II SA/Gl 1426/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-01-21	
Data wpływu	2019-10-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Elżbieta Kaznowska /przewodniczący/
Stanisław Nitecki /sprawozdawca/
Tomasz Dziuk	
Symbol z opisem	6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 506; art. 91 i art. 94; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1289; art. 4; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Mstów z dnia 25 maja 2018 r. nr XLIV/359/2018 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mstów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.	
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski pismem z 18 września 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o stwierdzenie nieważności uchwały nr XLIV/359/2018 Rady Gminy Mstów z 25 maja 2018 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania w czystości i porządku na terenie Gminy Mstów. Uchwale tej zarzucił sprzeczność z postanowieniami art. 4 ust. 2 ustawy 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289) z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 48, poz. 483) oraz art. 144 Kodeksu cywilnego z 23 kwietnia 1964 r. (tj. z 2018 r. poz. 1025). Zdaniem organu nadzoru powyższa uchwała narusza przepisy prawa, a zatem postanowienia ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz Kodeksu cywilnego w wersji obowiązującej na dzień jej podjęcia. W motywach skargi przedstawiono wpierw treść obowiązujących unormowań, a także odwołano się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących zasad stanowienia prawa przez organy terenowe. Przechodząc do eksponowania szczegółowych naruszeń wskazano, że w rozdziale 2 uchwały nie uregulowano wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbioru lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienia przyjmowania w inny sposób odpadów zielonych. W ocenie organu nadzoru regulacja zamieszczona w § 6 pkt 1 załącznika do uchwały jest niezgodna z art. 2 Konstytucji, gdyż w przepisie tym nie wskazano o jakie przepisy chodzi, przez co regulacja jest nieprecyzyjna. Dodatkowo w § 6 pkt 2 załącznika do uchwały ograniczono dokonywanie doraźnych napraw wyłącznie do samochodów, co stanowi węższą kategorię od pojazdów samochodowych. W rozdziale 3 załącznika do uchwały nie uregulowano warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przez co nie doszło do wyczerpania dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. W omawianym zakresie nie określono obowiązków właściciela, a wskazano jedynie podmiot zobowiązany, czym przekroczono zakres delegacji ustawowej. W rozdziale 3 załącznika do uchwały nie została określona minimalna pojemność pojemnika znajdującego się na nieruchomości zamieszkałej przez co nie doszło do wyczerpania delegacji ustawowej. Dodatkowo wskazano, że § 14 pkt 2 załącznika do uchwały ogranicza krąg podmiotów poddanych obowiązkom wynikającym z powołanego postanowienia uchwały. Tym samym z zakresu regulacji wyłączone zostały osoby utrzymujące zwierzęta domowe, lecz nie będące ich właścicielami, a tym samym nie dopełniono delegacji wynikającej z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Ze wskazanych przyczyn zdaniem organu nadzoru wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały zasługuje na uwzględnienie. Innymi naruszeniami prawa uznano treść § 5 pkt 1 załącznika do uchwały, albowiem wykracza on poza zakres delegacji. Pomiędzy regulacją § 7 pkt 1 i 2 a regulacją § 4 załącznika do uchwały występuje sprzeczność. Regulacja § 7 pkt 4 lit. c załącznika do uchwały jest niezgodna z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, gdyż nakazuje on uwzględniać kryterium nieznane ustawie. Analogicznie przepis § 7 pkt 5 lit. h załącznika do uchwały jest niezgodny w przywołanym powyżej przepisem ustawy. W ocenie organu nadzoru § 7 pkt 4 lit. a i lit. b załącznika do uchwały oraz § 10 pkt 10 lit. a i lit. b tego załącznika nie precyzują jaka jest różnica pomiędzy koszem ulicznym, a koszem ustawionym w miejscu publicznym. Unormowanie zawarte w § 9 załącznika do uchwały narusza przywołany powyżej przepis ustawy i art. 2 Konstytucji RP, ponieważ jest nieprecyzyjny. Przepis § 10 pkt 10 lit. c załącznika do uchwały jest niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy w związku z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w przepisie tym zamieszczono nieprecyzyjne stwierdzenie co do częstotliwości usuwania odpadów. Z kolei § 15 pkt 2 załącznika do uchwały jest sprzeczny z art. 144 Kodeksu cywilnego, gdyż wkracza w regulację sąsiedzką, a § 15 pkt 3 jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, gdyż jest niejasny i nieprecyzyjny.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mstów reprezentowany przez adwokata M. L. wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi tej podkreślono, że organ nadzoru nie stwierdził nieważności przedmiotowej uchwały, a po uzyskaniu informacji o takim zamiarze podjęto działania zmierzające od korekty jej postanowień, przy czym z uwagi na projektowaną zmianę ustaw normujących poruszaną nią problematykę wstrzymano się z tymi pracami, a obecnie znajdują się one na etapie uzgodnień między referatami urzędu. Oznacza to, że organ podejmie działania zmierzające do przyjęcia nowej uchwały uwzględniającej obowiązujący porządek prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jednocześnie, w świetle art. 3 § 2 pkt 5 przywoływanej ustawy sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez organ nadzoru w trybie art. 54 § 1 wyżej wymienionej ustawy w związku z art. 93 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506). Z tego też względu skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przywołana zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 tej ustawy.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi przyjdzie wcześniej odnieść się do argumentacji zaprezentowanej przez pełnomocnika w odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi tej wniesiono o oddalenie skargi, przy czym zdaniem udzielającej odpowiedzi Gminy skarga nie jest zasadna, ponieważ organ nadzoru w terminie przewidzianym dla podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego takiego rozstrzygnięcia nie podjął. Nadto po ujawnieniu się przesłanek uzasadniających wniesienie skargi organ nadzoru był informowany o podjęciu działań zmierzających do przyjęcia nowej uchwały we wskazanym zakresie. Równocześnie zaakcentowano, że złożona deklaracja przyjęcia nowej uchwały zbiegła się w czasie z pracami legislacyjnymi w omawianym zakresie, co spowodowało konieczność wstrzymania prac uchwałodawczych. Stosowne zmiany ustawowe weszły w życie 6 września 2019 r. W końcowej części odpowiedzi podkreślono, że na moment jej sporządzania projekt nowej regulacji jest na etapie uzgodnień pomiędzy referatami Urzędu Gminy Mstów. Tak skonstruowana odpowiedź na wniesioną skargę może być odbierana jako podzielanie stanowiska zaprezentowanego w skardze. Jednocześnie w polu widzenia należy mieć to, że w odpowiedzi na skargę wnioskowano o oddalenie skargi.

W rozpoznawanej skardze organ nadzoru wystąpił o stwierdzenie nieważności całej uchwały, a przesłanką uzasadniającą taki wniosek są uchybienia sprowadzające się do pominięć w poddanej kontroli uchwale. Pierwszym takim pominięciem dostrzeżonym przez organ nadzoru jest regulacja zawarta w § 3 pkt 2 załącznika do kontrolowanej uchwały, w którym nie zamieszczono informacji w zakresie odbierania odpadów zielonych lub zapewnienia przyjmowania tego typu odpadów w inny sposób. Taka regulacja zdaniem organu nadzoru nie wypełnia delegacji zamieszczonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach. Z tak postawionym zarzutem należy się zgodzić, ponieważ w kwestionowanej uchwale znajduje się praktycznie powielenie przepisu ustawowego bez wprowadzenia jakichkolwiek regulacji co do sposobu odbierania i częstotliwości odbierania tego typu odpadów.

Zdaniem organu odwoławczego nie wypełniona została delegacja ustawowa zamieszczona w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d wyżej wymienionej uchwały w części dotyczącej regulacji zamieszczonej w § 6 załącznika do uchwały, ponieważ w § 6 ust. 2 ograniczono się wyłącznie do napraw doraźnych samochodów, a zatem pojęcia węższego niż pojazdy samochodowe mającego swoją definicję w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Dostrzeżono także, że wskazana regulacja pozostaje w sprzeczności z art. 144 Kodeksu cywilnego, ponieważ wkracza w regulacje prawa sąsiedzkiego. Dodatkowo organ nadzoru dostrzegł, że w unormowaniu tym odwołano się do pojęcia przepisów szczególnych bez wskazania jakie przepisy należy przez to rozumieć. Wskazany zarzut także jest trafny, ponieważ w delegacji ustawowej mowa jest o pojazdach samochodowych, a jak zostało to powyżej zaznaczone w kwestionowanej uchwale mowa jest o samochodach. Zasadny okazał się także zarzut naruszenia stosunków sąsiedzkich jak również odwołanie się do przepisów szczególnych bez wskazania o jakie unormowania chodzi.

Kolejna ułomność załącznika do kontrolowanej uchwały związana jest z nie wyczerpaniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach. W rozdziale 3 załącznika, a w szczególności w § 7 nie uregulowano warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nadto pominięto wskazanie pojemności pojemnika na nieruchomościach niezamieszkałych. Tak sformułowany zarzut jest zasadny, ponieważ w § 7 pkt 2 odniesiono się jedynie do nieruchomości niezamieszkałych i regulacja ta posiada charakter wstępny i brak w przywołanym przepisie odniesienia do szczegółowych rozwiązań.

Organ nadzoru dostrzegł także nieprawidłowość w regulacji zamieszczonej w § 14 pkt 2 załącznika do uchwały w tej części, w której mowa jest o właścicielach utrzymujących zwierzęta, w sytuacji, gdy w art. 4 ust. 2 pkt 6 wyżej wymienionej ustawy mowa jest o obowiązkach osób utrzymujących zwierzęta. Przyjęta regulacja w załączniku ogranicza zakres podmiotowy wyłącznie do właścicieli, a tym samym jest sprzeczna z przywołanym przepisem ustawy. Tak ujęty zarzut jest prawidłowy, albowiem przywoływana delegacja ustawowa faktycznie posługuje się pojęciem "utrzymujący zwierzęta", a nie ogranicza się do właścicieli zwierząt.

Wymienione powyżej uchybienia uzasadniają złożony wniosek o stwierdzenie nieważności całej uchwały. Przeprowadzona powyżej analiza zarzutów formułowanych przez organ nadzoru wobec postanowień zamieszczonych w załączniku do kontrolowanej uchwały pozwala stwierdzić, że są one zasadne, a tym samym wyczerpują przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi i uzasadniają uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.

Wśród zarzutów stawianych przedmiotowej uchwale wskazuje się, że w § 6 pkt 1 lit. a, nie wskazano przepisów normujących zasady mycia pojazdów samochodowych. Z zarzutem tym nie można się zgodzić, ponieważ wskazuje się w nim wyraźnie o których przepisach lokalny prawodawca stanowi. W tym zakresie nastąpiło odesłanie do ustawy, a w § 2 pkt 1 wyraźnie określono, co należy rozumieć, gdy w uchwale występuje odwołanie się do przepisów ustawy i jest to ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Przedstawione powyżej rozważania uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Obok przywołanych zarzutów organ nadzoru sformułował także szereg zarzutów o charakterze szczegółowym, które nie rzutują na byt prawny całej poddanej kontroli uchwały i załącznika do niej.

Wśród dodatkowych naruszeń prawa wskazano treść § 5 pkt 1 załącznika do uchwały, albowiem wykracza on poza zakres delegacji. Zarzut ten jest zasadny, albowiem w przepisie ustawy mowa jest o częściach nieruchomości służących do użytku publicznego, a w uchwale występuje ograniczenie do ciągów komunikacyjnych.

Pomiędzy regulacją § 7 pkt 1 i 2, a regulacją § 4 załącznika do uchwały występuje sprzeczność. Regulacja § 7 pkt 4 lit. c załącznika do uchwały jest niezgodna z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, gdyż nakazuje on uwzględniać kryterium nieznane ustawie. Dostrzeżone przez organ nadzoru uchybienie jest zasadne i faktycznie między wymienionymi przepisami występuje sprzeczność. Analogiczna sytuacja występuje w kontekście przepisu § 7 pkt 5 lit. h załącznika do uchwały albowiem jest niezgodny w przywołanym powyżej przepisem ustawy.

W ocenie organu nadzoru § 7 pkt 4 lit. a i lit. b załącznika do uchwały oraz § 10 pkt 10 lit. a i lit. b tego załącznika nie precyzują jaka jest różnica pomiędzy koszem ulicznym, a koszem ustawionym w miejscu publicznym. Dostrzeżona przez wskazany organ niejasność postanowień kontrolowanej uchwały jest usprawiedliwiona i znajduje umocowanie w ich treści.

Unormowanie zawarte w § 9 załącznika do uchwały narusza przywołany powyżej przepis ustawy i art. 2 Konstytucji RP, ponieważ jest nieprecyzyjny. Podniesiony przez organ nadzoru zarzut jest trafny, ponieważ treść przywołanego przepisu bliższa jest opisowi beletrystycznemu niż treści aktu normatywnego. Ponadto zawarto w nim pojęcia, które nie mają normatywnego odniesienia, a przykładem tego jest zwrot "na równej nawierzchni, w miarę utwardzonej i zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota". Takie ujęcie normy prawnej nie pozwala na ustalenie co prawodawca lokalny miał na myśli przyjmując je.

Przepis § 10 pkt 10 lit. c załącznika do uchwały jest niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy w związku z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w przepisie tym zamieszczono nieprecyzyjne stwierdzenie co do częstotliwości usuwania odpadów. Dostrzeżona przez organ nadzoru ułomność w przywołanej regulacji jest uzasadniona, ponieważ w przepisie tym faktycznie brak jest wskazania jak często mają być odbierane odpady z cmentarzy. Sformułowanie co najmniej raz na miesiąc nie precyzuje częstotliwości ich odbierania, a stwierdzenie, w razie konieczności należy zwiększyć częstotliwość jest niewykonalne, ponieważ nie wskazuje nam, kto ma stwierdzić występowanie tej konieczności.

Z kolei § 15 pkt 2 załącznika do uchwały jest sprzeczny z art. 144 Kodeksu cywilnego, gdyż wkracza w regulację sąsiedzką, a § 15 pkt 3 jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, gdyż jest niejasny i nieprecyzyjny. Tak sformułowany zarzut trafnie oddaje treść kwestionowanej regulacji.

Przedstawione powyżej rozważania uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W świetle powyższego wyczerpana została przesłanka uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi stosownie do postanowień art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.

Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.