Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Janusz Walawski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.

II SA/Wa 1372/18

UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. l27 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.), utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.. W uzasadnieniu organ wskazał następujący stan faktyczny i prawny:

K. J. pismem [...] dnia [...] stycznia 2017 r. zwrócił się z prośbą o

wydanie zaświadczenia o treści: "zaświadcza się, iż dokonane podwyższenia dodatku naczelnikowi sekcji o kwotę 800 zł, wskazanego w piśmie urzędowym KPP z dnia [...] stycznia 2017 roku numer [...], oraz jak wynika z treści rzeczonego dokumentu stanowiącego podwyższenie dla celów uwzględnienia tego podwyższenia w ustalaniu wysokości świadczenia emerytury policyjnej, zostało dokonane na podstawie identycznego/zbieżnego uzasadnienia tego podwyższenia, jakie zastosowano dla [...] K. J., tym samym dokonane podwyższenie dodatku [...] K. J. podwyższenie dodatku nastąpiło z naruszeniem art. 32 ustawy zasadniczej".

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Komendant Powiatowy Policji w K. odmówił Panu K. J. wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Po wniesieniu zażalenia na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w

K. nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w K. postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał je w mocy. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Następnie wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. Pan K. J. zwrócił się o stwierdzenie nieważności postanowienia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lutego 2017 r.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Komendant Główny Policji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Zostało ono doręczone stronie w dniu [...] maja 2018 r.

W dniu [...] maja 2018 r., K. J. skierował do Komendanta Głównego Policji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał w nim m.in., że wnosi o uchylenie postanowienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., ze względu na naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o Policji, art. 61a Kpa, art. 32 Konstytucji RP oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt l OPS 6/09.

W uzasadnieniu decyzji wydanej w II instancji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 1 Kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art, 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W przedmiotowej sprawie organem właściwym jest więc Komendant Główny Policji.

Art. 126 Kpa stanowi natomiast, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art, 107 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 › również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151§ 1 art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.

Zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kpa, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania w omawianym trybie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się więc z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m. in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 1565 1 Kpa.

Stosownie do art. 61a § 1 Kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 Kpa). Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 Kpa, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postepowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Powyższe niewątpliwie ma miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy, albowiem tylko niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności: niektóre zasady ogólne Kpa, przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63 Kpa), przepisy dotyczące postanowień (art. 123-126 Kpa), przepisy dotyczące zażaleń (art. 141-144 Kpa).

Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 Kpa, spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi więc postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych

znajdujących się w jego posiadaniu. Ponadto postępowanie to uregulowane jest w przepisach działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie zawierają żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania w nim przepisów o ogólnym, jurysdykcyjnym postepowaniu administracyjnym.

W postępowaniu zaświadczeniowym nie będzie miał zatem zastosowania art. 156 Kpa. Zaświadczenia są bowiem poświadczeniem istnienia pewnego stanu. Możliwe jest więc ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania, czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Konsekwentnie więc zasada res iudicata nie będzie miała zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. Dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza jednak, że strona może skutecznie ponawiać stale merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności i dowodów. Skoro zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to tylko wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści) staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom.

W tym stanie sprawy argumenty podniesione przez Pana K. J. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogą wpłynąć na sposób rozpatrzenia niniejszej sprawy.

W dniu [...] lipca 2018 r. skargę na powyższe postanowienie złożył K. J. Zarzucił on organowi wprowadzeniu go w błąd. Jak wynika z treści skargi Skarżący nie akceptuje stanu rzeczy polegającego na odmownie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skarżący wskazał, że organ blednie y błędnej interpretacji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 6/09, a działanie organów policji zmierza do braku realizacji jego słusznych uprawnień

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten upoważnia zatem organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wśród tych przyczyn w orzecznictwie sądowym wymienia się m.in. skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej prawnej formy działania, do której nie odnosi się instytucja stwierdzenia nieważności.

W rozpoznawanej sprawie żądanie stwierdzenia nieważności dotyczyło postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] twierdzeniu organu wyrażonemu w zaskarżonym i poprzedzającym je postanowieniu oraz w odpowiedzi na skargę – dopuszczalne jest stosowanie przepisów dotyczących trybu nieważnościowego w odniesieniu do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (jak też zaświadczenia o żądanej treści).

Rzeczą oczywistą jest i w tym względzie należy przyznać rację organowi, że postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a ma jedynie charakter administracyjny. Niedopuszczalne jest zatem – w świetle poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności zaświadczenia. Zaświadczenie bowiem stanowi oświadczenie wiedzy organu, a nie jego woli i potwierdza jedynie istnienie określonego stanu faktycznego bądź prawnego w oparciu o posiadane dane.

Jednakże – wbrew stanowisku organu – ów pogląd nie znajduje zastosowania w zakresie dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (jak też odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści). Zgodnie bowiem z treścią art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2 – 5 oraz art. 109 – 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134, również art. 145 – 152 oraz art. 156 – 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów m.in. art. 156 – 159 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, a takim jest również postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (także żądanej treści), świadczy o dopuszczalności stosowania trybu stwierdzenia nieważności w sprawach zakończonych takimi postanowieniami.

Tym samym, zasadniczy argument zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia Komendanta Głównego Policji, co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie, nie mógł zostać uznany za trafny i w konsekwencji błędne było w świetle powyższego zastosowanie przez organ w odniesieniu do wniosku skarżącego K. J. o stwierdzenie nieważności postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, przepisu art. 61 a § 1 k.p.a.

Reasumując, zaskarżone i poprzedzające je postanowienie naruszają przepis prawa procesowego, tj. art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zaś rozpoznając sprawę na nowo, organ uwzględni powyższą analizę prawną.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt) lit. c) i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.