IV SA/Po 447/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-09-28	
Data wpływu	2023-07-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Maciej Busz /przewodniczący/
Monika Świerczak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Oświata	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1082; art. 63 ust. 13; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy K. z dnia 28 lutego 2023 r. w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora Z. w K. , ul. [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Gminy K. na rzecz skarżącego Wojewody W. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wójt Gminy w dniu 28 lutego 2023 r. wydał [...] w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora Z. w K. D. G. na okres od 1 marca 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r.

Przedmiotowe zarządzenie wydano na podstawie przepisów: art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej: "u.s.g.") oraz art. 63 ust. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm., dalej: "p.o."),

W niniejszej sprawie, ustalono następujący stan faktyczny.

Dyrektor Z. w K. - D. G. w dniu 16 lutego 2023 roku skierowała do Wójta Gminy pismo, zawierające prośbę o przyjęcie jej rezygnacji ze stanowiska dyrektora w wyżej wymienionym [...] z dniem 27 lutego 2023 roku. Jako podstawę wskazała, chęć przejścia na emeryturę z uwagi na nabycie uprawnień emerytalnych.

Wójt Gminy pismem z dnia 16 lutego 2023 r. wystąpił o opinię organu nadzorującego - Kuratorium Oświaty w P..

W dniu 20.02.2023 r. Wójt otrzymał pozytywną opinię organu nadzorującego.

Wicedyrektor Z. w K. - Z. O. w dniu 22 lutego 2023 r. złożył oświadczenie o niewyrażeniu zgody na pełnienie obowiązków dyrektora.

Wicedyrektor Z. w K. - A. S. w dniu 22 lutego 2023 r. złożyła oświadczenie o wyrażeniu zgody na pełnienie obowiązków dyrektora tylko na jeden dzień, tj. 28 lutego 2023 r.

Wójt Gminy zarządzeniem z dnia 27 lutego 2023 r. nr [...] powierzył A. S. pełnienie obowiązków dyrektora Z. w K. na okres 1 dnia, tj. 28 lutego 2023 r.

Wójt Gminy wydał [...] z dnia 28 lutego 2023 r., na mocy którego D. G. powierzono pełnienie obowiązków dyrektora Zespołu do końca roku szkolnego [...] w związku z pisemnymi rezygnacjami wicedyrektorów z pełnienia obowiązków dyrektora.

Wojewoda W. pismem z dnia 16 czerwca 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na zarządzenie Wójta Gminy nr [...] z dnia 28 lutego 2023 r. w sprawie powierzenia D. G. obowiązków dyrektora Z. w K. .

Wojewoda wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia w całości i z zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 63 ust. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 Prawo oświatowe poprzez uznanie, iż treść przepisu stanowi o konieczności uzyskania zgody wicedyrektorów na powierzenie im pełnienia obowiązków w tym trybie, a ponadto poprzez uznanie, iż zgodne z prawem jest powierzenie obowiązków dyrektora Szkoły osobie, która nie była nauczycielem szkoły w dniu powierzenia obowiązków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Wójta Gminy nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego, iż doszło do naruszania przepisów prawa materialnego tj. art. 63 ust. 13 p.o. poprzez uznanie, iż przepis stanowi konieczność uzyskania zgody wicedyrektora na powierzenie mu obowiązków. Skarżący stosuje w niniejszej sprawie błędną wykładnię, wynikającą z zastosowania wykładni językowej z pominięciem zastosowania wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Stosowana przez Wojewodę W. reguła językowa prowadzi do otrzymania normy prawnej niemającej praktycznego zastosowania.

Wprawdzie z ww. art. wynika, że przy powierzeniu obowiązków dyrektora pierwszeństwo przypada wicedyrektorowi szkoły lub placówki, a dopiero w braku wicedyrektora organ powierza je innemu nauczycielowi tej szkoły, jednak w niniejszej sprawie wicedyrektorzy w sposób jednoznaczny i kategoryczny wyrazili sprzeciw, co do powierzania im obowiązków dyrektora w Z. w K. . Osoby pełniące stanowiska wicedyrektorów w placówce złożyły rezygnację, wobec czego w uznaniu Wójta Gminy doszło do sytuacji uzasadniającej powierzenie obowiązków dyrektora szkoły innej osobie tj. nauczycielowi.

W takich okolicznościach nie można interpretować ww. przepisów przy wykorzystani reguł wykładni językowej, jeżeli jej wynik jest niezgodny z wykładnią funkcjonalną i celowościową. Celem analizowanych przepisów jest zapewnienie ciągłości zarządzania szkołą przez dyrektora i zabezpieczenie szkoły przed sytuacją, w której z różnych przyczyn byłaby ona pozbawiona osoby zarządzającej nią. W związku z tym powołanie do pełnienia funkcji dyrektora wicedyrektora, który nie wyraził zgody i zrezygnował z pełnienia obowiązków dyrektora, byłoby nie tylko niezgodne z założeniem o racjonalności prawodawcy, ale także z celem normy oraz celem instytucji, do jakiej ta norma prawna należy.

Prawnej podstawy dla podjęcia zarządzenia Wójt Gminy upatrywał w przepisach art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 63 ust. 13 Prawo oświatowe. Tym samym Wójt Gminy wydał zarządzenie zgodnie z obowiązujący przepisami prawa i przekazał obowiązki dyrektora szkoły Z. w K. pani D. G., która to już była nauczycielem w przedmiotowej placówce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 9 sierpnia 2023 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 4292), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej: "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano zarządzenie Wójta Gminy Nr [...] z dnia 28 lutego 2023 r., zgodnie z którym obowiązki dyrektora Z. w K. powierzono D. G. na okres od 1 marca 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r.

Przedmiotowe zarządzenie wydano na podstawie przepisów: art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej: "u.s.g.") oraz art. 63 ust. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm., dalej: "p.o.").

W niniejszej sprawie istotne do rozstrzygnięcia są dwie kluczowe kwestie. Pierwsza dotyczy tego, czy D. G. była zatrudnionym nauczycielem w szkole w dniu 1 marca 2023 r., czyli w momencie powierzenia jej obowiązków dyrektora. Druga kwestia dotyczy oceny tego, czy organ zasadnie uzależnił powierzenie obowiązków dyrektora wicedyrektorowi od wyrażenia przez niego zgody na takie pełnienie tych obowiązków.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 66 ust. 13 p.o.: "do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 10 lub 12 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy."

Dokonując subsumpcji ww. przepisu w ramach przedmiotowego stanu faktycznego należy wskazać, że organ prowadzący powierzyć obowiązki dyrektora nauczycielowi może dopiero w sytuacji, gdy w szkole nie ma wicedyrektorów, a nie w sytuacji, gdy wicedyrektor odmówi pełnienia tych obowiązków.

Dlatego w ocenie Sądu organ wydał zaskarżone zarządzenie z naruszeniem ww. art. 66 ust. 13. p.o.

Naruszenie to wyraża się zarówno w powierzeniu obowiązków dyrektora D. G., w sytuacji gdy w szkole funkcjonowało dwóch wicedyrektorów, jak i w powierzeniu obowiązków dyrektora D. G., która w dniu 1 marca 2023 r. nie była nauczycielem tej szkoły. Taka okoliczność nie wynika w każdym razie z akt sprawy. Brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających zatrudnienie D. G. na stanowisku nauczyciela przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia. Okoliczność taka nie wynika z akt sprawy, ani z uzasadnienia zarządzenia. Na marginesie należy jednak wskazać, że nie ma racji Wojewoda, że powierzenie obowiązków dyrektora nastąpiło w dniu 28 lutego 2023 r. (t.j. w dacie wydania zarządzenia), ponieważ z treści zarządzenia wynika, że wchodzi ono w życie i dotyczy powierzenia obowiązków dyrektora D. G. od 1 marca 2023 r.

Sąd wskazuje, że art. 66 ust. 13 p.o. wyraźnie dopuszcza powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły jednemu z jej nauczycieli, ale tylko, gdy w szkole tej nie ma stanowiska wicedyrektora. W sytuacji zaś, gdy takie stanowisko w szkole istnieje i funkcjonuje, to organ prowadzący szkołę, chcąc dokonać powierzenia obowiązków dyrektora innej osobie, może powierzyć je wyłącznie wicedyrektorowi.

Należy również dodać, że pogląd ten był jednolicie przyjmowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie obowiązującego uprzednio art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, którego treść była identyczna z treścią aktualnie obowiązującego art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe (por. wyroki NSA z dnia: 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK [...], 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3106/12 i 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 483/12). Analogiczne stanowisko zajmuje również doktryna, akcentując, że z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że przy powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora pierwszeństwo przypada bezwzględnie wicedyrektorowi szkoły lub placówki, a dopiero z braku wicedyrektora organ prowadzący powierza pełnienie tych obowiązków nauczycielowi szkoły (por. Mateusz Pilich, Komentarz do art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe, System Informacji Prawnej LEX).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2017r., I OSK 1898/16, na gruncie obowiązującego uprzednio art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, przepis ten ma charakter wyjątkowy, a zatem musi być wykładany ściśle. Skoro więc ustawodawca nie przewidział w przepisie tym uzależnienia powierzenia obowiązków dyrektora szkoły jej wicedyrektorowi od jego zgody, to należy uznać, iż zgoda jego w tym zakresie nie jest warunkiem powierzenia mu wskazanych obowiązków. Powyższe nie stoi przy tym w sprzeczności z przepisami kodeksu pracy, w tym w szczególności art. 11 k.p., ani z przepisami konstytucyjnymi (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP), gdyż powierzenie obowiązków dyrektora szkoły na czas określony (maksymalnie 10 miesięcy) w oparciu o regulację prawną zawartą w art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, nie oznacza nawiązania nowego stosunku pracy ani naruszenia wolności wyboru i wykonywania zawodu. Należy bowiem przyjąć, że osoba, która wyraziła zgodę na to by być wicedyrektorem szkoły z góry godziła się na wykonywanie obowiązków dyrektora szkoły w sytuacji, w której przepisy rangi ustawy wymagają, aby wicedyrektor szkoły wykonywał przez pewien okres czasu obowiązki dyrektora. Taka sytuacja zachodzi zaś np. zarówno w przypadku zastępowania dyrektora szkoły podczas jego nieobecności (art. 39 ust. 7 omawianej ustawy), jak również w przypadku powierzenia wicedyrektorowi szkoły obowiązków jej dyrektora przez organ prowadzący (art. 36 ust. 5 ustawy). Pogląd powyższy zachował aktualność również na gruncie art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe.

Wobec tego w ocenie Sądu wicedyrektor, któremu organ prowadzący powierza pełnienie obowiązków dyrektora nie może odmówić wykonania tego polecenia.

Biorąc pod uwagę zaprezentowane rozważania prawne, stwierdzić należy, że zasadne są sformułowane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.