II SA/Sz 1058/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-11-30	
Data wpływu	2009-09-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Danuta Strzelecka-Kuligowska /sprawozdawca/
Henryk Dolecki
Maria Mysiak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	IIOSK 531/10	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność §	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 147 par. 1;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Danuta Strzelecka – Kuligowska /spr./, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 25 października 1999 r. nr XV/484/99 w przedmiocie zmiany D.67 Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina I. stwierdza, nieważność § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała w tej części nie podlega wykonaniu.	
Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy w Szczecinie w skardze z dnia 11 sierpnia 2009r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł

o stwierdzenie na podstawie art. 147 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 43 uchwały nr XV/484/99 Rady Miasta Szczecin z dnia 25 października 1999 r. w sprawie zmiany D.67 Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego, Nr 46, poz. 711).

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP przez zdefiniowanie w § 2 pkt 43 pojęcia "wysokości zabudowy" jako wysokości obiektu budowlanego, a w tym budynku, mimo że legalną definicję wysokości budynku przewidywał § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) obowiązującego w dniu wejścia w życie uchwały, a obecnie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.)

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w § 2 zaskarżonej uchwały w pkt 43 zdefiniowano pojęcie "wysokości zabudowy", przez którą nakazała rozumieć: "wysokość obiektu budowlanego mierzoną od poziomu po stronie ulicy (placu) od górnej płaszczyzny stropu nad ostatnią kondygnacją zawierająca pomieszczenia na stały pobyt ludzi oraz służącą celom technologicznym, magazynowym i innym związanym z działalnością podstawową wykonywaną w budynku. Poddasze użytkowe nie jest kondygnacją w rozumieniu planu".

Zdaniem Prokuratora uchwała rażąco narusza art. 94 Konstytucji RP. Zgodnie

z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W myśl art. 87 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Nadto źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 Konstytucji stanowi zaś, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stwierdza, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych.

Analizowany plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa, ustanowionym

z upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) obowiązującym w dacie wejścia

w życie uchwały.

Fakt przyznania organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencji do stanowienia prawa miejscowego nie jest równoznaczny

z nieograniczoną swobodą w uchwalaniu tego prawa, w szczególności przepisy miejscowe nie mogą regulować materii już uregulowanej w aktach wyższego rzędu.

W dacie uchwalenia zmiany D.67 miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina zarówno ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której wydano zaskarżoną uchwałę jak i ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) normująca sprawy projektowania i budowy obiektów budowlanych, jak również wykonawcze rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - stanowiły przepisy powszechnie obowiązujące stosowane w planowaniu przestrzennym.

W związku z tym Rada Miasta Szczecina zobowiązana była przyjąć w swoim akcie takie rozwiązania, które czyniłyby zadość wymogom aktów prawnych wyższego rzędu. Natomiast Rada, pomimo braku w tym zakresie kompetencji, w ramach planu miejscowego dowolnie ustaliła i zastosowała własną definicję wysokości budynku.

W § 2 pkt 43 organ stanowiący stwierdził, że wysokością zabudowy jest wysokość obiektu budowlanego – w tym wysokość budynku – określona wedle reguł sprecyzowanych w uchwale.

Zdaniem strony skarżącej należy wziąć pod uwagę, że legalną definicję "wysokości budynku" ustalono w § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem wysokość budynku lub jego części jest liczona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych, do górnej płaszczyzny stropu lub stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad te płaszczyzną maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych.

Tak więc definicja sformułowana w uchwale odbiega od legalnej definicji obowiązującej w momencie wejścia w życie uchwały.

Powyższy zabieg narusza również wymóg określony w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), dotyczący sposobu zapisywania ustaleń projektu planu miejscowego. Przytoczony przepis nakazuje, aby ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zawierały między innymi określenie wysokości projektowanej zabudowy, a określenie "wysokości budynku", do którego Rada Miasta Szczecina odwołuje się w definicji "wysokości zabudowy" może dotyczyć tylko budynków, a nie obiektów budowlanych innych niż budynki.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecin, wniosła o jej oddalenie,

a odnosząc się do sformułowanych przez Prokuratora zarzutów stwierdziła, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały Rada Miasta Szczecin rzeczywiście nie uwzględniła zawartych w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisów, ale trudno stawiać jej z tego powodu jakikolwiek zarzut, skoro rozporządzenie to zostało wydane dziewięć lat później.

Odnośnie zarzutu posłużenia się definicją, legalną bez upoważnienia ustawowego wskazała, że kwestii definicji legalnych poświęcono dużo miejsca zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie.

W orzecznictwie sądowym co do zasięgu obowiązywania definicji legalnych konkurują ze sobą dwa stanowiska. W wielu orzeczeniach za oczywistą przyjmuje się regułę , zgodnie z którą zasięg definicji legalnej obejmuje gałąź prawa, w której definicja występuje. Można jednak wskazać i takie orzeczenia, gdzie zasadność użycia definicji legalnej pochodzącej z tej samej gałęzi prawa jest kwestionowana. Przykładowo ustalając znaczenie wyrażenia gospodarstwa rolnego dla potrzeb ustawy o podatku od spadków darowizn NSA przyjął znaczenie jakie temu terminowi nadają przepisy kodeksu cywilnego, a nie bliższa systemowo ustawa o podatku rolnym (wyrok NSA z 18 maja 1994 r. III S.A. 1325/93 Wspólnota 1994/26 str. 14). Z kolei co do zasięgu definicji legalnej zawartej w danym akcie prawnym przyjmuje się jednoznacznie, iż definicja taka wiąże na obszarze całego aktu prawnego, w którym jest zawarta, jeśli została umieszczona w słowniczku ustawowym, lub w przepisach ogólnych.

Nadto organ wskazał, iż posługiwanie się definicją legalną w akcie normatywnym jest regulowane w "Zasadach techniki prawodawczej" stanowiących załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz.U. Nr 10, poz. 908).

Kwestia definicji legalnych zawarta jest w Dziale VIII - Typowe środki techniki prawodawczej, zatem posługując się zasadami wykładni systemowej wskazać należy, iż posługiwanie się definicjami legalnymi przy tworzeniu prawa jest traktowane jako jedna z technik prawodawczych, zatem trudno uznać, iż do zawarcia w aktach prawa miejscowego definicji legalnych wymagane jest upoważnienie ustawowe zawarte w aktach wyższego rzędu. Gdyby upoważnienie takie było wymagane, to w odniesieniu do wszystkich definicji zawartych w § 2 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Szczecina należałoby przyjąć konsekwentnie stanowisko, iż są one nieważne.

Żaden z przepisów (ani też § 146 i § 149 zasad techniki prawodawczej) nie daje podstawy do uznania, iż zawarcie w prawie miejscowym definicji legalnych wymaga szczególnego upoważnienia ustawowego, a taki wywód w istocie rzeczy zawarty jest w skardze Prokuratora Okręgowego w Szczecinie.

Wszystkie definicje zawarte w § 2 skarżonej uchwały odnoszą się wyłącznie do zmienianego planu, albowiem wskazano to wprost poprzez zapis "definicje terminów używanych w zmianie planie ".

Zdaniem organu, również kwestionowanie definicji "wysokości zabudowy" przez odwołanie się do definicji "wysokości obiektu budowlanego" jest całkowicie niezasadne. Strona skarżąca nie wskazała bowiem, aby w innych przepisach znajdowała się definicja pojęcia " wysokości zabudowy", bo takiej definicji w istocie rzeczy nie ma. Z kolei w przywołanym przez skarżącego § 7 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, które nie obowiązuje już od dnia 12 grudnia 2002 r., kiedy to weszło w życie Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie ma zawartej definicji wysokości obiektu budowlanego. Przywołany przepis definiował bowiem wysokość budynku, a nie wysokość obiektu budowlanego.

Okoliczność powyższa jest bardzo istotna, albowiem ustawa z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane w art. 3 w pkt 1 i 2 definiuje odrębnie pojęcie budynku i odrębnie pojęcie obiektu budowlanego, przy czym każdy budynek jest obiektem budowlanym, natomiast nie każdy obiekt budowlany jest budynkiem.

Zdefiniowane w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego pojęcie budynku niewątpliwie mieści się w pojęciu obiektu budowlanego zdefiniowanym w art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego, ale zakres pojęciowy obiektu budowlanego jest szerszy i wobec tego nie może być utożsamiany z pojęciem budynku, jak to uczynił Prokurator Okręgowy we wniesionej skardze.

W kwestionowanej przez Prokuratora Okręgowego definicji wysokości zabudowy nie posłużono się pojęciem wysokości budynku, tylko wysokości obiektu budowlanego, a wysokość obiektu budowlanego nie została zdefiniowana w akcie wyższego rzędu .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje :

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.

Nr 153, poz. 1269), Sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków innych niż wyżej wymienione, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności

z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Prokuratora Okręgowego

w Szczecinie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone przepisy § 2 pkt 43 Uchwały nr XV/484/99 Rady Miasta Szczecin z dnia 25 października 1999 r. naruszają prawo.

Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, iż przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi.

Kwestię wysokości budynku, w dacie uchwalania zaskarżonego przepisu, regulował § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), a w obecnym stanie prawnym § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zmianami dokonanymi przez § 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2004 r. - Dz.U. Nr 109, poz. 1156, oraz przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 marca 2009 r. - Dz.U. Nr 56, poz. 461). Przepis § 6 cyt. rozporządzenia stanowi wykonanie delegacji z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Żaden natomiast przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku, gdyż to wynika z powyżej powołanego przepisu rozporządzenia (źródła prawa powszechnie obowiązującego). Jest to jeden z podstawowych elementów konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP.

W § 2 pkt 43 Uchwały nr XV/484/99 Rada Miasta Szczecin z dnia

25 października 1999 r. zdefiniowała pojęcie wysokości zabudowy odnosząc to pojęcie do wysokości obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego za obiekt budowlany należy rozumieć:

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami

i urządzeniami,

c) obiekt małej architektury.

Postawienie znaku równości między "wysokością zabudowy" a "wysokością obiektu budowlanego" nie było uprawnione. Obiekt budowlany to również budynek,

a definicja pojęcia "wysokość budynku" zawarta jest we wskazanym § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w prawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) zawarty został wymóg dotyczący standardu zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Z przepisu tego wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników dotyczące zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Zdefiniowanie "wysokości zabudowy" poprzez wykorzystanie do tego celu definicji "wysokości budynku" zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, narusza wymieniony w tym przepisie wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy. Sposób pomiaru wysokości budynku dotyczy wyłącznie budynku, tymczasem w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane. Nakaz obliczania ich wysokości w sposób właściwy dla budynków uznać należy za niczym nieuzasadniony. Dokonywanie pomiaru wysokości budowlanych innych niż budynki mogło by być niewykonalne. Nawet w treści samej definicji wykluczono ten sposób pomiaru w odniesieniu do niektórych kategorii obiektów budowlanych (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r., II OSK 1549/08). Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wprost odnieść do rozpoznawanej sprawy, w której "wysokość zabudowy" zdefiniowano poprzez pojęcie "wysokości obiektu budowlanego", a zatem w tym i budynku, poza tym w sposób, który jak podkreślił NSA, czyni niemożliwym dokonywanie pomiaru innych obiektów budowlanych.

Zatem zawarcie w planie uregulowań nie znajdujących umocowania

w przepisach prawa sprawia, że zaskarżony § 2 pkt 43 Uchwały nr XV/484/99 Rady Miasta Szczecin z dnia 25 października 1999 r. należy uznać jako rażąco naruszający prawo.

W tej sytuacji uznać należy, że pozostałe argumenty organu zawarte

w odpowiedzi na skargę nie zasługują na uwzględnienie.

Biorąc powyższe pod uwagę, stosownie do przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.