r. Bez wątpienia umowa nr [...] nie może odnosić się do kalkulacji stawki przyjętej na rok 2022, bowiem nie obowiązywała w tym okresie. W aktach sprawy znajduje się także umowa [...] zawarta 31 lipca 2020 r. obowiązująca do 31 grudnia 2020 r. Z akt sprawy wynika, że do umowy tej zawarto aneks z 2 stycznia 2023 r. w którym wskazano, że umowa obowiązuje z datą wsteczną, bowiem od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2023 r., a aneks wchodzi w życie 1 stycznia 2023 r. Zatem wskazana umowa zmieniona aneksem nie mogła stanowić podstawy do ustalenia stawki w 2022 r.

Z umowy z 21 stycznia 2022 r. wynika, że została ona zawarta na okres od dnia wyczerpania zakresu rzeczowego i/lub finansowego dotychczas realizowanej przez zamawiającego umowy do 31 stycznia 2023 r. Z § 3 ust. 1 tej umowy wynika przy tym, że "według wiedzy i doświadczenia Zamawiającego przewidywany termin rozpoczęcia świadczenia usługi" może nastąpić pomiędzy 1 a 15 lutego 2022 r. Wartość wynagrodzenia wskazano w § 8 umowy wskazując w ust. 2 i ust. 3, że maksymalna wartość usług podstawowych wynosi 36.267.754,92 zł brutto, zaś usług z opcji 3.088.326,42 zł. Przy czym minimalna wysokość zamówienia podstawowego wyniesie nie mniej niż 85%.

Zatem jedynie ta umowa mogła zostać uwzględniona przy obliczaniu stawki opłaty za odpłaty komunalne.

Dalej w aktach sprawy są strony 9-12 jakiegoś dokumentu wskazujące na obowiązki wykonawcy w zakresie utrzymania czystości na terenie PSZOK wraz z dokumentacją techniczną. Dokument ten nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowego ustalenia stawki opłaty w zaskarżonej części, bowiem nie jest możliwym ocenienie jakiego okresu to dotyczy.

Analizując zatem załącznik nr 1 (przy uwzględnieniu użytych formuł, a także komentarzy Sąd doszedł do przekonania, że wskazany w wyliczeniu skalkulowany wynik budowy PSZOK nie został udokumentowany. Nie jest wiadome czy wskazana kwota 3.784.513,97 zł stanowi koszt przypisany do 2022 r., czy też jest to kwota całkowita budowy, a także w jakim okresie był on budowany. Jeśli chodzi o ilość mieszkańców to wskazano w niej 94.061 osób. W odpowiedzi na skargę organ wskazywał, że wobec osób, które uchylają się od składania informacji na opłatę za odbiór odpadów komunalnych prowadzone są postępowania administracyjne i są one długotrwałe, jednak nie jest wiadome czy wskazana ilość mieszkańców obejmuje też osoby zamieszkujące C., a uchylające się od składanych deklaracji. Dalej wskazano dochód na podstawie złożonych deklaracji na kwotę 35.233.704,88. Jednocześnie wskazano, że z oferta/przetarg 12 m-cy w 2022 r. to wartość 36.267.754,92 zł i dotyczy 42.000 Mg odpadów (jest to maksymalna wartość z umowy dotyczącej 2022 r. – przyp. własny). Jednocześnie przyjęto założenie, że w przypadku utrzymania się ilości odebranych odpadów wzrost wartości 2021/2022 wynosi 9%. Zatem wyliczono, że stawka po wzroście winna wynieść 29,32 zł, tj. dotychczasowa stawka +9%. W uwagach wpisano, że "konsumowanie nadwyżki z opłaty SGOK" bez odniesienia do jednaj z tych pozycji.

Tymczasem ustalając szacunek przyjęto 2 zł od mieszkańca i ilości miesięcy (przyjęto 10 miesięcy, mimo, że umowa miała być od lutego 2022 r.) i tak wyliczono sumę (szacunek plus dochód na podstawie złożonych deklaracji). Tymczasem dochód na podstawie złożonych deklaracji, jeżeli podzielić przez liczbę mieszkańców i 12 miesięcy daje wartość 29,54 zł, natomiast przy 10 miesiącach jest to kwota 35,45 Tymczasem ustalono stawkę na wartość 28,90 poprzez dodanie ostatecznie kwoty 2 złoty do uprzednio obowiązującej stawki (której wartość nie może być w niniejszej sprawie weryfikowana). Jednocześnie wskazywana w tym wyliczeniu nadwyżka (-1.034.050,04 zł) stanowi różnicę pomiędzy wyliczoną sumą a maksymalną zakontraktowaną wartością z umowy. Jednocześnie wzrost maksymalnej ilości odpadów za 2022 z wobec ilości odpadów za 2021 umowy wynosił zaś 5,46% (42000 Mg / 37942 Mg).

W zestawieniu do sprawy I SA/Gl 382/24 nie ujęto ani kosztów obsługi administracyjnej, ani też innej, co by wskazywało, że w budżecie po stronie wydatków na koncie 90002 nie figurują żadne koszty osobowe (wynagrodzenia) czy też koszty obsługi systemu obsługi odpadów komunalnych.

W aktach administracyjnych dołączonych do niniejszej sprawy znajduje się zaś wyrok NSA z 10 października 2023 r., sygn. akt III FSK 733/23, ten sam załącznik nr 1 (wraz z formułami i uwagami), zestawienie dochodów z deklaracji wg stanu od 31 stycznia 2022 do 31 grudnia 2022 r., z którego wynika liczba wprowadzonych deklaracji (od 170 szt. w styczniu, przez 918 w lutym, 394 deklaracjach w marcu, 1178 deklaracjach w kwietniu, 742 deklaracjach w maju, 597 w czerwcu, 558 w lipcu, 388 w sierpniu, 443 we wrześniu, 455 w październiku (data podjęcia uchwały to 27 października 2022 r. – przypisek własny), 473 szt. w listopadzie i 619 w grudniu 2022 r. Zatem dokument ten nie mógł być wytworzony w dacie podejmowania zarówno zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, jak i poprzedzającej ją uchwały. Z załącznika nr 5 tych akt wynika przy tym, że stawka wynosi 28,90 zł, natomiast stawka maksymalna w 2022 r. 44,99 co nie jest zgodne z uchwałą.

Zatem, z załączonych dokumentów nie wynika skąd uwzględniono wzrost opłaty za gospodarowanie odpadami o kwotę 2 zł, o którą powiększono uprzednio obowiązującą opłatę. Ujęto dochody z deklaracji, które po podzieleniu przez ilość mieszkańców oraz ilość miesięcy wskazują wyższą stawkę, niż przyjęto w uchwale.

Dlatego też Sąd stwierdza, że wobec braku stosownej dokumentacji, przy dostrzeżonej wadliwości wyliczeń (przyjęcia z góry określonej kwoty to doliczenia do poprzednio obowiązującej stawki) zaskarżona uchwała w § 2 ust. 1 jest wadliwa.

Konsekwencją powyższego jest wadliwe określenie stawki w § 2 ust. 2 tej uchwały, bowiem określono ją jako 57,80 zł, czyli jako dwukrotność stawki z § 2 ust. 1 tej uchwały. Sąd wyjaśnia przy tym, że ową dwukrotność Sąd przyjął poprzez podzielenie tej stawki przez stawkę z § 2 ust. 1 uchwały, bowiem wyliczeń w tym przedmiocie nie przedstawiono. Sam fakt, że stawka ta mieści się w ustawowej regulacji nie oznacza prawidłowości jej wyliczenia.

Tym samym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 1 i ust. 2 przedmiotowej uchwały, a jednocześnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zakresie § 1 i § 4 ust. 1 i ust. 3.