Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2089/16 w sprawie ze skargi Starosty W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju na rzecz Starosty W. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2089/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi Starosty W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego 4.005 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., wydanym na podstawie art. 11h ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", Wojewoda Małopolski wymierzył Staroście W. karę pieniężną w wysokości 13.500 zł za 27 dni zwłoki w wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ul. [...] w K. wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przekładkami kolidującego uzbrojenia na nieruchomościach nr ewid. [...]".

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż postępowanie w tej sprawie przed Starostą W. trwało 158 dni (od 7 stycznia 2010 r. do [...] czerwca 2010 r.). Zdaniem Wojewody, na podstawie art. 11h ust. 3 specustawy drogowej, odliczeniu podlega okres 41 dni tj. okres od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania ([...] marca 2010 r.) do dnia wydania postanowienia o jego podjęciu ([...] maja 2010 r.). Wynika z tego, że organ przekroczył o 27 dni termin na wydanie tej decyzji określony w art. 11h ust. 1 i ust. 3 specustawy drogowej. Zostały zatem spełnione przesłanki do nałożenia na organ kary o której mowa w art. 11h ust. 1 ww. ustawy.

Na skutek wniesionego przez Starostę W, zażalenia, Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie i nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 14.500 zł za 29 dni zwłoki w wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Powyższe postanowienie zostało następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2655/14. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że skoro organ nie wydał formalnego postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane lub art. 64 § 2 k.p.a., to nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że odliczeniu podlega czas, kiedy organ nie mógł podejmować czynności z powodu braków wniosku. Jeżeli jednak inwestor zmienia wniosek o wydanie decyzji (projekt), to okres konieczny na zapoznanie się z nowym rozwiązaniem projektowym należy odliczyć od terminu 90 dni przewidzianego w art. 11h specustawy drogowej. Minister nie wyjaśnił jednak, czy inwestor jedynie zmodyfikował czy też zmienił wniosek, a także czy organ był zmuszony podejmować jakiekolwiek czynności, które spowodowały zwłokę w wydaniu decyzji. Zdaniem Sądu nie jest prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że podlega odliczeniu na podstawie art. 11h ust. 3 specustawy drogowej okres zawieszenia postępowania liczony od dnia następnego po dniu nadania postanowienia w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego i podał, że okres ten należy liczyć od dnia wydania (podpisania) postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Rozpoznając sprawę ponownie, Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że Starosta nie wykazał, iż w związku ze zmianą wniosku przez inwestora, podejmował dodatkowe czynności. Pismem z 11 marca 2010 r. Starosta wystąpił jedynie do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. o przekazanie wykazu dróg publicznych, zarządcą których jest Prezydent Miasta K. Tę czynność organ mógł wykonać wcześniej (po wpłynięciu "pierwszego" wniosku). W związku z tym Minister przyjął, że przedstawione przez inwestora nowe rozwiązania projektowe nie spowodowały opóźnienia w wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z tego wynika, że data wpływu do organu zmodyfikowanego wniosku nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł Starosta W., zarzucając Ministrowi naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", i niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 10 lutego 2015 r. oraz naruszenie art. 7, 77 § 1, 78 i 124 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko z zaskarżonego postanowienia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga okazała się uzasadniona. Podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że z przepisu art. 11h ust. 1 specustawy drogowej wynika, iż Starosta powinien wydać decyzję o lokalizacji w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Przekroczenie tego terminu jest przesłanką wymierzenia organowi kary administracyjnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Następnie Sąd podniósł, że w powołanym wyroku z dnia 10 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 11h specustawy drogowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., ponieważ nie wyjaśnił, czy przedstawione przez inwestora nowe rozwiązania projektowe były jedynie modyfikacją wniosku czy też jego zmianą i czy spowodowały opóźnienie w wydaniu decyzji.

W ponownym postępowaniu Minister stwierdził, iż nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że Starosta W. w związku ze zmianą wniosku przez inwestora, był zmuszony wykonać dodatkowe czynności i w związku z tym, że te nowe rozwiązania projektowe spowodowały opóźnienie w wydaniu decyzji z przyczyn niezależnych od organu.

Sąd nie podzielił tego stanowiska Ministra, a zarzuty sformułowane w skardze w tym zakresie uznał za uzasadnione. W sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa nie zbadał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i w konsekwencji nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lutego 2015 r. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Minister przyjął, iż nastąpiła zmiana (a nie modyfikacja) wniosku o wydanie decyzji. Organ nie wyjaśnił w zasadzie na czym ta zmiana polegała i dlaczego uznał, że w związku z tą zmianą organ nie był zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek czynności, które przyczyniły się do przedłużenia postępowania. Minister nie odniósł się w ogóle do treści pisma Starosty z 1 czerwca 2015 r., w którym Starosta wyjaśniał na czym polegała zmiana wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i jakie w związku z tym był zmuszony podejmować czynności. W piśmie tym Starosta stwierdził m in., że pierwszy wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmował budowę jezdni, podczas gdy drugi dotyczył rozbudowy ul. [...]. Skarżący zwrócił też uwagę na zmianę przebiegu sieci telekomunikacyjnej (opinia Prezydenta Miasta K. z 22 stycznia 2010 r.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżając wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

1/ przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 11h ust. 1 specustawy drogowej poprzez błędne uznanie, iż ww. przepis został przez organ niewłaściwie zastosowany, z uwagi na nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy Minister Infrastruktury i Budownictwa rozważył wszystkie okoliczności sprawy niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niewydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie określonym w tym przepisie, wyjaśniając przy tym podstawy prawne i faktyczne rozstrzygnięcia w sposób wystarczający, a ocena ta nie nosi cech dowolności,

- art. 11h ust. 3 specustawy drogowej w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że Minister Infrastruktury i Budownictwa nie wyjaśnił, czy Starosta W. w związku ze zmianą wniosku przez inwestora, był zmuszony wykonać dodatkowe czynności, które spowodowały opóźnienie w wydaniu decyzji z przyczyn niezależnych od organu, w sytuacji, gdy Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym pisma Starosty W. z dnia 1 czerwca 2015 r. znak: [...], które szczegółowo przeanalizował, nie stwierdził, aby Starosta W. na skutek zmiany wniosku przez inwestora przeprowadził dodatkowe, konieczne czynności, bez dokonania których nie było możliwe wydanie decyzji i które w istocie wpłynęły na przekroczenie terminu określonego w art. 11h ust. 1 specustawy drogowej,

2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11h ust. 1 i w zw. z art. 11h ust. 3 specustawy drogowej, poprzez błędne uznanie zasadności zarzutów skargi Starosty W. dotyczących tego, iż w związku ze zmianą wniosku przez inwestora, Starosta W. był zmuszony wykonać dodatkowe czynności i że analiza nowych rozwiązań projektowych spowodowała opóźnienie w wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z przyczyn niezależnych od organu, w sytuacji gdy dokonana przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa analiza akt prowadzonego przez Starostę W. postępowania nr [...] w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ul. [...] w K. wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przekładkami kolidującego uzbrojenia", realizowanej na działkach oznaczonych numerami (...), jednoznacznie wykazała, iż dokonanej przez inwestora zmiany wniosku o wydanie decyzji nie można uznać za okoliczność powodującą - w rozumieniu art. 11h ust. 3 specustawy drogowej - niezależne od organu opóźnienie w wydaniu decyzji, bowiem na skutek dokonanej przez inwestora zmiany Starosta W. nie był zmuszony przeprowadzić lub powtórzyć czynności koniecznych do wydania decyzji, które w istocie wpłynęły na przekroczenie terminu określonego w art. 11h ust. 1 specustawy drogowej,

- art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 k.p.a. i w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na błędnym ustaleniu na podstawie akt sprawy, iż Minister Infrastruktury i Budownictwa nie odniósł się w ogóle do treści pisma Starosty W. z dnia 1 czerwca 2015 r., w którym Starosta W. wyjaśnił na czym polegała zmiana wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i jakie w związku z tym był zmuszony podejmować czynności, w sytuacji gdy Minister Infrastruktury i Budownictwa przeprowadził właściwe postępowanie dowodowe, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego przez Starostę W. postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2012 r., nakładające na Starostę W. karę w wysokości 13.500 zł za 27 dni zwłoki w postępowaniu nr [...] w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ul. [...] w K. wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przekładkami kolidującego uzbrojenia", realizowanej na działkach oznaczonych numerami (...), wskazując przesłanki, które wziął pod rozwagę uznając argumentację Starosty W. za niezasadną, a nieodniesienie się przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa do argumentów skarżącego w stopniu i formie przez niego oczekiwanych, nie może być równoznaczne z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że Minister Infrastruktury i Budownictwa nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 10 lutego 2015 r., w sytuacji gdy Minister Infrastruktury i Budownictwa, mając na uwadze ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku ustalił w sposób prawidłowy stan faktyczny w zakresie wpływu aktywności inwestora na przebieg postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stwierdzając, iż przedstawione przez inwestora rozwiązania techniczne nie wpłynęły na przedłużenie terminu wydania decyzji przez Starostę W.,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu tj. niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania dla organu.

Powyższe naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w konsekwencji skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem skargi Starosty W. przez Sąd pierwszej instancji i uchyleniem postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwlokę w wydawaniu decyzji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W związku z powyższym organ wniósł o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiony środek odwoławczy nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem przywołane w nim zarzuty pozostają nieusprawiedliwione.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego na wstępie zauważyć należy, iż zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. wydane zostało na skutek wcześniejszego prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2655/14, którym Sąd ten uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie wymierzenia Staroście W. kary w wysokości 14.500 zł za 29 dni zwłoki w wydaniu decyzji nr [...] w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ul. [...] w K. wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przekładkami kolidującego uzbrojenia na precyzyjnie oznaczonych tam nieruchomościach.

W motywach tego rozstrzygnięcia zaznaczono, iż Sąd rozpoznający sprawę w całości podziela stanowisko organu odwoławczego wraz z zaprezentowaną argumentacją dotyczącą wpływu terminu przewidzianego na zaskarżenie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania oraz przewidzianego na powiadomienie stron o wszczęciu postępowania na dziewięćdziesięciodniowy okres przewidziany w art. 11h ww. ustawy. Natomiast Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego w zakresie odliczenia od wskazanego dziewięćdziesięciodniowego terminu okresu zawieszenia postępowania. Przyjęcie przez organ odwoławczy jako daty początkowej chwili nadania postanowienia na poczcie nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach. Sąd zgodził się również ze stanowiskiem organu co do tego, że aby uznać, iż organ nie mógł podejmować czynności z powodu braków wniosku o czym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawa budowlanego, konieczne jest wydanie postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin wykonania tej czynności. Podobnie należy ocenić kwestię zastosowania procedury określonej w art. 64 § 2 k.p.a. Brak zachowania procedury określonej w tym przepisie nie pozwala na odliczenie okresów związanych z ewentualnym uzupełnianiem wniosku. Jednakże niezależnie od powyższego zaznaczono: cytat "że inaczej trzeba traktować sytuację, w której następuje uzupełnianie wniosku w toku postępowania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. lub art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a inaczej gdy inwestor dokonuje modyfikacji wniosku. Uznając, że wniosek był kompletny na etapie jego składania nie oznacza, że strona nie ma prawa w toku postępowania dokonywać w nim zmian, korekt lub uzupełnień. Przepis art. 11h specustawy drogowej nie może służyć wymuszaniu działania organu niezgodnego z interesem strony. W sytuacji, gdy inwestor zmienia projekt, to okres konieczny na zapoznanie się z nowym rozwiązaniem projektowym należy odliczyć od terminu 90 dni przewidzianego w art. 11h ww. ustawy (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r. II OSK 1765/10). Czas ten należy zakwalifikować jako okres opóźnienia spowodowany przyczynami niezależnymi od organu. W niniejszej sprawie skarżący podnosił, że inwestor dokonywał nie tylko uzupełnienia wniosku o udzielenie zezwolenia na realizacją inwestycji drogowej, ale także dokonał zmiany wniosku w zakresie projektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju nie wyjaśnił, czy przedstawione przez inwestora nowe rozwiązania projektowe spowodowały opóźnienie w wydaniu decyzji. W związku z tym rzeczą organu było dokonanie oceny czy faktycznie wniosek inwestora był w trakcie postępowania administracyjnego uzupełniany czy również modyfikowany. Wyjaśnienia wymaga, czy w związku z przedstawionymi nowymi rozwiązaniami technicznymi organ podejmował jakiekolwiek czynności z tym związane, które mogły przedłużyć termin wydania pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenia są niezbędne do określenia czy doszło do przekroczenia terminu wskazanego w art. 11 h ww."- koniec cytatu.

Natomiast zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2016 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2012 r. o wymierzeniu kary Staroście W. w wysokości 13.500 zł za 27 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż ponownie rozpoznając zażalenie Starosty W. Minister uznał, że wolą inwestora była zmiana wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej czyli, że doszło w tej sprawie do zmiany wniosku przez inwestora choć nie ustalono daty jego złożenia wobec braku papierowej wersji wniosku z dnia 30 listopada 2009 r. Przy czym uznano, że zmiana wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji może w określonych sytuacjach uzasadniać zastosowanie art. 11h ust. 3 specustawy drogowej i powodować niezależne od organu opóźnienie w wydaniu decyzji, gdy na skutek dokonanej przez inwestora zmiany organ właściwy w sprawie będzie zmuszony przeprowadzić i powtórzyć czynności konieczne do wydania decyzji. Jednakże takich dodatkowych czynności, jak zaznaczono, organ nie podejmował. Pismem z 11 marca 2010 r. Starosta wystąpił jedynie do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. o przekazanie wykazu dróg publicznych, zarządcą których jest Prezydent Miasta K. Tę czynność organ mógł wykonać wcześniej (po wpłynięciu "pierwszego" wniosku). W związku z tym Minister przyjął, że przedstawione przez inwestora nowe rozwiązania projektowe nie spowodowały opóźnienia w wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z tego wynika, że data wpływu do organu zmodyfikowanego wniosku nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Generalnie wskazano, że postępowanie w sprawie przedmiotowej inwestycji drogowej trwało 158 dni i od tego odjęto 90 dni na załatwienie sprawy oraz okres zawieszenia postępowania od [...] marca do [...] maja 2010 r. (41 dni), co pozwoliło na uznanie, że zwłoka w wydaniu przedmiotowej decyzji w zakresie inwestycji drogowej wynosiła 27 dni.

Zatem przy ponowny rozpoznawaniu zażalenia strony organ ustalił ponad wszelką wątpliwość, iż inwestor zmienił pierwotny wniosek o wydane decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zaś od ogólnego okresu trwania postępowania odliczył wyłącznie okres zawieszenia postępowania według zaleceń Sądu przyjmując, że nowy wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji wraz ze złożonym projektem nie spowodowały opóźnienia w wydaniu decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w opisanych okolicznościach rozpoznawanej sprawy słusznie Sąd pierwszej instancji kontrolując wydane w tym zakresie postanowienie Ministra po raz kolejny uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie przyjmując, że Minister nie zbadał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i w konsekwencji nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lutego 2015 r. Trafnie podkreślono w motywach zaskarżonego orzeczenia, iż skoro Minister przyjął, że nastąpiła zmiana (a nie modyfikacja) wniosku o wydanie decyzji, organ nie wyjaśnił w zasadzie na czym ta zmiana polegała i dlaczego uznał, że w związku z tą zmianą organ nie był zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek czynności, które przyczyniły się do przedłużenia postępowania. Trzeba wyraźnie podkreślić, iż po ustaleniu, że faktycznie doszło do zmiany wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji organ odwoławczy nie ocenił konsekwencji dokonanych przez inwestora zmian spornego wniosku, ograniczając się wyłącznie do twierdzenia, że zmiany te nie spowodowały konieczności dokonania przez Starostę W. działań, które uzasadniałyby wydłużenie czasu postępowania. W istocie skupiono się wyłącznie na działaniach o charakterze zewnętrznym, a to związanych z występowaniem do innych organów, a nie uznał organ aby konieczne było odliczenie od ogólnego czasu trwania postępowania okresu związanego z koniecznością zapoznania się przez organ z nowymi rozwiązaniami projektowymi, w szczególności gdy uwzględni się, iż mamy do czynienia ze stosunkowo dużą inwestycją drogową. Natomiast z powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015r. sygn. akt VII SA/Wa 2655/14 wprost wynika, że w sytuacji gdy inwestor zmienia projekt, to okres konieczny na zapoznanie się z nowym rozwiązaniem projektowym należy odliczyć od terminu 90 dni przewidzianego w art. 11h ww. ustawy (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r. II OSK 1765/10). Czas ten należy zakwalifikować jako okres opóźnienia spowodowany przyczynami niezależnymi od organu. Stanowiskiem tym organ wnoszący skargę kasacyjną był bezwzględnie związany i w konsekwencji nie zastosował się do niego, przyjmując stanowisko nie wynikające z tego wyroku, że dokonana zmiana musi wyłącznie wiązać się z koniecznością powtórzenia czy też przeprowadzenia nowych czynności. Przedstawione stanowisko Ministra, w zaskarżonym postanowieniu, w szczególności nieodliczające okresu na zapoznanie się przez organ z nowym wnioskiem inwestora (wraz z projektem budowlanym) jest niewątpliwie naruszeniem normy art. 153 p.p.s.a. Poza tym niepoczynienie wymaganych w tym zakresie ustaleń okresu potrzebnego na odliczenie, wskazywanego w powołanym wyroku, czasu na zapoznanie się z wnioskiem, również stanowi naruszenie prawa niepozwalające na uznanie zaskarżonego postanowienia za odpowiadające prawu. Podkreślić należy, iż wskazywany przez inwestora brak wersji papierowej wniosku nie stanowi przeszkody w odliczenia wskazywanego w wyroku z dnia 10 lutego 2015 r. terminu.

Wobec powyższych rozważań odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej, a to naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż Minister Infrastruktury i Budownictwa nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2655/14 uznać należy, że jest on nieusprawiedliwiony. Nie budzi wątpliwości, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, nb 1-3). Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II FSK 451/08; z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt I FSK 494/09; z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt I GSK 940/09). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II FSK 2129/08). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 p.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

To, że organ odwoławczy, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2655/14 ustalił, iż inwestor złożył nowy wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej jak też właściwie odliczył termin zawieszenia postępowania uwzględniając stanowisko Sądu, nie jest wystarczające dla uznania, że Minister w pełni zrealizował wytyczne Sądu pierwszej instancji wynikające z ww. wyroku, skoro nie wyjaśnił na czym ta zmiana polegała i dlaczego uznał, że organ nie był zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek czynności, które przyczyniłyby się do przedłużenia postępowania, nie ustalił kiedy złożono ten nowy wniosek, nie odliczono od ogólnego czasu trwania postępowania okresu na zapoznanie się z nowym wnioskiem i dołączonym do niego projektem budowlanym. Dlatego też nie można uznać za usprawiedliwiony powołanego zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji w okolicznościach tej sprawy wskazał na powyższe naruszenie, jednocześnie wiążąc z nim uchybienia polegające na nieustaleniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji prawidłowo zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 11h ust. 1 specustawy drogowej. Wprawdzie w podstawie prawnej wyroku uchylającego zaskarżone postanowienie Sąd nie wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oprócz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec ujawnionego w motywach wyroku naruszenia prawa materialnego art. 11h ust. 1 specustawy drogowej, lecz jest to uchybienie niemające istotnego wpływu na wynik postępowania.

Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, iż oba zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego bez wskazania formy naruszenia prawa (czy błędna wykładnia czy niewłaściwe zastosowanie), oznaczone w petitum wniesionego środka odwoławczego jak nr 1 nie zasługują na uwzględnienie. We wskazanych wyżej okolicznościach tej sprawy zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że wadliwie zastosował Minister normę art. 11h ust. 1 specustawy drogowej, skoro ustalił wysokość przedmiotowej kary w nieprawidłowej wysokości, w szczególności nie odliczając określonej ilości dni na zapoznanie się ze zmienionym wnioskiem inwestora i dołączonym tam nowym projektem budowlanym.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 11h ust. 3 specustawy drogowej w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że Minister Infrastruktury i Budownictwa nie wyjaśnił, czy Starosta W., w związku ze zmianą wniosku przez inwestora, był zmuszony wykonać dodatkowe czynności, które spowodowały opóźnienie w wydaniu decyzji z przyczyn niezależnych od organu. Niewątpliwe przedmiotowa sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego zgodnie z zamieszczonymi w zaskarżonym wyroku wskazaniami co do uzupełnienia postępowania dowodowego, a przede wszystkim zgodnie ze wskazaniami poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2655/14, którym organ wnoszący skargę kasacyjną jest w dalszym ciągu związany.

Przedstawione wyżej rozważania nie pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uznać również za usprawiedliwione przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11h ust. 1 i art. 11h ust. 3 specustawy drogowej, jak i naruszenia art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i w zw. z art. 80 k.p.a., w sposób opisany we wniesionej skardze kasacyjnej

Ujawnione w tej sprawie naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, wyżej wskazane, uzasadniały zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego postanowienia. W szczególności wykazywane w motywach niniejszego uzasadnienia naruszenie art. 153 p.p.s.a. i niezastosowanie się przez organ odwoławczy do wiążących wytycznych uzupełnienia przedmiotowego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015r. sygn. akt VII SA/Wa 2655/14, nie pozwalały Sądowi pierwszej instancji na zajęcie odmiennego stanowiska jak to z zaskarżonego wyroku. Wyrok ten odpowiada prawu i nie może być skutecznie zakwestionowany podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami.

Wbrew stanowisku zawartemu we wniesionym środku odwoławczym Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 § 1, jak i art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd pierwszej instancji ujawniając na posiedzeniu niejawnym opisane w tej sprawie naruszenia prawa, w szczególności to wynikające z obrazy art. 153 p.p.s.a. nie naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. Przedmiotowa sprawa była rozpoznawana nie na rozprawie, lecz na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na co pozwalał przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Norma ta wprowadzona została do obrotu prawnego w dniu 8 sierpnia 2015 r. Sąd orzekał wprawdzie na posiedzeniu niejawnym, ale czynił to w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, zatem nie można skutecznie zarzucić temu Sądowi naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż ten odnosi się sprawy rozpoznawanej na rozprawie.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji - niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze - zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Nie oznacza to jednak, że nie jest on związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którymi jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Przedmiot postępowania sądowego wyznaczony jest zatem zakresem tego stosunku administracyjno-prawnego, który jest treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest łącznie jego elementami podmiotowymi i przedmiotowymi (podstawą prawną i faktyczną). Wykluczyć wobec tego należy możliwość kontrolowania przez sąd administracyjny innych działań niż zaskarżone do tego sądu rozstrzygnięcie, jeżeli opisana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa nie zachodzi. Sąd tak pojmowanych granic orzekania nie przekroczył. Dodać należy, że naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. można też rozważać wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, nie zauważając naruszeń prawa, które chociaż nie zostały powołane przez skarżącego, ale istnienie których sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę na to, że art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem norm, których naruszenie Sąd pierwszej instancji powinien dostrzec z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06, LEX nr 337811 oraz wyroki NSA z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 266/11 i z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1148/11). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powiązano art. 134 § 1 p.p.s.a. z przepisami art. 7, 77 i 80 k.p.a., a więc normami procedury administracyjnej, które zostały naruszone w tej sprawie. Słusznie Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wskazał na ich naruszenie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego normę art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania, bądź powołała w nim (tj. postępowaniu sądowym) dowody, które zostały przez Sąd pierwszej instancji pominięte, względnie gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić na nimi do porządku – patrz: wyrok NSA z dnia 13 marca 2017 r. sygn. akt II FSK 120/15. Natomiast nie jest naruszeniem wskazywanej normy art. 134 § 1 p.p.s.a. powoływanie się na wadliwe zastosowanie przez Sąd ujawnionych w postępowaniu administracyjnym norm procedury administracyjnej naruszających prawo. Regulacja art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd zobligowany jest dokonywać z urzędu pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu - porównaj wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2923/13.

Nie można również uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie zapewnia możliwości kontroli instancyjnej orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia – patrz: wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II FSK 2140/15. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim naruszeniem ww. przepisu nie mamy do czynienia w tej sprawie, bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia i słusznie, w tych okolicznościach sprawy, wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie z uwagi na wskazane w motywach zaskarżonego wyroku przesłanki. Przecież w motywach zaskarżonego orzeczenia zaznaczono, że skoro Minister przyjął, iż nastąpiła zmiana (a nie modyfikacja) wniosku o wydanie decyzji, organ nie wyjaśnił w zasadzie na czym ta zmiana polegała i dlaczego uznał, że w związku z tą zmianą organ nie był zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek czynności, które przyczyniły się do przedłużenia postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy nie ocenił konsekwencji dokonanych przez inwestora zmian spornego wniosku, ograniczając się wyłącznie do twierdzenia, że zmiany te nie spowodowały konieczności dokonania przez Starostę W. działań, które uzasadniałyby wydłużenie czasu postępowania. Nie odliczono też od ogólnego czasu trwania postępowania okresu związanego z koniecznością zapoznania się przez organ z nowym wnioskiem inwestora i projektem budowlanym złożonym łącznie z nim. Natomiast skarga kasacyjna podnosi, że brak jest wskazań co do dalszego postępowania, a dotyczy to poczynienia ustaleń odnośnie okresu złożenia zmienionego wniosku inwestora. Otóż w tym zakresie Sąd nie może zamieszczać tak precyzyjnych wskazań, ale winien pozostawić w tym zakresie pewną swobodę organowi administracji, wskazując ogólnie na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii. Podkreślić należy, iż skoro inwestor nie posiada wersji papierowej wniosku (co już ustalono wcześniej), to w sprawie należy dopuścić każdy dowód, który może przyczynić się do wyjaśnienia kwestii zasadniczej, a to daty początkowej złożenia do organu zmienionego wniosku inwestora. Ustalenie to jest konieczne dla prawidłowego wykonania poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2655/14.

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego aktu co nie pozwalało uznać przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwione.

Z tych powodów tak wniesioną skargę kasacyjną oddalono, a uczyniono to na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.