Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, sędzia WSA Alojzy Wyszkowski ( spr.), , Protokolant st. sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę w całości.

Decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], M. G. (zwany dalej stroną lub skarżącym) został zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 1.052,80 złotych brutto, wypłaconego za okres od dnia 24 lipca 2015 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania rozstrzygnięcia.

Wnioskiem z dnia 18 marca 2016 r., ponowionym następnie w dniach 9 i 13 maja 2016 r., skarżący zwrócił się o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 1052,80 złotych z uwagi na trudną sytuację materialną i osobistą. Wskazał on, że nie posiada żadnego majątku, zaś jedynym źródłem jego dochodu jest renta w wysokości 778 złotych miesięcznie, dodatkowo obciążona egzekucją komorniczą w kwocie 440 złotych. Pozostałe więc środki nie wystarczają nawet na minimum egzystencji, zwłaszcza że z przyczyn zdrowotnych nie może on znaleźć zatrudnienia.

Skarżący dodał również, że jeśli nie można umorzyć wskazanego świadczenia, to wnosi o rozłożenie go na możliwe do spłacenia raty.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Prezydenta Miasta W., działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d i ust. 7, art. 10 ust. 7 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 36, art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm., zwanej dalej u.p.z.i.r.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), odmówił umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 1.052,80 złotych.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji – po uzyskaniu opinii Powiatowej Rady Rynku Pracy we W. – wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki przemawiające za umorzeniem nienależnie pobranego przez skarżącego świadczenia, o których mowa w art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p.

Nie było bowiem dotychczas prowadzone postępowanie egzekucyjne, które wykazałoby posiadanie przez skarżącego majątku wystarczającego do wyegzekwowania dochodzonej należności. Z tej przyczyny nie było również możliwe określenie prognozy co do wyników postępowania wykonawczego.

Zdaniem organu, również i osobista sytuacja skarżącego nie stanowiła podstawy do uwzględnienia jego żądania. Jak wynika z ustaleń faktycznych poczynionych przez pracownika socjalnego w toku wywiadu środowiskowego, skarżący jest osobą niepracującą oraz niepełnosprawną, zaliczoną do III grupy inwalidzkiej do dnia 30 kwietnia 2018 r. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkując wraz z matką oraz bratem i jego rodziną. Jedynym źródłem jego dochodu jest renta w wysokości 780,46 złotych, obciążonych potrąceniami alimentacyjnymi w kwocie 442,08 złotych. Łączna wysokość zaległości alimentacyjnej kształtuje się na poziomie ok. 12.000 złotych. Skarżący ponosi miesięczne wydatki na leczenie w kwocie ok. 100 złotych, zaś opłaty mieszkaniowe pokrywane są przez jego brata.

W ocenie organu poczynione ustalenia prowadzą do wniosku, że strona może zwrócić nienależnie pobrane świadczenie w niskich, nieoprocentowanych ratach w zaproponowanej przez siebie wysokości. Posiada bowiem stałe źródło dochodu oraz nie ponosi wydatków mieszkaniowych. Z orzeczenia komisji lekarskiej z dnia 17 kwietnia 2015 r. wynika ponadto, że posiadane schorzenia powodują jedynie trwałą niezdolność do służby w Policji, strona może natomiast podjąć zatrudnienie poza służbą.

Prezydent podkreślił również, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń pozostaje w ramach uznania administracyjnego, ograniczonego jednakże obowiązującymi przepisami prawa oraz koniecznością uwzględniania nie tylko słusznego interesu strony, ale także i interesu społecznego.

W dniu 15 lipca 2016 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Wojewoda D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia poczynione przez Prezydenta i uznał, że sytuacja rodzinna i materialna skarżącego nie dają podstaw do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w ramach dopuszczalnego uznania administracyjnego. Organ pokreślił, że w niniejszej sprawie jedyną przesłanką, którą należało rozważyć była kwestia oceny, czy dochodzenie należności mogłoby prowadzić do pozbawienia skarżącego niezbędnych środków utrzymania. Choć niskie dochody strony oraz jego niepełnosprawność niewątpliwie stanowią trudną sytuację, należało – zdaniem organu – wziąć pod uwagę, że orzeczona względem skarżącego trwała niezdolność dotyczy jedynie jego służby w Policji. Może on więc wykonywać inną pracę.

Ponadto Wojewoda wskazał, że skarżący został pouczony w dniu rejestracji o skutkach nabycia prawa do renty inwalidzkiej oraz nienależnego pobrania świadczenia. Miał więc on świadomość, że wypłacony mu zasiłek może zostać uznany za świadczenie podlegające zwróceniu.

Znajdując się zaś w trudniej sytuacji finansowej, skarżący może zwrócić się o odroczenie terminu płatności lub wystąpić o rozłożenie należności na dogodne dla siebie raty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona ponownie powołała się na swoją sytuację materialną i zdrowotną oraz wniosła o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Wskazała również, że renta inwalidzka nie przekracza połowy minimalnego wynagrodzenia, co – zgodnie z art. 2 ust. 1 ppkt c i art. 78 ust. 1 u.p.z.i.r.p. – nie wyklucza możliwości jednoczesnego pobierania renty i świadczenia z urzędu pracy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wskazując, że skarżący dopiero na tym etapie postępowania opisał swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną oraz przedłożył dokumenty, które nie były przedmiotem analizy w toku postępowania odwoławczego.

Dodał również, że w zakresie swojej właściwości nie może uwzględnić skargi w całości, gdyż ponowne rozważenie okoliczności sprawy winno zostać dokonane przez organ pierwszej instancji.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 16 lutego 2017 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę i oświadczył, że jego sytuacja materialna nie uległa poprawie. Przedłożył również do akt sprawy m.in. kserokopię orzeczenia lekarskiego o przeciwskazaniach do wykonywania niektórych rodzajów prac.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd w ramach sprawowanej kontroli, nie jest natomiast uprawniony – co do zasady – do przyznania określonego uprawnienia wynikającego z przepisów prawa materialnego. W związku z czym nie istniała choćby potencjalna możliwość wzięcia pod uwagę okoliczności powołanych w skardze i umorzenia dochodzonej należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku.

Trzeba również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Podstawą materialną zaskarżonego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Zgodnie z art. 76 ust. 7 przywołanej ustawy, Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek:

1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności;

2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania;

3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności;

4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne.

Rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie jest wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Kontrola sądowa decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego sprowadza się zaś do tego, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a rozstrzygnięcie wynika z tych ustaleń i nie ma znamion rozstrzygnięcia dowolnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 737/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1216/15, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, zakwestionowana decyzja nie została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, albowiem dowody i materiały zgromadzone w toku postępowania wyjaśniającego w sposób wystarczający wykazały, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p.

Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że w stanie faktycznym sprawy winna zostać rozważona wyłącznie przesłanka z art. 76 ust. 7 pkt 2 u.p.z.i.r.p., gdyż postępowanie egzekucyjne – pomimo wystawienia upomnienia – nie zostało jeszcze wszczęte. Nie można więc powołać się na ewentualne wnioski wynikające z tego postępowania, że skarżący nie posiada majątku, z którego możliwe będzie dochodzenie egzekwowanej należności, bądź że prowadzona egzekucja może okazać się nieefektywna ekonomicznie.

Z ustaleń organu dokonanych, tak na podstawie przedłożonych przez stronę dokumentów, jak i w wyniku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Jedynym źródłem jego utrzymania pozostaje bowiem renta inwalidzka w wysokości ok. 778 złotych, pomniejszona jeszcze o potrącenie z tytułu zaległych alimentów, których łączna wysokość, na dzień wydania decyzji, kształtowała się na poziomie ok. 12.000 złotych. Skarżącemu pozostaje więc tylko kwota ok. 340 złotych, przy czym nie musi on ponosić kosztów mieszkaniowych.

Jednakże mimo wskazanych trudności strona nie jest pozbawiona możliwości poprawienia swojej sytuacji zawodowej. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę, że orzeczona przez komisję lekarską niezdolność do pracy dotyczy wyłącznie predyspozycji zdrowotnych do służby w Policji. Nie wyklucza to możliwości podjęcia zatrudnienia w innym zawodzie, uwzględniającym warunki zdrowotne skarżącego. Nie sprzeciwia się temu również orzeczenie lekarskie z dnia 22 listopada 2016 r., przedłożone przez stronę na rozprawie, które ogólnie określa tylko zakres prac jakich nie może on wykonywać.

Skarżący nie jest również pozbawiony możliwości ubiegania się o pozostałe ulgi w spłacie nienależnie pobranego świadczenia, o których mowa w art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p., tj. rozłożenie spłaty należności na raty oraz odroczenie terminu płatności. Pozytywną opinię w przedmiocie rozłożenia świadczenia na raty wyraziła ponadto również Powiatowa Rada Rynku Pracy. Skarżący może więc zwrócić świadczenie w małych ratach, dostosowanych do swojej sytuacji życiowej.

Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami i mieści się w granicach uznania administracyjnego.

Na uwzględnienie nie zasługiwała przy tym podniesiona w skardze okoliczności, że pobierana renta inwalidzka nie przekracza połowy minimalnego wynagrodzenia, co nie wyklucza możliwości dodatkowego pobierania świadczenia dla osób bezrobotnych. W toku niniejszego postępowania nie jest bowiem możliwe zakwestionowanie zasadności wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Organ wydał już bowiem w tym zakresie ostateczne rozstrzygnięcie w dniu 22 lutego 2016 r., na mocy którego świadczenie zostało uznane za nienależnie pobrane, a skarżący zobowiązany do jego zwrotu.

Odnosząc się na zakończenie do sformułowanego przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę wniosku o uchylenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej go decyzji organu pierwszej instancji należało mieć przede wszystkim na uwadze istotę kontroli sprawowanej przez sady administracyjne. Jak zostało to już wskazane na wstępie sąd administracyjny nie przyznaje – co do zasady – określonych uprawnień, ani też nie nakłada konkretnych obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. Jego rola sprowadza się zaś do oceny działalności organów administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem. Przy czym kontrola sądowa odnosi się do stanu faktycznego i prawnego danej sprawy ustalonego na dzień wydania skarżonego rozstrzygnięcia.

Jeśli zatem na dzień wydania przez Wojewodę zakwestionowanej decyzji istniały przesłanki do odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, które wynikały zarówno z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, to nawet późniejsze pojawienie się istotnych – zdaniem organu – danych dotyczących sytuacji materialnej skarżącego, nie mogło stanowić podstawy do uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Jeżeli natomiast organ widzi potrzebę dokonania weryfikacji własnej decyzji, dysponuje on stosownymi uprawnieniami procesowymi wynikającymi choćby z art. 54 § 3 p.p.s.a. (autokontrola w toku postępowania sądowego, z której jednak Wojewoda ostatecznie nie skorzystał), czy też z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wznowienie postępowania administracyjnego) lub art. 154 k.p.a. (zmiana decyzji). Dodać również należy, że inicjatywę w zakresie wznowienia postępowania administracyjnego i zmiany decyzji ma również skarżący, który ponadto w zmienionych okolicznościach faktycznych będzie mógł ponownie ubiegać się o zastosowanie względem niego jednej z ulg, o których mowa w art. 76 ust. 7 u.p.z.i.r.p.

Reasumując powyższe rozważania należało stwierdzić, że zakwestionowana decyzja o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego – była prawidłowa i znajdowała podstawę w przepisach prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe, skargę – jako nieuzasadnioną – należało oddalić w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.