Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 113/10 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia postanawia: odrzucić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 113/10, oddalił skargę A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] października 2008 r. W. S. i S. K. pracownicy Zarządu Dróg Powiatowych w D. podczas przeglądu dróg powiatowych sporządzili notatkę służbową, z której wynikało, że Pan A. G. bez zezwolenia zarządcy drogi zajął pas drogowy drogi powiatowej nr [...] przy ul. [...] w B. o powierzchni 62 m2.

Zarząd Powiatu D. decyzją z dnia [...] października 2009 r.,

nr [...] wydaną na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z ust. 4, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 115 ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) i uchwały Nr XVI/134/2008 z dnia 26 lutego 2008 r. Rady Powiatu D. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz uchwały Nr 35/84/07 z dnia 30 maja 2007 r. Zarządu Powiatu D.

w sprawie upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w D. do wydawania decyzji administracyjnych z urzędu, nałożono na A. G. karę pieniężną w wysokości 7.440 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego poprzez składowanie materiałów budowlanych na poboczu o powierzchni 62m2 od dnia 20 października 2008 r. do dnia 22 października 2008 r. Powyższa decyzja zapadła po dwukrotnym uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z powodu uchybień procesowych.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] czerwca 2009 r., podczas przesłuchania A. G. przyznał, że w październiku 2008 r. na jego zlecenie wykonywane były prace przy budowie zjazdu z jego posesji [...] oraz [...] przy drodze powiatowej nr [...] ul. [...] w B. Stwierdził, że nie jest w stanie określić terminu ani powierzchni zajętego pasa drogowego. W dniu [...] czerwca 2009 r. w trakcie przesłuchania żona skarżącego M. G. potwierdziła, że w dniu [...] października 2008 r. dwaj pracownicy ZDP w D. wykonywali zdjęcia miejsca zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w B. na ul. [...] i przyznała, że materiały budowlane były składowane na poboczu tj. w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...], ale nie pamięta wielkości metrów kwadratowych zajętego pasa drogowego. Stwierdziła, że pas drogowy mógł być zajęty przez dwa albo trzy dni. W trakcie przesłuchania w dniu [...] czerwca 2009 r. W. S. pracownik ZDP w D. podał, że w dniu [...] października 2008 r. wraz z drugim pracownikiem S. K. był w B. przy ul. [...], gdzie stwierdził zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...]. Dokonał obmiaru powierzchni zajętego pasa drogowego, która wyniosła 62m2. Potwierdził, że pas drogowy zajęty był przez trzy dni. Fakt zajęcia pasa drogowego oraz powierzchnię zajęcia potwierdził drugi pracownik organu S. K.

Organ administracji uznał za udowodnione, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynosiła 62m2, co potwierdza treść notatki służbowej pracowników ZDP

w D., wynik wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] września 2009 r.,

w której brał udział skarżący, a także treść zeznań świadków – pracowników ZDP. Natomiast odnośnie ustaleń dotyczących terminu zajęcia pasa drogi powiatowej organ przyjął, że liczba dni zajęcia tego pasa wynosiła 3 dni, co z kolei potwierdzają zeznania świadka W. S. oraz pośrednio M. G., żony skarżącego.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podkreślił, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, a za zajęcie pobiera się opłaty. Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, liczby dni zajmowanych w ten sposób pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie m2 pasa drogowego, natomiast w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wymierza się karę pieniężną w wysokości 10-krotnej opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 tego artykułu (według wskazanego wyżej iloczynu). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przyjęło za prawidłowe ustalenia organu, co do terminu i powierzchni zajęcia pasa drogowego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Zdaniem skarżącego,

z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można ustalić, przez jaki okres miało miejsce zajęcie pasa drogowego i jaka była powierzchnia zajętego pasa. Organ ustalając powyższe przekroczył w ocenie skarżącego swoje uprawnienia, ponieważ

w jego opinii brak jest w tej materii jakichkolwiek bezpośrednich dowodów potwierdzających prawidłowość wyliczeń organu administracji. Ponadto zarzucił organom naruszenie prawa procesowego, m.in. art. 77, art. 79, art. 80, art. 89 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało zajmowane stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalając skargę stwierdził, że organy administracji rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniły go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez prowadzenie robót w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Sąd odwołując się do zarzutu skarżącego odnośnie czasu, w jakim nastąpiło zajęcie pasa jak i jego powierzchni wskazał, że w aktach administracyjnych znajdowały się wykonane w dniu [...] października 2008 r. fotografie, na których wyraźnie widoczne jest prowadzenie robót w pasie drogowym oraz notatka służbowa sporządzona przez pracowników organu, z której wynika, jaki był dokładnie obszar zajęcia pasa drogowego przez składowanie materiałów budowlanych. Ponadto wskazał, że w aktach administracyjnych znajdują się protokoły świadków, z których wynika, że zajęcie pasa miało miejsce w październiku 2008 r. z tym, że jeden z pracowników wskazał konkretny czas zajęcia pasa w dniach 20-22 października 2008 r. Dodatkowo pracownicy ZDP

w D. zarówno w notatce służbowej jak i w swoich zeznaniach oraz w trakcie wizji lokalnej dokładnie wskazali na powierzchnię zajęcia pasa drogowego.

Sąd stwierdził, że zarzut naruszenia art. 80 i art. 77 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy administracji przed wydaniem decyzji umożliwiły stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Skarżący pomimo, że czynnie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji nie kwestionował wymiarów dokonanych przez organ, nie stwierdził, że powierzchnia pasa była mniejsza, ograniczył się tylko do oświadczenia, że nie jest w stanie wskazać ani terminu, ani powierzchni zajęcia pasa drogowego.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również stanowiska skarżącego wskazującego, że organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...] października 2009 r. naruszył art. 79 k.p.a. poprzez nie zastosowanie się do wytycznych zawartych

w orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2009 r. Uzasadniając powyższe twierdzenie Sąd wskazał, że skarżący został przesłuchany w celu wyjaśnienia spornych w sprawie okoliczności, przeprowadzono postępowanie dowodowe w ramach którego przesłuchano świadków, przeprowadzono oględziny z udziałem pracowników Zarządu oraz skarżącego których celem było ustalenie powierzchni oraz czasu zajęcia pasa drogowego.

Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 89 k.p.a. W ocenie Sądu nie było konieczności przeprowadzenia konfrontacji świadków

w trakcie rozprawy przy udziale strony, ponieważ ich zeznania nie były ze sobą sprzeczne, a skarżący w swoich wyjaśnieniach nie przedstawił innej wersji, co do spornych okoliczności, wyłącznie wszystkiemu zaprzeczył.

Reasumując, zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu skarżącego oraz zasady zaufania obywateli do organów państwa. Wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organy orzekające wzięły pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącego i zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów.

A. G. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), polegające na błędnym ustaleniu, a raczej na braku ustaleń, a także przekroczeniu swobody zebranego w sprawie materiału dowodowego w części dotyczącej okresu na jaki pas drogi został zajęty, a także wielkości (obszaru) zajętego pasa drogowego, co miało wpływ na wysokość wymierzonej skarżącemu kary pieniężnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. G. wskazał, że oceniając zebrany przez Sąd pierwszej instancji materiał dowodowy zauważył, że zarówno on jak i jego żona zeznawali odmiennie od pracowników ZDP. Przyjmując nawet hipotetycznie, że pas drogi został zajęty nie można ustalić, przez jaki okres czasu, a także, jaka była powierzchnia zajęcia. Stwierdził, że obmiarów dokonano w oparciu o dokumentację zdjęciową, a nie rzeczywiste pomiary.

Ponadto stwierdził, że postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji nacechowane było wieloma uchybieniami, które powodowały, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchylało decyzje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do zbadania jej dopuszczalności. Skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie warunki określone dla niej w poszczególnych przepisach p.p.s.a. W przypadku nie dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji niedopuszczalności skargi kasacyjnej i przekazania jej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, kompetencje do odrzucenia skargi kasacyjnej wobec jej niedopuszczalności przysługują Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (art. 180 p.p.s.a.).

Istotną cechą postępowania kasacyjnego jest, poza przypadkami nieważności postępowania, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym o szczególnym charakterze i w ślad za tym, o szczególnych wymaganiach formalnych.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone

w całości, czy w części, przytaczać podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie, zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Zatem wskazanie podstaw skargi kasacyjnej jest jej zasadniczym elementem konstrukcyjnym i nie ulega sanacji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Postawienie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego czy postępowania wymaga zawsze przytoczenia numeru artykułu, paragrafu, ustępu oraz uzasadnienia, na czym to naruszenie polegało i jaki wpływ wywarło na treść kwestionowanego wyroku, a dodatkowo w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywiedzenia, że stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W piśmiennictwie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania może nastąpić, podobnie jak w przypadku prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Opierając skargę kasacyjną na zarzucie błędnej wykładni prawa, skarżący powinien wskazać, jak według niego przepis powinien być rozumiany. Natomiast w przypadku postawienia zarzutu niewłaściwego zastosowania skarżący powinien wskazać, jaki w jego ocenie przepis powinien mieć

w sprawie zastosowanie. Niewłaściwe zastosowanie prawa może bowiem polegać na tzw. błędzie w subsumcji, a więc na tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

Ponadto zarzuty skargi kasacyjnej powinny być skierowane pod adresem sądu pierwszej instancji, co oznacza, iż skarżący jest zobowiązany do wskazania przepisów postępowania sądowoadministracyjnego względnie przepisów postępowania administracyjnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów. Skarżący

w podstawie skargi kasacyjnej nie wymienił żadnego przepisu postępowania, który

w jego ocenie został naruszony. Nie wystarczy bowiem powołać się na przepis wymieniający podstawy skargi kasacyjnej, tj. (tj.ie ch skarga kasacyjna nie spełnia wymogów jej stawianych pzrez arło na wynik sparwy.art. 174 p.p.s.a., ale konieczne jest także uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi przez wskazanie konkretnego przepisu. Również nie jest spełnieniem wymogów, o jakich mowa w art. 174 i art. 176 p.p.s.a., kwestionowanie poprawności oceny dowodów (bez powołania przepisów postępowania, które zdaniem strony zostały naruszone) i wyprowadzania na tej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy. Sąd kasacyjny nie jest bowiem zobowiązany domyślać się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, czy też formułować za skarżącego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku.

Podsumowując, brak wskazania konkretnego przepisu prawa procesowego, który zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną został naruszony, pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości jego merytorycznej oceny, co w konsekwencji powinno prowadzić do odrzucenia skargi kasacyjnej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji