Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 2 września 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. F. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2019 r., 2) stwierdza, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności; 3) stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej, miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 4) w pozostałym zakresie oddala skargę, 5) zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącej I. F. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 21 lutego 2019 r. I. F. (dalej: "Cudzoziemiec", Skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu", "organ II instancji") w postępowaniu w przedmiocie rozpatrzenia jego odwołania z [...] lipca 2019 r. od decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") nr [...] z [...] lipca 2019 r. o odmowie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze wniesiono o:

– zobowiązanie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty zwrotu akt przez Sąd;

– stwierdzenie, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności, oraz, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

– wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie Skarżącego sumy pieniężnej;

– zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego;

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pomimo upływu ustawowego terminu rozpoznania odwołania przewidzianego w art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 poz. 256; dalej: k.p.a.) Szef Urzędu nie zakończył postępowania i nie podjął żadnych czynności w celu merytorycznego rozpoznania sprawy. Wobec powyższego wniesione zostało ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z 28 kwietnia 2020 r., Szef Urzędu wniósł o umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania do wydania decyzji, stwierdzenie braku rażącego naruszenia prawa w toku postępowania oraz oddalenie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej oraz wniosku o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w zakresie kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie odwoławcze trwało od przekazania akt przez Wojewodę [...] lipca 2019 r., a zakończone zostało w dniu [...] marca 2020 wydaniem decyzji nr [...], którą uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji .

Jako przyczynę wydłużenia postępowania Szef Urzędu wskazał natomiast znaczny przyrost liczby rozpatrywanych postępowań odwoławczych – w całym 2018 r. było to około 19800 spraw, ok. 150% więcej niż w roku poprzednim. W samym I półroczu 2019 r. wpłynęło ponad 13500 spraw. Departament Legalizacji Pobytu od 2016 r. boryka się ze znacznym przyrostem liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców. Wskazano, że liczba odwołań, zażaleń i ponagleń w 2016 r. wynosiła 6766, w 2017 r. 7050, w 2018 r. 19852, a w 2019 r. 27715. Ponadto stale wzrasta liczba spraw związanych z prowadzeniem wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany. Wskazano, że w celu poprawy sytuacji zostały powołane kolejne wydziały oraz zespoły mające usprawnić przebieg postępowań. Wskazano, że w celu poprawy sytuacji zostały powołane kolejne wydziały oraz zespoły mające usprawnić przebieg postępowań.

Jednocześnie wskazano, że uchybienie przepisom art. 35 k.p.a. nie miało charakteru rażącego, albowiem nie wiązało się z celowo pozorowaną działalnością organu, a jedynie z niedostatku w obsadzie etatowej w stosunku do liczby rozpatrywanych spraw.

Uzasadniając wniosek o oddalenie żądania zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego, Szef Urzędu wskazał, że w 2019 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponad 180 skarg na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w postępowaniach pozostających we właściwości tego organu. Skargi te charakteryzują się wysokim stopniem powtarzalności i sporządzane są na jednym, opracowanym przez radcę prawnego szablonie, przez co jego wkład pracy jest minimalny i ogranicza się do podstawienia podstawowych danych sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 190) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 lit. a p.p.s.a.).

Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Przepis art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymóg wniesienia w/w ponaglenia został przez Skarżącego dopełniony.

W ocenie Sądu skarga jest zasadna, albowiem w dacie wniesienia skargi Szef Urzędu był bezczynny rozpatrując odwołanie Skarżącego.

Sąd na wstępie zaznacza, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem sprawy przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy stan ten był zawiniony przez organ, czy też nie.

W niniejszym postępowaniu administracyjnym sprawę załatwiono, wydając decyzję w sprawie po około 8 miesiącach. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, wpływ odwołania Skarżącego do Szefa Urzędu nastąpił [...] lipca 2019 r.; pismem z 23 stycznia 2020 r. zostało wniesione ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a.; wcześniej, pismami z 5 i 12 grudnia 2019 r. oraz 22 stycznia 2020 r. pełnomocnik Cudzoziemca aktualizował materiał dowodowy dotyczący pobytu na terytorium Polski; skarga do sądu administracyjnego na bezczynność wpłynęła do organu II instancji 21 lutego 2020 r.; przekazano ją przy piśmie z 28 kwietnia 2020 r.

Zdaniem Sądu, ogół przedstawionych powyżej okoliczności uzasadnia uwzględnienie skargi przy jednoczesnym stwierdzeniu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż rozpatrując sprawę Szef Urzędu dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania Skarżącego (pkt 2 wyroku). Świadczy o tym przede czas, rozpatrywania odwołania Skarżącego, a także brak podjęcia jakichkolwiek czynności z nim związanych. Decyzję wydano już po wniesieniu skargi na bezczynność, po 8 miesiącach od przekazania odwołania, bez podjęcia czynności skierowanych na uzupełnienie materiału dowodowego. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę należało uwzględnić. Jednocześnie, z uwagi na wydanie przez Szefa Urzędu decyzji po wniesieniu skargi do Sądu, postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu musiało zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

Powołany na wstępie art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził przewlekłe postępowanie organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy w/w bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z dnia 19.02.2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analizując sprawę w świetle w/w kryteriów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Szefa Urzędu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku). Sądowi znany jest z urzędu zarówno fakt pewnego stopnia skomplikowania spraw o udzielenie cudzoziemcom pozwolenia na pobyt czasowy i pracę, jaki i fakt rozpatrywania przez organ ich dużej liczby, co w naturalny sposób znacznie utrudnia dotrzymywanie terminów kodeksowych. Sąd nie znalazł podstaw do orzeczenia grzywny w niniejszej sprawie, uznając, że stwierdzenie zaistnienia bezczynności organu stanowi wystarczający środek dyscyplinujący. Zaistniała bezczynność organu nie uzasadniała także przyznania na rzecz Cudzoziemca sumy pieniężnej, wobec czego żądania skargi w tym zakresie zostało oddalone na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku).

Na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania w łącznej kwocie 597 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego, opłaty za czynności radcy prawnego oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.