Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Marzena Bal-Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F.P. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2565/17 w sprawie ze skargi F.P. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 6 października 2017 r. nr DHRT.WORK.6082.24.2016.202 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę kasacyjną.

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 20 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2565/17, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę F.-P. I. G. z siedzibą w Warszawie (skarżąca; Izba) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes UKE) z 6 października 2017 r., nr DHRT.WORK.6082.24.2016.202 w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym.

II.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła F.-P.I. G. w Warszawie i zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Izby kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z powodu naruszenia przez organ art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (akt. tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: k.p.a.), polegającego na błędnym przyjęciu, że dopuszczenie Izby do udziału w postępowaniu nie jest uzasadnione celami statutowymi Izby, oraz błędnym przyjęciu, że w sprawie za dopuszczeniem Izby do postępowania nie przemawia przesłanka interesu społecznego;

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia ze względu na naruszenie przez organ art. 8 § 2 k.p.a., w szczególności bezzasadne przyjęcie przez sąd I instancji, że w stosunku do wcześniejszego postanowienia Prezesa UKE, nr DZC-WAP-5174-16/13(37), z 9 grudnia 2013 r. dopuszczającego Izbę do udziału w postępowaniu przed tym organem, istnieją na tyle istotne różnice stanu faktycznego i prawnego, że uzasadnione jest odmienne podejście w niniejszej sprawie;

3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z powodu naruszenia przez organ art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.;

4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez bezpodstawne oddalenie skargi, w zakresie zarzutu nierozpoznania wniosku Izby o wyrażenie zgody przez Prezesa UKE na przedstawienie poglądu Izby w sprawie, w razie niedopuszczenia Izby do udziału w postępowaniu na prawach strony, w sytuacji, gdy istniały podstawy do uwzględnienia skargi w tym zakresie ze względu na nierozpoznanie powyższego wniosku Izby przez Prezesa UKE, z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 123 w zw. z art. 31 § 5 k.p.a.

Argumentację na poparcie wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), jak też nie występują przesłanki uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania - art. 189 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przepis ten określa zakres ustawowego obowiązku uzasadnienia z urzędu wyroku oddalającego skargę kasacyjną, modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany przepis szczególny umożliwia ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Mając to na uwadze, NSA w rozpoznawanej sprawie ograniczył argumentację wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do podważania wyrażonego przez sąd pierwszej instancji poglądu o braku podstaw do uwzględnienia wniosku o dopuszczenie F.-.P. I. G. w Warszawie do udziału (na prawach strony) w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 43 ust. 2 ustawy z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (akt. tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1648; dalej: "p.t."), dotyczącym zobowiązania operatora – O. P.S.A. z siedzibą w Warszawie - do przygotowania zmiany oferty ramowej z uwagi na zmianę warunków rynkowych.

Jak wynika z ustaleń WSA, Prezes UKE wydał 26 czerwca 2017 r. decyzję kończącą postępowanie w sprawie dotyczącej tego operatora, natomiast 29 czerwca 2017 r. wpłynął wniosek skarżącej Izby (datowany na 26 czerwca 2017 r.) o dopuszczenie tej Izby do udziału w tym postępowaniu, ze wskazaniem, że udział Izby w tym postępowaniu jest zgodne z jej celem statutowym, a ponadto za dopuszczeniem przemawia interes społeczny.

Prezes UKE odmówił dopuszczenia skarżącej Izby do postępowania w sprawie O. P. S.A. w Warszawie, powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzając, że wniosek nie spełniał dwóch przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu - nie był uzasadniony celami statutowymi i interes społeczny nie przemawiał za dopuszczeniem.

Odnosząc się w tym zakresie do zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że wbrew poglądowi sądu pierwszej instancji - aprobującemu stanowisko organu - cele statutowe F.-P. I. G. odpowiadają wymaganiom wynikającym z treści art. 31 § 1 in fine k.p.a. Z przepisu tego wynika, że żądanie organizacji społecznej musi być uzasadnione jej celami statutowymi, a zatem musi istnieć realny związek pomiędzy przedmiotem postępowania administracyjnego i przedmiotem działalności organizacji społecznej.

Zdaniem NSA, w przypadku spornego wniosku F.-.P. I. G. nie można przyjąć, że wyłączony jest związek pomiędzy przedmiotem działalności tej organizacji i przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 43 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Co więcej zauważyć należy, że Izba jest związkiem pracodawców w rozumieniu przepisów ustawy z 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (akt. tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 97), a zgodnie z art. 5 tej ustawy, jej podstawowym zadaniem jest ochrona praw i reprezentowanie interesów, w tym gospodarczych, zrzeszonych członków - także wobec organów władzy i administracji rządowej. Statut skarżącej Izby przewiduje wprost udział Izby w charakterze uczestnika w postępowaniach przed organami administracji, sądami powszechnymi oraz sądami administracyjnymi, w sprawach dotyczących funkcjonowania gospodarki rynkowej oraz szeroko pojętych interesów gospodarczych członków Izby (§ 6 ust. 1).

Nie można podzielić stanowiska organu administracji, że cele statutowe Izby zostały określone w sposób zbyt ogólny, nieprecyzyjny i skrótowy, aby można je skutecznie odnieść do działalności w zakresie telekomunikacji, a w szczególności do postępowania prowadzonego w trybie art. 43 ust. 2 p.t. Teza ta - błędnie zaakceptowana przez sąd pierwszej instancji - nie uwzględnia zasady, że cel działania skarżącej Izby określa wspomniany statut, na tyle precyzyjnie, że daje to podstawę do stwierdzenia dostatecznego związku pomiędzy tym statutowym celem i przedmiotem postępowania administracyjnego sprawy. Wystarczy wskazać, że jednym z tych celów jest ochrona praw i reprezentowanie interesów członków Izby, przy czym może być on realizowany m.in. poprzez udział Izby w charakterze uczestnika w postępowaniach przed organami administracji. Jest to więc związek oczywisty w tym sensie, że jego realizacja jest jedną z form współdziałania w ramach ochrony ważnych interesów ekonomicznych konkretnego członka Izby. Charakter takiego związku nie powinien budzić wątpliwości z punktu widzenia art. 31 § 1 in fine k.p.a., gdyż zawarta w tym przepisie przesłanka "celu statutowego" nie sprowadza się do nadmiernie uproszczonego rozumienia tego celu, niejako zastrzeżonego dla działania organizacji stricte branżowych, wąsko ujmowanych, jak np. - adekwatna do przedmiotu sprawy - branża telekomunikacyjna.

Wobec powyższego, biorąc także pod uwagę, niezakwestionowany przez organ oraz sąd pierwszej instancji, status Izby, jako organizacji społecznej, uznać należało, że spełniona została przesłanka zgodności celu statutowego Izby z przedmiotem postępowania w sprawie O. P. S.A. w Warszawie.

Odmiennie należy ocenić zagadnienie dopuszczalności uczestnictwa Izby w spornym postępowaniu z punktu widzenia interesu społecznego. Ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.

Podzielić należy pogląd sądu pierwszej instancji, że obowiązkiem organizacji społecznej chcącej przystąpić do toczącego się postępowania jest uzasadnienie potrzeby ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Podkreślić należy, że z treści wniosku (także samej skargi do WSA) wynika, że w tym zakresie Izba wskazuje wyłącznie na interes ekonomiczny O. P. S.A. w Warszawie, co ma istotne znaczenie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa bowiem, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nich organów administracyjnych. Trafnie więc stwierdził sąd pierwszej instancji, że skarżąca Izba nie wykazała, aby za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu przemawiał interes społeczny, a w szczególności, że nie było wystarczające powoływanie się na ogólne cele polskiej gospodarski, czy też współpracę handlową Polski i Francji. Oceny tej nie podważyły zarzuty skargi kasacyjnej, które koncentrują się na ochronie partykularnych interesów członków Izby. Kwestia ochrony inwestycji z udziałem kapitału zagranicznego, czy też poprawa ogólnie rozumianych warunków inwestowania w Polsce - stanowiące uzupełniającą argumentację skargi kasacyjnej -są natomiast zagadnieniami z zakresu polityki państwa, które wykraczają poza ramy postępowania prowadzonego na podstawie art. 43 ust. 2 p.t. i z tego punktu widzenia są nieistotne dla oceny prawidłowości stosowania przez organ normy prawnej zawartej w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niezasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej powiązany z naruszeniem przez organ art. 8 § 2 k.p.a. Jak trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, co Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje w całości, nie doszło do naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. - poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, z uwagi na istotne różnice stanu faktycznego i prawnego porównywanych w tym zakresie spraw administracyjnych. Jak słusznie podniósł WSA, postępowanie zakończone postanowieniem z 9 grudnia 2013 r., nr DZC-WAP-5174-16/13(37), dopuszczającym skarżącą (wówczas – F. I.P.H. w P.) do udziału w postępowaniu przed Prezesem UKE, dotyczyło rezerwacji częstotliwości, co mogło dotyczyć podmiotów chcących dopiero wejść na rynek, gdy postępowanie w trybie art. 43 ust. 2 p.t. dotyczy zmian w określonej grupie podmiotów - w zakresie określonych wcześniej warunków w ofercie ramowej. Ponadto, brak jest podstaw do stwierdzenia w tym zakresie utrwalonej praktyki, skoro dotyczyło to jednostkowego postępowania, czego także w skardze kasacyjnej nie podważono.

Niezasadny jest również zarzut sformułowany w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej, w którym podniesiono kwestię nierozpoznania przez organ wniosku o wyrażenie zgody na przedstawienie poglądu w sprawie, co miało nastąpić z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 123 w zw. z art. 31 § 5 k.p.a. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 31 § 5 k.p.a., organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego. Przepis ten określa inne niż przewidziane w art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. formy wyrażenia przez organizację społeczną poglądu w sprawie. W ocenie NSA jest oczywiste, że zagadnienie dotyczące dopuszczalności przedstawienia takiego poglądu, nie ma związku z postępowaniem w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, w którym ów pogląd miałby być przedstawiony, bowiem dotyczy to odmiennych form występowania organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym. Z tego też powodu - niezależnie od tego, czy doszło do nierozpoznania wniosku o wyrażenie zgody na przedstawienie poglądu w sprawie - omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być uznany za usprawiedliwiony w niniejszej sprawie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.