Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2005 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi I. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. uchyla decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) jak również decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 4. zasądza na rzecz I. R. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi.

II SA/Łd 1950/02

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na E. G. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2001r. dokumentów niezbędnych do doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz dokumentu określającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 194r. – prawo budowlane. Decyzja została poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym i ustaleniem, że zarządca nieruchomości E. G. wykonała w istniejącym pomieszczeniu gospodarczym i przylegającym budynku mieszkalnym, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, prace remontowe polegające na wydzieleniu z powierzchni mieszkalnej łazienki i wyposażenia istniejącego pomieszczenia gospodarczego w urządzenia do ogrzewania olejowego,

Pismem, które wpłynęło do organu stopnia podstawowego w dniu 24 lipca 2001 r., E. G. wniosła o przedłużenie terminu do wykonania nałożonego obowiązku.

Pismem z dnia 14 maja 2002 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. poinformował inwestora, że w związku z upływem terminu do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...], w przypadku nie przedstawienia wymaganych dokumentów w terminie bezzwłocznym, zostanie wydania decyzja w trybie przepisu art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Decyzją z dnia [...], nr [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po przedłożeniu przez E. G. w dniu 23 lipca 2002 r. wymaganej dokumentacji technicznej, nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót doprowadzających istniejące pomieszczenie dla instalacji ogrzewania olejowego do zgodności z warunkami technicznymi, zgodnie z zakresem przedstawionym przez inwestora w projekcie zmian i przeróbek opracowanym przez rzeczoznawcę budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w Ł., inż. R. W..

Postanowieniem z dnia [...], nr [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. i sprostował z urzędu omyłkę pisarską w decyzji w/w decyzji.

Decyzją z dnia [...], nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania I. R., współwłaścicielki nieruchomości przy ul. A 188, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ stopnia podstawowego, w związku ze stwierdzoną koniecznością uzupełnienia opracowania wykonanego przez inż. R. W. w zakresie informacji na temat zabezpieczenia wewnętrznej części przewodów odprowadzających mokre spaliny oraz rozwiązania sposobu doprowadzania powietrza do kotła.

Decyzją z dnia [...], nr [...] (znak: [...]), wydaną na podstawie przepisu art. 51 ust 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r., nr 89, poz. 414 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na inwestora E. Gr. obowiązek wykonania robót doprowadzających istniejące pomieszczenie dla instalacji ogrzewania olejowego do zgodności z warunkami technicznymi, zgodnie z zakresem przestawionym w projekcie zmian i przeróbek, opracowanym przez inż. R. W., rzeczoznawcę budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w Ł.. W decyzji zastrzeżono, że prawa osób trzecich nie zostaną naruszone, a wszelkie spory wynikające z ewentualnego naruszenia tychże praw podlegać będą właściwości sądów powszechnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji I. R. wskazała, że decyzja organu stopnia podstawowego z dnia [...], nr [...] uostateczniła się i wiąże zatem organ nadzoru budowlanego, podczas gdy E. G. z nie wywiązała się z nałożonego na nią w powyższej decyzji obowiązku w określonym terminu. Odwołująca się podniosła zarzut nieważności postępowania, wskazując, że jeżeli warunki nałożone ostateczną decyzją nie zostały w całości spełnione, a ponadto przekroczony został termin spełnienia tych warunków, to organ nadzoru budowlanego winien wydać decyzję w trybie przepisu art. 51 ust. 2 prawa budowlanego, a nie sankcjonować w kolejnych decyzjach samowolę budowlaną.

Ponadto, zdaniem odwołującej się prowadzone prace inwestycyjne przekroczyły zakres zwykłego zarządu, wobec czego współwłaściciel nieruchomości winien legitymować się zgodą pozostałych współwłaścicieli bądź wyrokiem sądowym, a inwestor nie legitymuje się takimi dokumentami. W opinii I. R. wydanie pozytywnej opinii dla inwestora może rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą organu administracji. Ponadto odwołująca się wskazuje, na błędy i brak staranności pracowników organów nadzoru budowlanego.

Decyzją z dnia [...], nr [...] (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzją w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. jest prawidłowa pod względem merytorycznym i nie zawiera istotnych uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować jej uchyleniem. Zdaniem organu odwoławczego, ze względu na fakt, iż nakazana dokumentacja budowlana przewiduje konieczność wykonania zmian i przeróbek w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót w budynku przy ul. A 188 w Ł., organ nadzoru budowlanego I instancji postąpił prawidłowo nakładając na inwestora obowiązek wykonania czynności zaleconych przez projektanta.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyjaśnił, że przepis art. 51 ust. 2 prawa budowlanego nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, ponieważ zobowiązany inwestor – E. G. przedłożyła wszystkie dokumenty wymagane w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, choć faktycznie zrobiła to po upływie terminu wyznaczonego w decyzji.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, ze w myśl przepisu art. 52 prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w przepisie art. 48 i art. 51. W opinii organu, ze sformułowania użytego w tym przepisie wyraźnie wynika, iż aby doprowadzić samowolnie wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, a następnie uzyskać zezwolenie na użytkowanie, nie trzeba być właścicielem nieruchomości. Skoro tak, to organ orzekający nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo własności, jak przy udzielaniu pozwolenia na budowę, które może być wydane wyłącznie osobie posiadającej prawo do dysponowania nieruchomością. Unormowanie zawarte w przepisie art. 51 prawa budowlanego dotyczy, zdaniem organu, wyłącznie kwestii technicznych związanych z obiektem i w związku z tym doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. A 188 w Ł. do stanu zgodnego z przepisami i udzielenie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie przesądza o prawie własności i nie ma żadnego wpływu na ustalenie tego prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 51 prawa budowlanego nie daje organom nadzoru budowlanego podstawy prawnej do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych, wobec czego podniesiony w odwołaniu zarzut w tej sprawie jest nieuzasadniony.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego I. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. Zdaniem skarżącej obie decyzje organów nadzoru budowlanego są niezgodne z prawem.

I. R. podkreśliła, że przypadki łamania porządku prawnego w budownictwie powinny być rozpatrywane przy uwzględnieniu okoliczności, które doprowadziły do naruszenia tego porządku z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli.

Skarżąca wskazała, że jej zdaniem zakres remontu przeprowadzonego przez E. G. wymagał zgodnie z art. 199 k.c. zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, ponieważ przekraczał zakres zwykłego zarządu. Zdaniem I. R. organy administracji winny dopuścić w charakterze strony wszystkich współwłaścicieli nieruchomości w postępowaniu przy wydawaniu decyzji. Skarżąca podkreśliła, że jeden ze współwłaścicieli, J. A. była pomijana przez organy w zawiadomieniach o toczącym się postępowaniu.

Zdaniem skarżącej, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie prawa polegające na dopuszczeniu się przez obywatela samowoli budowlanej, nie może być rozpatrywane w oderwaniu od wszelkich okoliczności mających wpływ na sprawę, a w powyższym przypadku nastąpiła nie tylko samowola budowlana, lecz też naruszone zostały przepisy prawa cywilnego kształtujące prawo dysponowania nieruchomością, którego to naruszenia nie uwzględniły organy administracji pomimo zwracanej uwagi.

Ponadto, zdaniem I. R., zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli obywatel nie wykonał obowiązków nałożonych na niego w zakreślonym terminie decyzją administracyjną, a decyzją stała się prawomocna organ powinien wydać decyzję w trybie art. 51 ust.2 prawa budowlanego, a nie sankcjonować w kolejnych decyzjach samowolę budowlanej, w związku z czym postępowanie organów nadzoru budowlanego nie było wnikliwe i naruszało szereg przepisów dotyczących procedury administracyjnej, prawa budowlanego oraz kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości merytoryczne i prawne uzasadnienie rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ odwoławczy podkreślił, że E. G. przedłożyła wszystkie dokumenty wymagane w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu wydanie nakazu rozbiórki możliwe jest jedynie wówczas, gdy inwestor w ogóle nie wykona obowiązków nałożonych decyzją.

Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, że przepisy nie dają organom nadzoru budowlanego podstawy do nałożenia na inwestora będącego zarządcą nieruchomości, obowiązku uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych, a poza tym należy zauważyć, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w decyzji nr [...] z dnia [...] nakazał inwestorowi, aby wykonywanie robót budowlanych nie naruszało praw osób trzecich oraz zaznaczył, że rozstrzyganie ewentualnych sporów z tego tytułu należy do właściwości sądów powszechnych.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, organ odwoławczy podał, że strony postępowania zostały ustalone na podstawie informacji o współwłaścicielach nieruchomości położonej przy ul. A 188 w Ł., zawartych we wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zarzut pominięcia w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną może skutecznie podnieść wyłącznie sama zainteresowana strona postępowania, która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi sąd zawiesił postępowanie w związku ze śmiercią uczestniczki E. G. i podjął je z udziałem następcy prawnego K. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie ustawa o p.s.a.). Taki stan istnieje w rozpoznawanej sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem (art. 3 ustawy o p.s.a.).

Skarga I. R. zasługuje na uwzględnienie.

Nietrafny jest zarzut nieważności postępowania, prowadzonego po upływie terminu do złożenia dokumentacji, zakreślonego w decyzji z dnia [...]. E. G. złożyła bowiem przed upływem zakreślonego jej terminu wniosek o jego przedłużenie. Organ wprawdzie nie wypowiedział się co do tego wniosku, ale podejmując kolejne decyzje nakładające na inwestora obowiązki, faktycznie usprawiedliwił niewykonanie czynności w terminie.

Uzasadnione są natomiast pozostałe zarzuty podniesione w skardze. Postępowanie administracyjne toczyło się bez udziału wszystkich osób, które winny zostać o nim powiadomione, a więc z naruszeniem art. 10 k.p.a.

Inwestor E. G. została zobowiązana decyzją PINB z dnia [...] do udokumentowania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czego nie uczyniła. Argument, że w toku postępowania w trybie art. 51 ustawy – prawo budowlane inwestor nie ma obowiązku wykazania się powyższym uprawnieniem nie może się ostać.

Organ administracji nie ustalił ponadto wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, pozbawiając w ten sposób niektórych z nich udziału w postępowaniu. Nietrafny jest argument, że to na stronie wnoszącej o wszczęcie postępowania spoczywa ten obowiązek, zaś zarzut pozbawienia prawa do działu może podnieść jedynie osoba, której to uchybienie dotyczy. Organ powinien bowiem zapewnić wszystkim stronom czynny udział w postępowaniu, stosownie do art. 10 k.p.a., do niego zatem należy ustalenie kręgu zainteresowanych, niezależnie od wskazań uczestnika. Tymczasem bezspornie o postępowaniu nie została powiadomiona J. A., nie otrzymała ona odpisu żadnej decyzji, nie była powiadamiana o czynnościach podejmowanych w toku postępowania. Nadto z wypisu z rejestru gruntów załączonego do inwentaryzacji zdaje się wynikać, że również inne osoby mogą być współwłaścicielami a nie zostały powiadomione o postępowaniu. Stanowi to naruszenie art. 10 k.p.a.

Argument, że nie było potrzeby ani powiadamiania współwłaścicieli o postępowaniu ani też dokonania ustaleń, czy inwestor dysponowała ich zgodą na prace remontowe będące przedmiotem postępowania jest również nietrafny. Słusznie skarżąca podnosi, że wykonane roboty przekraczały zakres zwykłego zarządu nieruchomością, co skutkuje koniecznością uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli. Organ wprawdzie wskazuje, że inwestorem jest zarządca nieruchomości, ale E.G. nie udokumentowała tego, nie wyjaśniono też, jaki jest zakres sprawowanego przez nią zarządu. Ponadto organ jest niekonsekwentny. Gdyby od początku zakładano, iż w postępowaniu winny uczestniczyć jedynie I. R., jako wnosząca o jego wszczęcie i zarządca nieruchomości, to zbędne było powiadamianie pozostałych współwłaścicieli. Tymczasem organ powiadamia o czynnościach jedynie niektórych współwłaścicieli.

Uchybienie polegające na nie zapewnieniu udziału w postępowaniu wszystkim zainteresowanym, jako przesłanka wznowienia postępowania, określona w art. 271 ust.2 ustawy o p.s.a. stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 §1 ust.1 b ww ustawy.

Z uwagi na to, że uchybieniem dotknięte są wszystkie podjęte w toku postępowania decyzje, stosownie do treści art. 135 ustawy o p.s.a. sąd uchylił decyzje wydane w granicach sprawy, a więc od wszczęcia postępowania.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm).

Na podstawie art. 152 ustawy o p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.