Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt III SAB/Gl 459/22 w sprawie ze skargi J.M. na bezczynność Starosty Częstochowskiego w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Starosty Częstochowskiego na rzecz J.M. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt III SAB/Gl 459/22 oddalił skargę J.M. na bezczynność Starosty C. w przedmiocie informacji publicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J.M. wnioskiem z 1 sierpnia 2022 r., złożonym w formie elektronicznej, zwrócił się do Starosty Powiatu w C. o przesłanie, poprzez ePUAP, elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr [...]. Organ 11 sierpnia 2022 r. przesłał do wnioskodawcy przedmiotowy projekt.

Następnie, w dniu 15 sierpnia 2022 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o uzupełnienie przekazanej informacji w zakresie podstawy ustawienia znaków na skrzyżowaniu drogi [...] z ul. Ż. oraz zapytanie o oznakowanie przejść dla pieszych przy skrzyżowaniu z drogą [...], a także wyjaśnienie kto jest odpowiedzialny za ich oznakowanie i jeśli to jest Starosta Powiatu C., to dlaczego w projekcie organizacji ruchu nie są uwzględnione znaki pionowe D-6?

W odpowiedzi z 6 września 2022 r. Starosta poinformował wnioskodawcę, że:

1) oznakowanie skrzyżowania z drogą gminną nr [...] [...] (ul. Ż.) wprowadzone zostało w czerwcu 2019 r. na podstawie zatwierdzonej organizacji ruchu nr KM.VII.7121.1.173.2018 oraz że obecnie trwa procedura dostosowania organizacji ruchu w rejonie skrzyżowania z ul. Ż. do przebudowanego odcinka drogi powiatowej (załączono skan przedmiotowego projektu w zakresie skrzyżowania);

2) oznakowanie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową [...], w tym oznakowanie przejść dla pieszych, zgodnie z § 6 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarzadzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784), należy do właściwości GDDKiA Oddział K. i wychodzi poza zakres projektu obejmującego oznakowanie drogi powiatowej.

Ponadto Starosta wyjaśnił, że organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych powiatu c. jest Starosta C., a dodatkowe informacje z zakresu zarządzania można uzyskać kontaktując się z oddziałem Inżynierii Ruchu i Drogownictwa Wydziału Komunikacji Starostwa C.

Pismem z 11 września 2022 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Starosty zarzucając mu naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2) art. 10 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 15 sierpnia 2022 r. dotyczącego organizacji ruchu na drodze powiatowej nr 1056S, a w szczególności informacji o:

- podstawie ustawienia znaków na skrzyżowaniu drogi [...] z ul. Ż.,

- oznakowaniu przejść dla pieszych przy skrzyżowaniu z drogą DK91 - kto jest odpowiedzialny za ich oznakowanie i jeśli to jest Starosta Powiatu C., to dlaczego w projekcie organizacji ruchu nie są uwzględnione znaki pionowe D-6,

- o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ powinien był udostępnić mu przedmiotową informację publiczną w terminie 14 dni od złożenia wniosku, czyli do 29 sierpnia 2022 r. Biorąc pod uwagę to, że wniosek złożony poprzez ePUAP, więc tą samą drogą powinien uzyskać odpowiedź, czego organ nie uczynił mimo, że był zobowiązany do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej przez wnioskodawcę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżący we wniosku nie wskazał podstawy prawnej swojego żądania i z tej przyczyny udzielono skarżącemu odpowiedzi w oparciu o przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej ponieważ dotyczy stosowania prawa w konkretnym przypadku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 18 stycznia 2023 r. oddalającym skargę, powołując się na przepisy art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), wskazał, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił do organu o przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi 1056S i taką informację otrzymał. Następnie wystąpił z wnioskiem o jej uzupełnienie w którym nie wskazał na jakiej podstawie opiera swój kolejny wniosek, a w szczególności, że wnosi o udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że żądanie oczywiście niejasne, niezrozumiałe czy ogólne nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku powoduje, że podmiot powinien ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 30 października 2018 r., I OSK 59/17, wyrok WSA w Olsztynie z 19 lipca 2022 r., II SAB/Ol 4/22). Założeniem przepisów u.d.i.p. jest niewątpliwie udzielenie wnioskodawcom żądanej informacji publicznej, o ile jest to możliwe i leży w zakresie kompetencji organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że w niniejszej sprawie organ przystąpił do załatwienia sprawy i w odpowiedzi na wniosek skarżącego z 1 sierpnia 2022 r. o przesłanie, poprzez ePUAP, elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej nr [...], dla której jest on zarządzającym, przesłał w dniu 11 sierpnia 2022 r. do wnioskodawcy przedmiotowy projekt, poprzez ePUAP. Natomiast na ponowny wniosek skarżącego z 15 sierpnia 2022 r., o uzupełnienie przekazanej informacji organ odpowiedział skarżącemu w trybie art. 35 k.p.a. pismem z 6 września 2022 r.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, Starosta udzielił skarżącemu odpowiedzi, przy czym wobec braku wskazania podstawy prawnej wniosku przez skarżącego, uczynił to z zachowaniem 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Należy wskazać, że to skarżący zainicjował postępowanie, był wnioskodawcą, a zatem powinien sprecyzować nie tylko czego się domaga, ale również na jakiej podstawie. Jeśli natomiast tego nie uczynił, organ miał prawo potraktować wniosek jak każde podanie inicjujące postępowanie.

J.M. od opisanego wyroku wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istoty wpływ na wynik postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., art. 19, art. 20 i art. 22 k.p.a., przez niezasadne oddalenie skargi na bezczynność wobec błędnego przyjęcia, że nie złożył skutecznie wniosku o dostęp do informacji publicznej, bowiem w swoim piśmie nie wskazał podstawy prawnej swego żądania, chociaż żaden przepis nie przewiduje takiego wymogu, zaś to na organie ciąży obowiązek prawidłowego kwalifikowania wpływających do niego pism jako skargi lub wniosków.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku i orzeczenie o kosztach postępowania. Skarżący kasacyjnie wniósł ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Ponadto, wniósł o przeprowadzenie rozprawy, rozpoznanie sprawy poza kolejnością i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami.

W skardze kasacyjnej strona zarzuciła naruszenie m.in. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902). Przepis ten stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie określają żadnych wymogów formalnych wniosku. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę. Istotne jest aby wynikało z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Jak wskazuje się trafnie w orzecznictwie, okoliczność, że wniosek nie zawiera odesłania do ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie może stanowić usprawiedliwienia dla jego nierozpoznania lub niedochowania przez organ terminów przewidzianych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. To na organie ciąży bowiem obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie (por.: wyrok WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wr 486/23; wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 4/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 46/17).

Nie zasługuje zatem na akceptację stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że brak wskazania podstawy prawnej we wniosku skarżącego z 15 sierpnia 2022 r. automatycznie uwalniał organ od obowiązku załatwienia go w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z uzasadnienia objętego skargą kasacyjnie wyroku nie wynika przy tym, czy informacje o które zwrócił się skarżący we wniosku z 15 sierpnia 2022 r. zostały zakwalifikowane przez Sąd Wojewódzki jako mogące stanowić informację publiczną. Przesądzenie tej kwestii ma istotne znaczenie dla oceny zasadności postępowania organu i sposobu rozpatrzenia wniosku. Ten etap kontroli Sądu Wojewódzkiego nie nastąpił wobec przyjęcia przez Sąd, że wobec braku wskazania przez skarżącego podstawy prawnej wniosku mógł zostać on rozpoznany w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w terminie 30 dni. Poza nieprawidłowym uznaniem wymogu podania podstawy prawnej wniosku, ze stanowiska Sądu Wojewódzkiego nie wynika w ramach jakiego postępowania administracyjnego sprawa pisma skarżącego z 15 sierpnia 2022 r. miałaby zostać rozpoznana, w rozumieniu zakresu przedmiotowego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 k.p.a.). W tych okolicznościach co najmniej przedwczesne było oddalenie skargi na bezczynność organu, uzasadnionym czyniąc zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

W ramach przedstawionych zarzutów Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów art. 19, art. 20 i art. 222 k.p.a. Przepis art. 19 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Natomiast w myśl art. 20 k.p.a., właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Skarżący kasacyjnie nie wskazał na czym polegać miałoby uchybienie Sądu Wojewódzkiego przy ocenie właściwości Starosty do rozpoznania wniosku skarżącego z 15 sierpnia 2022 r. W sprawie nie pojawiły się wątpliwości, czy to po stronie organu czy też Sądu Wojewódzkiego, że adresatem wniosku oraz podmiotem obowiązanym do jego załatwienia był Starosta Powiatu C. Odmienną kwestią, niezwiązaną z zagadnieniem właściwości rzeczowej i miejscowej organu, jest ocena trybu procedowania wniosku.

Chybiony okazał się również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 222 k.p.a. z uzasadnieniem, że na organie ciąży obowiązek prawidłowego kwalifikowania wpływających do niego pism jako skarg lub wniosków. Art. 222 k.p.a. dotyczy skarg i wniosków rozpatrywanych na podstawie przepisów działu VIII k.p.a. W rozumieniu przepisu art. 222 k.p.a., skarga jest wyrazem niezadowolenia z jakiegoś stanu rzeczy i ma znamiona środka uruchamiającego kontrolę następczą. Natomiast wniosek to sugestia, propozycja rozważenia zaproponowanych rozwiązań, zwrócona ku przyszłości. Skargi i wnioski o których mowa w art. 222 k.p.a. nie mogą być utożsamiane z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, którego sposób i tryb rozpoznania jest określony przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec przedstawionych w uzasadnieniu objętego skargą kasacyjną wyroku poglądów orzecznictwa o konieczności precyzyjnego formułowania wniosków, których celem jest uzyskanie informacji publicznej i konsekwencji procesowych niejasności wniosków, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uwagi te powinny odnosić się do ustaleń faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Z akt przekazanych przez organ wynika, że w korespondencji z 15 sierpnia 2022 r. skarżący, powołując się na uprzednio złożony wniosek dot. Projektu Organizacji Ruchu dotyczącego drogi nr [...], w ramach jego "uzupełnienia" zwrócił się o informację o podstawie ustawienia znaków na skrzyżowaniu tej drogi z ul. Ż. oraz informację na temat oznakowania przejść dla pieszych przy skrzyżowaniu z drogą [...], a także wyjaśnienie kto jest odpowiedzialny za ich oznakowanie i jeśli jest to Starosta Powiatu C., to dlaczego w projekcie organizacji ruchu nie są uwzględnione znaki pionowe D-6. Pytania zawarte we wniosku są dostatecznie konkretne i sformułowane w sposób zrozumiały. Z ich odczytaniem nie miał problemu Starosta formułując odpowiedź do skarżącego z 6 września 2022 r.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest uzasadniona i na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji oceni jaki jest charakter pisma skarżącego z 15 sierpnia 2022 r. i w konsekwencji tego ustalenia, czy zaistniała bezczynność w jego rozpoznaniu w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.