II SA/Gd 1005/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-10	
Data wpływu	2025-12-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1130; art. 52 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2026 r. sprawy ze sprzeciwu R. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 15 października 2025 r., nr SKO.450.194.2025 w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję.	
Uzasadnienie
R. K. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z 15 października 2025 r., nr SKO.450.194.2025, uchylającej decyzję Wójta Gminy Przechlewo (dalej jako: Wójt) z 14 sierpnia 2025 r., nr RRP.PP.6730.59.2025.BW, o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi z nim związanymi na części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w miejscowości N., obręb [...], gmina P.

Sprzeciw został wniesiony w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniach 21 i 19 maja 2025 r. inwestor wystąpił z 8 osobnymi wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi z nim związanymi na terenie części działki nr [...] w miejscowości N., obręb [...], gm. P. Inwestor zaznaczył w każdym ze swych wniosków, iż planuje zlokalizować każdy z wnioskowanych 8 domów na ściśle określonej części działki nr [...], wskazanej na załączniku graficznym do każdego wniosku.

Po rozpatrzeniu powyższych wniosków Wójt Gminy Przechlewo wydał w dniu 14 sierpnia 2025r. osiem decyzji o kolejnych numerach: RRP.PP.6730.73.2025.BW, RRP.PP.6730.64.2025.BW, RRP.PP.6730.63.2025.BW, RRP.PP.6730.62.2025.BW, RRP.PP.6730.61.2025.BW, RRP.PP.6730.60.2025.BW, RRP.PP.6730.58.2025.BW, RRP.PP.6730.59.2025.BW (zaznaczenie własne Sądu), odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla każdego z wnioskowanych budynków z powołaniem się na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.".

W uzasadnieniu tych decyzji wskazywano, że teren inwestycji obejmuje część działki nr [...], a wnioskodawca wskazał, iż wjazd na wnioskowany teren będzie odbywał się pośrednio z drogi powiatowej nr [...] (działka nr [...]), poprzez projektowaną drogę wewnętrzną na części działki nr [...]. W obszarze analizowanym wyznaczonym jako trzykrotna szerokość frontu terenu wynoszącego 23 m znalazły się tereny leśne Ls, nieużytki N oraz zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie budowy Bp. W obszarze analizowanym nie występuje jednak jakakolwiek zabudowa, w tym o funkcji tożsamej z wnioskowaną, tj. budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, mogące stanowić podstawę do stwierdzenia kontynuacji funkcji dla wnioskowanej zabudowy. Najbliższe budynki mieszkalne jednorodzinne znajdują się poza obszarem analizowanym, w odległości ok. 278 m w linii prostej od granic wnioskowanego terenu. Jednocześnie przedmiotowa sprawa nie stanowi przypadku szczególnego, uzasadniającego poszukiwanie dobrego sąsiedztwa poza granicami obszaru analizowanego. Ze względu na niespełnienie warunku kontynuacji funkcji (zasady dobrego sąsiedztwa) realizacja wnioskowanej inwestycji nie jest możliwa.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił:

1) naruszenie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691), dalej jako: "k.p.a.", wskazując, że organ wyznaczył jedynie trzydniowy termin na zapoznanie się z aktami, co uniemożliwiło stronie realne skorzystanie z prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu; stanowi to istotne naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu;

2) błędne wyznaczenie obszaru analizowanego - w ocenie odwołującego się organ zawęził ów obszar wyłącznie do trzykrotności frontu wydzielonej działki, eliminując w ten sposób istniejącą zabudowę, tymczasem orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza możliwość poszerzenia minimalnych granic obszaru analizowanego;

3) sprzeczność z wcześniejszą decyzją o warunkach zabudowy dla tej samej działki dopuszczającą na tej działce budowę 10 budynków mieszkaniowych jednorodzinnych;

4) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - wskazując, że w odległości ok. 250 m od działki znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, dostępne z tej samej drogi publicznej, które mogą stanowić punkt odniesienia dla planowanej zabudowy;

5) naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a., tj. naruszenie zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji, bowiem obywatel nie może być w gorszej sytuacji dlatego, że zamiast jednej zbiorczej decyzji o warunkach zabudowy złożył kilka odrębnych wniosków na mniejsze działki.

Decyzją z 15 października 2025 r., nr SKO.450.187.2025, SKO.450.188.2025, SKO.450.189.2025, SKO.450.190.2025, SKO.450.191.2025, SKO.450.192.2025, SKO.450.193.2025, SKO.450.194.2025, Kolegium uchyliło decyzje organu I instancji z 14 sierpnia 2025 r. o kolejnych numerach RRP.PP.6730.73.2025.BW, RRP.PP.6730.64.2025.BW, RRP.PP.6730.63.2025.BW, RRP.PP.6730.62.2025.BW, RRP.PP.6730.61.2025.BW, RRP.PP.6730.60.2025.BW, RRP.PP.6730.58.2G2S.BW, RRP.PP.6730.59.2025.BW, i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że co do zasady organ jest związany wnioskiem inwestora, lecz związanie to nie może oznaczać bezrefleksyjnego orzekania zgodnie z życzeniem wnioskodawcy. Organ bowiem w decyzji o warunkach zabudowy konkretyzuje przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a także aktów wykonawczych, w związku z określonym we wniosku inwestora rodzajem inwestycji i jej cechami. Konieczne jest więc ustalenie, jakie jest w istocie prawdziwe zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy i mnogość wniosków nie powinna przesłaniać istoty tego zamierzenia. Tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy na potrzeby postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy podzielono inwestycję na budowę poszczególnych domów, dokonując tym samym zmiany rzeczywistych parametrów planowanej na terenie działki inwestycyjnej zabudowy.

Zdaniem organu odwoławczego, nawet w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego, niezbędne jest dokonanie oceny możliwości realizacji tej inwestycji na danym terenie, dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego teren całej inwestycji, a nie tylko poszczególnych jego etapów, bowiem w rzeczywistości na tym terenie planowane jest powstanie kompleksu budynków, a nie - jak wynikać by miało z wniosku inwestora – jeden budynek mieszkalny. W istocie więc został złożony jeden wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania tej samej nieruchomości nr [...], takimi samymi budynkami. Proponowana przez stronę koncepcja zagospodarowania terenu dowodzi, że ma to być budowa osiedla domów mieszkalnych jednorodzinnych, a rozmiar planowanej inwestycji wpłynie na ład przestrzenny. Ponadto inwestor objął swym zamierzeniem nie tylko działkę [...], ale i sąsiednią działkę nr [...].

W tym kontekście konieczne jest więc zweryfikowanie jaki jest ostatecznie właściwy i pełny zamiar inwestycyjny inwestora. Weryfikacja taka jest niezbędna też ze względu na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.).

Kolegium rozważyło także, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki dopuszczające ustalenie warunków zabudowy dla części działki uznając, że takie przesłanki nie zachodzą.

Dodatkowo, zdaniem Kolegium, w sprawie nie zostało wykazane spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Organ I instancji uwzględnił wniosek inwestora co do zaopatrzenia przyszłej inwestycji w wodę z indywidualnego ujęcia (studni), jednak w tym zakresie poprzestał tylko na samym zapewnieniu inwestora złożonym w tym przedmiocie. Jednak inwestor nie załączył do wniosku żadnych dokumentów odnośnie wykazania, że projektowana studnia jest wystarczająca, tzn. że zapewni możliwość dostarczenia odpowiedniej ilości wody dla inwestycji w postaci budowy 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z własnym ujęciem wody, mając na uwadze istniejące warunki hydrogeologiczne, głębokość warstwy wodonośnej, jej wydajność oraz jakość zalegającej tam wody. Nie w każdym bowiem miejscu warunki hydrogeologiczne pozwalają na wykonanie studni jako jedynego ujęcia wody. Nie wiadomo też, czy inwestor planuje budowę jednej studni dla całego osiedla, czy też po jednej studni dla każdego z ośmiu domów. Natomiast studnia głębinowa nie jest wyłączona spod obowiązku wykazana, że planowane zaopatrzenie inwestycji w wodę jest wystarczające dla tego zamierzenia budowlanego.

Z tych względów SKO uznało, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt będzie zobowiązany wydać jedną decyzję dotyczącą niepodzielnie wszystkich wniosków inwestora przy uwzględnieniu wskazanych wyżej uwag. W szczególności organ I instancji winien potraktować zamierzenie inwestycyjne inwestora jako całość. Powyższe skutkować będzie koniecznością przeprowadzenia nowej i prawidłowej analizy urbanistycznej przy uwzględnieniu całej zabudowy występującej w granicach obszaru analizowanego. Konieczne będzie również poczynienie ustaleń w zakresie zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę ze studni.

Końcowo, odnosząc się do zarzutu wydania decyzji po wyznaczeniu jedynie

3-dniowego terminu na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowy, Kolegium stwierdziło, że skarżący miał wiedzę i możliwość zapoznania się z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, przedstawienia własnych argumentów i wniosków w sprawie. Jakkolwiek zakreślony przez organ I instancji termin 3 dni był wyjątkowo krótki, to jednak przepis art. 10 k.p.a. nie wskazuje żadnego terminu. Natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

W sprzeciwie od tej decyzji R. K. zarzucił:

naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy, ocenę wybiórczą i dowolną; Kolegium oparło rozstrzygnięcie na założeniach sprzecznych z faktami i materiałem dowodowym:

błędnie uznało, że osiem złożonych przez skarżącego wniosków stanowi jedno zamierzenie inwestycyjne,

pominęło fakt, że każdy wniosek dotyczył innej części działki [...], miał oddzielny załącznik graficzny, a budynki były rozlokowane w sposób zgodny z przepisami,

nie przeprowadzono indywidualnej analizy żadnego z ośmiu wniosków, mimo że przepisy wymagają rozpoznania każdego z nich osobno; organ zastąpił ocenę prawną własnymi przypuszczeniami, co narusza zasadę prawdy obiektywnej;

naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego; organ I instancji, a następnie SKO:

niewłaściwie zawęziły obszar analizowany do trzykrotności frontu działki,

pominęły istniejącą zabudowę jednorodzinną w sąsiedztwie,

nie zastosowały §3 rozporządzenia w sprawie analiz urbanistycznych; obszar analizowany został więc zaniżony, co wypaczyło porównanie funkcji i parametrów zabudowy;

naruszenie art. 8 k.p.a., pominięcie wcześniejszej prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...]; dla tej samej nieruchomości istnieje decyzja o warunkach zabudowy dopuszczająca 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z zachowaniem wymaganych odległości od lasu, lecz SKO fakt ten całkowicie zignorowało, mimo że:

decyzja ta potwierdza możliwość zabudowy działki,

organ powinien zachować spójność i ciągłość orzekania,

zakaz dowolności wymaga respektowania wcześniejszych rozstrzygnięć dotyczących tego samego terenu;

4) naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez pozbawienie strony możliwości realnego zapoznania się z aktami; organ wyznaczył jedynie 3 dni na zapoznanie się z aktami 8 odrębnych postępowań, co:

a) jest terminem iluzorycznym,

b) nie znajduje podstawy w przepisach,

c) narusza prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu; WSA wielokrotnie podkreślał, że termin tak nie może być uznany za wystarczający;

3) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez błędną ocenę zapewnienia zaopatrzenia w wodę i stwierdzenie, że nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy z uwagi na "niepewność" co do wykonania studni, tymczasem:

wystarczy zapewnienie inwestora - nie gotowa studnia; zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wystarcza istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu; projektowane uzbrojenie oznacza zamiar przyszłego wykonania studni lub podłączenia do sieci;

w orzecznictwie NSA ugruntowano, że wystarczy uprawdopodobnienie;

dokumenty hydrogeologiczne sporządza się dopiero na etapie pozwolenia na budowę, co wynika z:

- art 33 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725) dalej "Prawo budowlane" - dopiero projekt budowlany określa sposób zaopatrzenia w wodę,

- art. 34 ust 3 Prawa budowlanego - szczegóły techniczne i parametry ujęcia wody są elementem projektu,

przepisy te wykluczają obowiązek przedstawiania dokumentów na etapie warunków zabudowy; SKO wymagało więc dokumentów, których ustawa nie wymaga, a które powstają dopiero na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie jej do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), dalej jako: "k.p.a.". Co istotne, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Wnosząc przedmiotowy sprzeciw skarżący zakwestionował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 15 października 2025 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje,

że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e p.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1484/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzecznia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 64/22, CBOSA).

Mając to na uwadze, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji kasatoryjnej Kolegium z 15 października 2025 r., Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Należy bowiem zauważyć, że wydając tę decyzję (o ośmiu numerach) Kolegium rozpoznało w niej osiem odwołań od ośmiu decyzji organu I instancji, co było wynikiem arbitralnego uznania przez organ odwoławczy, że rzeczywistym zamiarem inwestora jest uzyskanie warunków zabudowy dla osiedla składającego się z ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (tj. jedna inwestycja na działce nr [...]), a nie uzyskanie ośmiu decyzji ustalających warunki zabudowy dla ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, każdego usytuowanego na innej części działki nr [...] (tj. osiem odrębnych inwestycji). Organ odwoławczy wskazał, że co prawda ustalając warunki zabudowy organ jest związany wnioskiem inwestora, ale zasada ta nie może skutkować bezrefleksyjnym orzekaniem zgodnie z życzeniem wnioskodawcy.

Jednakże - zdaniem Sądu, taki pogląd organu odwoławczego nie uzasadniał zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., który ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji naruszenia przepisów postępowania, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że w świetle art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p.", ustalanie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Sąd podziela utrwalony w judykaturze pogląd, że organ orzekający w sprawie decyzji o warunkach zabudowy jest bezwzględnie związany wskazanym we wniosku rodzajem inwestycji oraz jej lokalizacją, tj. określonym we wniosku terenem, na którym ma być zrealizowana inwestycja. Natomiast w kwestii ustalenia poszczególnych parametrów urbanistyczno-architektonicznych związanie wnioskiem inwestora nie ma charakteru bezwzględnego (zob. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2810/20). Jednocześnie należy przyjąć, że w sytuacji, gdy wniosek budzi wątpliwości lub został niejasno sprecyzowany organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy o jego doprecyzowanie. Jednak organ nie jest uprawniony do poprowadzenia postępowania

w innym zakresie niż wynika to z treści wniosku, ani tym bardziej do przymuszania inwestora - osobiście bądź poprzez nakazanie tego organowi I instancji - do modyfikacji wniosku.

Zarówno z wniosku inwestora, jak i ze sprzeciwu jednoznacznie wynika, że wolą inwestora było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na części działki nr [...], a nie jednej decyzji o warunkach zabudowy dla osiedla składającego się z ośmiu budynków jednorodzinnych na działce nr [...]. Organ jest tym żądaniem związany, co wynika z zasady, że to wnioskodawca rozporządza swoim prawem. W tym zakresie strona dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu. Zasada ta stoi na przeszkodzie temu, aby organ prowadził postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla domów jednorodzinnych na całej działce nr [...], skoro nie taka jest wola inwestora.

W niniejszej sprawie w każdym ze swoich ośmiu wniosków inwestor precyzyjnie określił zakres swojego żądania, wskazując, że wnosi o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na części działki. Teren inwestycji został określony na dołączonej do wniosku mapie poprzez zaznaczenie odpowiedniej części działki nr [...]. Skoro zaś orzekające w sprawie organy były związane zakresem tych wniosków w każdym z ww. ośmiu postępowań, to winny były orzekać merytorycznie w każdym z ośmiu przypadków. Organ I instancji tak uczynił, ośmiokrotnie odmawiając inwestorowi ustalenia warunków zabudowy. Natomiast sytuacja, w której organ odwoławczy jedną decyzją kasacyjną rozpoznał osiem spraw (zakończonych ośmioma decyzjami, od których inwestor wniósł osiem odwołań) z powodu uznania, że należy orzekać w innym zakresie, niż wynika to z ośmiu oddzielnych żądań inwestora, tzn. że należy je oceniać łącznie, nie mieści się w katalogu przesłanek uprawniających organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej.

Podsumowując, w ocenie Sądu, przedstawione przez Kolegium wątpliwości odnośnie do zakresu planowanej inwestycji na działce jako całości są natury materialnej, a nie procesowej. Organ odwoławczy stwierdzając, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki, powinien z tego faktu wyprowadzić dalsze konsekwencje, orzekając merytorycznie, zgodnie z katalogiem możliwych rozstrzygnięć określonym w art. 138 § 1 k.p.a. w każdej ze spraw. Konsekwencją takiego stwierdzenia nie może być bowiem prowadzenie postępowania we wskazanym przez Kolegium zakresie, wykraczającym poza wniosek inwestora, stoi temu bowiem na przeszkodzie zasada związania wnioskiem inwestora. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. było nadużyciem tego przepisu i nie powinno było mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Innymi słowy, Kolegium nie mogło zarzucić Wójtowi naruszenia przepisów postępowania, skoro dostrzeżone nieprawidłowości dotyczyły przepisów prawa materialnego i w pełni uprawniały organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy we własnym zakresie. Powyższe dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję kasacyjną i skutkuje uwzględnieniem sprzeciwu, co oznacza, że Kolegium będzie ponownie rozpoznawało odwołanie.

Odnosząc się do drugiego powodu, dla którego organ odwoławczy uznał, że sprawa nie została wyjaśniona przez organ I instancji, tj. do kwestii wystarczającego uzbrojenia terenu, a zatem spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., należy przypomnieć, że organ odwoławczy ma obowiązek aktywnie przeprowadzić ponowne postępowanie, a nie ograniczać się do oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji. Nie narusza przy tym zasady dwuinstancyjności postępowania ewentualne skorzystanie z art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzenie (przez organ odwoławczy bądź poprzez zlecenie wykonania określonych czynności organowi I instancji) dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Kolegium ma różne możliwości w tym zakresie, łącznie z możliwością uznania, że w sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a tym samym nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy. Z akt sprawy wynika jednak, że Kolegium nie zwróciło się do inwestora o wyjaśnienia w tej sprawie, arbitralnie uznając, że w sprawie nie zostało wykazane spełnienie ww. przesłanki i organ I instancji powinien poczynić ustalenia w tym zakresie. Ze wskazanych powyżej powodów stanowisko takie jest przedwczesne.

Mając to wszystko na uwadze, ze względu na wskazane istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1

i art. 209 p.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz wnoszącego sprzeciw inwestora kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od sprzeciwu.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie

art. 64d § 1 p.p.s.a.