Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 779/20 w sprawie ze skarg B. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Z. i G. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej obszaru ulicy [...] w miejscowości [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 779/20 w ten sposób, że w miejsce daty zaskarżonej czynności "17 czerwca 2020 r." wpisuje "17 kwietnia 2020 r.", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. oddala wniosek B. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Z. i G. sp. z o.o. z siedzibą w Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 779/20 uwzględnił skargi B. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Z. i G. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej skarżące spółki) na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej obszaru ulicy K. w miejscowości Z. do wojewódzkiej ewidencji zabytków i stwierdził bezskuteczność tej czynności oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji. W kontrolowanej sprawie organ nie dokonał wystarczających ustaleń wskazujących na potrzebę ujęcia obszaru ulicy K. w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a w szczególności nie wskazał formy zabytku. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, dane zawarte w karcie ewidencyjnej nie są wystarczające dla dokonania oceny, jaki rodzaj zabytku podlega włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a dane mające decydować o zabytkowym charakterze obszaru nie są wystarczająco precyzyjne, wyczerpujące i kompletne.

Podkreślono, że zaskarżoną czynnością naruszono art. 3 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282, dalej uozoz), ponieważ organ winien dokonać stosownego dookreślenia formy zabytku, jaką ma wypełniać zakreślony obszar. W uozoz brak jest przepisów dających podstawę do możliwości objęcia ochroną - poprzez włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków - tzw. "okien widokowych" na "widok" nieznajdujący się w granicach zakreślonego przez organ obszaru, tj. [...].

Sąd zwrócił również uwagę, że skoro organ zdecydował o sporządzeniu karty ewidencyjnej dla całego obszaru, to w rezultacie winien wykonać wyczerpującą dokumentację całego obszaru, w tym fotograficzną budynków i budowli, układu urbanistycznego, jak i wszystkich detali, na które wskazuje w zawiadomieniu. Tymczasem w przedmiotowym wypadku karta ewidencyjna zawiera ogólnikowe zwroty, bez odniesienia się do jakichkolwiek skonkretyzowanych obiektów znajdujących się w obszarze ulicy K.

Konkludując stwierdzono, że brak stosownego dookreślenia formy zabytku jaki ma być chroniony poprzez jego włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków, bezpodstawne i niedookreślone objęcie ochroną tzw. "okien widokowych" na [...] oraz brak wyczerpujących danych, co do mającego podlegać ochronie obszaru skutkuje tym, że na podstawie przedmiotowej karty ewidencyjnej nie można ustalić dlaczego cały ten obszar może spełniać przesłanki uznania go za zabytek w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy oraz jakie dokładnie ograniczenia wiążą się z zaskarżoną czynnością dla właścicieli i posiadaczy znajdujących się w jego obrębie poszczególnych nieruchomości. Z tych względów Sąd Wojewódzki uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na jego wynik:

1) art. 145 § 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że organ naruszył przepisy postępowania, tj. zasady określone w art. 7 i art. 8 Kpa;

2) art. 22 ust. 2 i art. 3 ust. 1 uozoz poprzez uznanie, że włączenie obszaru ulicy K. w miejscowości Z. nie jest uzasadnione;

3) § 14 ust. 1 oraz § 15 ust. 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113 poz. 661), poprzez uznanie, że karta ewidencyjna nie spełnia wymogów określonych powyższym rozporządzeniem.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące spółki wniosły o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Stanowisko to zostało podtrzymane w pismach z 15 maja 2022 r. i 19 maja 2022 r.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

4.2. Wobec tego, że strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

4.3. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

4.4. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że powołany w pierwszym zarzucie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż ma charakter wynikowy i reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut taki nie jest trafny (wyroki NSA z: 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2383/14, 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 78/14). Natomiast art. 7 i art. 8 Kpa w ogóle nie miały w sprawie zastosowania, więc nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1926/17).

4.5. W odniesieniu do drugiego zarzutu należy zauważyć, że powołane w nim art. 22 ust. 2 i art. 3 ust. 1 uozoz są przepisami prawa materialnego, nie zaś przepisami postępowania. Sąd I instancji w żaden sposób nie naruszył tych przepisów. Jak prawidłowo wskazano w zaskarżonym orzeczeniu, przedmiotem włączenia do wojewódzkiej ewidencji jest zabytek. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony obiekt powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ dokonując tej czynności nie wskazał w ogóle formy zabytku, który ma być chroniony. W skardze kasacyjnej wskazuje się, że umieszczenie obszaru ulicy K. w wojewódzkiej ewidencji zabytków wynikało z oceny przez konserwatora, że obszar posiada walory zabytku. Bez odpowiedzi pozostało jednak kluczowe pytanie, a mianowicie jaką formą zabytku jest ochrona tzw. "okien widokowych" na [...]. Brak dookreślenia formy zabytku jaki ma być chroniony oraz brak wyczerpujących danych co do mającego podlegać ochronie obszaru skutkuje tym, że na podstawie przedmiotowej karty ewidencyjnej nie można ustalić, dlaczego cały ten obszar może spełniać przesłanki uznania go za zabytek w rozumieniu art. 3 ust. 1 uozoz.

4.6. W konsekwencji niezasadny jest także trzeci z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 14 ust. 1 oraz § 15 ust. 7 ww. rozporządzenia poprzez uznanie, że karta ewidencyjna nie spełnia wymogów określonych powyższym rozporządzeniem. Stosownie do § 14 ust. 1 tego rozporządzenia wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. W pełni należy podzielić pogląd Sądu Wojewódzkiego, że dane zawarte w karcie ewidencyjnej nie są wystarczające dla dokonania oceny, jaki rodzaj zabytku podlega włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Skoro organ zdecydował o sporządzeniu karty ewidencyjnej dla całego obszaru, to w rezultacie winien wykonać wyczerpującą dokumentację całego obszaru, w tym fotograficzną budynków i budowli, układu urbanistycznego, jak i wszystkich detali, na które wskazuje w zawiadomieniu. Tych warunków ww. karta ewidencyjna nie spełnia.

4.7. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne.

4.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku. W pkt 3 wyroku oddalono wniosek skarżących spółek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 179 Ppsa. Z uwagi zaś na oczywistą omyłkę pisarską zawartą w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 156 § 1 i 3 Ppsa, dokonał w punkcie 1 sentencji sprostowania komparycji ww. orzeczenia Sądu I instancji w zakresie daty zaskarżonej czynności.