Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1489/24 o odrzuceniu skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1489/24 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 marca 2024 r., znak: DOZ-OAiK.650.1140.2023.PG w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 17 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1489/24, odrzucił skargę kasacyjną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku tego Sądu z 13 września 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1489/24, w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 27 marca 2024 r., znak: DOZ-OAiK.650.1140.2023.PG w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, pismem z 25 listopada 2024 r. radca prawny I. L. G. działająca z substytucji adwokata A. B. wniosła w imieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Do skargi kasacyjnej załączono pełnomocnictwo substytucyjne z 25 listopada 2024 r., którym pełnomocnik główny – adw. A. B. udzielił pełnomocnictwa substytucyjnego r. pr. I. L. G. do prowadzenia sprawy/reprezentowania organu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postępowaniu o sygn. akt VII SA/Wa 1489/24 przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 27 listopada 2024 r., pismem z 2 grudnia 2024 r. wezwano adw. A. B. do usunięcia braku formalnego skargi kasacyjnej w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej, przez złożenie pełnomocnictwa substytucyjnego do występowania w imieniu organu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym lub sądami administracyjnymi.

Z akt sprawy wynika, że powyższe wezwanie zostało odebrane w dniu 6 grudnia 2024 r.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, pełnomocnik organu adw. A. B. przy piśmie z 12 grudnia 2024 r. nadesłał oryginał ww. pełnomocnictwa substytucyjnego dla r. pr. I. L. G. do reprezentowania organu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, a także znajdujące się już w aktach sprawy pełnomocnictwo procesowe uprawniające go do reprezentowania organu przed sądami administracyjnymi, w tym Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Z uwagi na nieusunięcie braków formalnych skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazanym na wstępie postanowieniem z 17 stycznia 2025 r. odrzucił skargę kasacyjną organu, na podstawie art. 178 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu pełnomocnik organu nie przedstawił pełnomocnictwa substytucyjnego upoważniającego radcę prawnego sporządzającego skargę kasacyjną do reprezentowania organu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, albowiem ponownie nadesłano pełnomocnictwo substytucyjne upoważniające do reprezentowania organu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zastępowany przez pełnomocnika – adw. A. B.. Zaskarżając w całości postanowienie skarżący kasacyjnie organ zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 3, art. 177 § 1 oraz art. 178 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wadliwe uznanie, że skarga kasacyjna organu obarczona była brakiem formalnym, tj. brakiem pełnomocnictwa, które umocowywałoby r. pr. I. L. G. do skutecznego jej wniesienia i że następnie ww. brak nie został w przepisanym terminie uzupełniony, co miało obligować Sąd pierwszej instancji do odrzucenia skargi kasacyjnej.

Wnoszący zażalenie wskazał, że poprzez wynikający z art. 177 § 1 p.p.s.a. sposób wnoszenia skargi kasacyjnej - za pośrednictwem sądu, który wydał zaskarżony wyrok – wniesienie skargi kasacyjnej do sądu wojewódzkiego pozostaje w zakresie umocowania pełnomocnika działającego na podstawie pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentacji przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Osobną natomiast kwestią jest występowanie na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz dokonywanie czynności procesowych w imieniu mocodawcy przed tym sądem, które to czynności mogłyby wymagać dodatkowego umocowania pełnomocnika. Wnoszący zażalenie pełnomocnik organu oświadczył jednocześnie, że faktyczne umocowanie przez niego r. pr. I. L. G. do wniesienia skargi kasacyjnej w imieniu organu w tej sprawie miało miejsce w dniu jej wniesienia. A zatem w ocenie skarżącego kasacyjnie organu odrzucenie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie stanowi nadmierny formalizm i pozbawia stronę prawa do sądu, co skutkuje naruszeniem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

W oparciu o powyższe zarzuty autor zażalenia wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 34 p.p.s.a. strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. W myśl art. 35 § 1 p.p.s.a., pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Stosownie zaś do art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a., każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem (art. 46 § 3 p.p.s.a.). Pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa (art. 37 § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 175 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego. Natomiast z treści art. 176 § 2 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony.

Jak wynika z akt sądowych sprawy, w aktach tych znajdują się poświadczone za zgodność z oryginałem kopie pełnomocnictwa procesowego udzielonego przez organ adwokatowi A. B. do reprezentowania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przed sądami administracyjnymi, w tym Naczelnym Sądem Administracyjnym, datowanego na dzień 15 lutego 2024 r., a także kopia i oryginał pełnomocnictwa substytucyjnego z 25 listopada 2024 r. udzielonego przez adwokata A. B. radcy prawnemu I. L. G. do prowadzenia sprawy / reprezentowania organu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postępowaniu o sygn. akt VII SA/Wa 1489/24 przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. A zatem skoro z nadesłanego wraz ze skargą kasacyjną pełnomocnictwa substytucyjnego nie wynikało upoważnienie dla r. pr. I. L. G., której podpis widnieje pod wniesioną do Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną, do sporządzenia w imieniu organu skargi kasacyjnej, czy też do reprezentowania organu przed sądami administracyjnymi, w tym Naczelnym Sądem Administracyjnym, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo wezwał głównego pełnomocnika organu do nadesłania pełnomocnictwa substytucyjnego upoważniającego radcę prawnego sporządzającego skargę kasacyjną do reprezentowania organu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym lub sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w zażaleniu należy mieć na uwadze, że treść art. 37 § 1 p.p.s.a. oraz art. 46 § 3 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje, że pełnomocnik już przy dokonaniu pierwszej czynności procesowej w imieniu strony, organu lub przedstawiciela ustawowego ma obowiązek dołączyć do akt sprawy stosowne pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, z którego wynikałoby umocowanie go do dokonania tej czynności. Obowiązek złożenia pełnomocnictwa jest powiązany z pierwszą czynnością procesową, którą w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest niewątpliwie sporządzenie skargi kasacyjnej, a następnie jej wniesienie. Przy czym w świetle obecnego orzecznictwa sądów administracyjnych znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo substytucyjne o wskazanej w nim treści nie uprawnia tego pełnomocnika do złożenia skargi kasacyjnej, konieczne jest bowiem bezpośrednie wskazanie w zakresie umocowania tego środka zaskarżenia, wskazanie na zakres reprezentacji również przed Naczelnym Sądem Administracyjnym lub względnie na umocowanie do występowania przed "sądami administracyjnymi". Tym samym pełnomocnictwo do wniesienia skargi kasacyjnej (a takie umocowanie dla r. pr. I. L. G. potwierdził w zażaleniu adwokat A. B.) nie obejmuje umocowania do sporządzenia skargi kasacyjnej ani występowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Również z określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a. sposobu wnoszenia skargi kasacyjnej za pośrednictwem sądu wojewódzkiego, nie można wywodzić umocowania dla r. pr. I. L. G. do sporządzenia skargi kasacyjnej w imieniu organu.

A zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że adwokat A. B. udzielił upoważnienia r. pr. I. L. G. do "prowadzenia sprawy / reprezentowania organu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postępowaniu o sygn. akt VII SA/Wa 1489/24 przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie". Z udzielonego pełnomocnictwa substytucyjnego wynika zatem, że r. pr. I. L. G. została umocowana do działania w imieniu organu jedynie przed Sądem pierwszej instancji. Nie została zaś upoważniona do sporządzenia skargi kasacyjnej za organ i działania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Skarga kasacyjna złożona w imieniu organu przez r. pr. I. L. G. jest więc obarczona brakiem formalnym.

Natomiast jeżeli na skutek prawidłowego wezwania do uzupełniania braków skargi kasacyjnej, wezwanie to nie zostało prawidłowo wykonane, to zasadnie Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę kasacyjną na podstawie art. 178 p.p.s.a.

Podkreślić bowiem należy, że profesjonalny pełnomocnik, jakim jest adwokat lub radca prawny, podlega większym wymaganiom w związku z posiadaną przez siebie wiedzą z zakresu prawa i znajomością procedury sądowej, toteż w stosunku do tych podmiotów podwyższone zostają standardy rzetelności. Z tego względu pełnomocnicy, zarówno działając samodzielnie, jak również posługując się osobami trzecimi, powinni dołożyć należytej staranności przy podejmowaniu wszelkich działań na rzecz mocodawcy. Wiąże się to z odpowiedzialnością za prowadzenie sprawy strony oraz odpowiedzialnością za prawidłowy przebieg całego postępowania sądowego (postanowienie NSA z 26 sierpnia 2009 r., II GZ 184/09).

Wskazać również należy, że prawo do sądu nie jest prawem absolutnym, które musi zostać w każdym jednostkowym przypadku bezwzględnie zrealizowane. Podlega ono ustawowym ograniczeniom: podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym (określone kategorie spraw), formalnym (np. przymus adwokacko-radcowski, wymogi pism procesowych), czy fiskalnym (koszty sądowe). Mając na uwadze dobro prawem chronione, jakim jest prawo do sądu, stronie umożliwiono uzupełnienie braków formalnych wniesionego środka zaskarżenia, jakim jest skarga kasacyjna, jednak z takiej możliwości nie skorzystała w sposób odpowiedni (czynności podejmowane lub też niewłaściwie podejmowane, jak w tym przypadku, przez pełnomocnika obciążają bowiem stronę w imieniu której działa).

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.