Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1032/22 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 25 lutego 2022 r. nr BOL.610.184.2021 w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu partii produktów nieprawidłowo oznakowanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1032/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę R. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 25 lutego 2022 r. w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu partii produktów nieprawidłowo oznakowanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. Sp. z o.o. w Ł., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi, a w konsekwencji uchylenia decyzji GIJHARS, decyzji WIJHARS i umorzenia postępowania. Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 10 oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 630; powoływanej dalej jako: ustawa o jakości lub u.j.h.a.r.s.), art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L 31/1) oraz art. 78 ust. 2 w zw. z Załącznikiem VII częścią III rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347/647) w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że WSA stwierdził, iż WIJHARS i GIJHARS błędnie określiły Produkt jako zafałszowany - i tym samym dopuściły się naruszenia prawa materialnego, podczas gdy uchybienie WIJHARS i GIJHARS nie tylko stanowiło naruszenie prawa materialnego, ale także stanowiło kwalifikowany typ tego naruszenia, bowiem miało oczywisty wpływ na wynik sprawy i powinno prowadzić do uwzględnienia skargi Skarżącej oraz uchylenia decyzji w całości.

2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 4 u.j.h.a.r.s. w zw. z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h.a.r.s., art. 2 ust. 2 n) - o), art. 7, art. 17 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L 304/18) oraz art. 78 ust. 2 w zw. z Załącznikiem VII częścią III rozporządzenia (UE) 1308/2013 poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że Produkt nie mógł być wprowadzony do obrotu pod nazwą "mleko modyfikowane", podczas gdy nazwa ta jest nazwą zwyczajową tego rodzaju artykułów rolno-spożywczych co Produkt i istnieje prawny obowiązek używania jej.

3. W przypadku nieuwzględnienia zarzutu wskazanego w pkt 1 lub w pkt 2 zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. z art. 30b u.j.h.a.r.s. w zw. z art. 17 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia (UE) nr 178/2002, art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h.a.r.s. w zw. z art. 3 pkt 5 u.j.h.a.r.s., art. 7 rozporządzenia (UE) 1169/2011, art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia (UE) nr 178/2002 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z Załącznikiem VII częścią III rozporządzenia (UE) 1308/2013, art. 138 ust. 1 w zw. z art. 139 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/ 74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE oraz uchylającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/ EWG. 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (Dz. Urz. UE L 95/1) poprzez jego niezastosowanie i wybór nieproporcjonalnie dolegliwego środka wobec Skarżącej, podczas gdy możliwe było osiągnięcie przewidzianych prawem celów przy wykorzystaniu środka mniej dolegliwego.

4. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 w zw. z pkt 1 Części A Załącznika VI rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie oraz przyjęcie, że nie miało miejsca zawarcie w nazwie środka spożywczego danych szczegółowych dotyczących warunków fizycznych środka spożywczego lub szczególnego przetwarzania, jakiemu został on poddany, podczas gdy informacja ta została zawarta w oznakowaniu produktu i z tej przyczyny jej pominięcie w nazwie nie może wprowadzić nabywcy w błąd.

5. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 w zw. z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie oraz przyjęcie, że podanie dodatkowych informacji względem informacji o wartości odżywczej poprzez użycie sformułowania "Inne" nie stanowi dostatecznego wyodrębnienia.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem.

W replice na odpowiedź na skargę kasacyjną skarżąca kasacyjnie spółka podtrzymała wnioski i twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej oraz odniosła się do argumentów przedstawionych przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu partii 800 g produktu o nazwie "[...]", zafałszowanego poprzez nieprawidłowe oznakowanie, stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że wobec istnienia legalnej definicji "mleka" wykluczone jest stosowanie tego pojęcia dla opisu produktu, który mlekiem nie jest – zwłaszcza, że w jego składzie występują oleje roślinne (olej słonecznikowy, palmowy i rzepakowy) – i w odniesieniu do którego – a mianowicie do "mleka modyfikowanego" – nie ma również zastosowania wyjątek, o którym jest mowa w pkt 5 i pkt 6 części III Załącznika VII rozporządzenia na 1308/2013, ani też nie może być stosowana dla jego oznaczenia nazwa zwyczajowa w rozumieniu art. 17 rozporządzenia nr 1169/2011, albowiem wobec tego, że nazwa "mleko modyfikowane" nie jest możliwa do zastosowania dla oznaczenia wszystkich produktów na bazie mleka, a co za tym idzie nie jest jasna i zrozumiała dla przeciętnego konsumenta, albowiem wobec jej niedookreśloności wymaga dodatkowego wyjaśnienia, oznaczenie tego rodzaju może potencjalnie wprowadzać konsumenta w błąd, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że właściwą nazwą dla spornego w sprawie produktu jest nazwa opisowa.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, nie uzasadnia twierdzenia, że wyrok ten nie odpowiada prawu.

Operując – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – w granicach skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że nie jest nieprawidłowe stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że zaskarżona decyzja nie jest niezgodna z prawem.

Zasadności tego stanowiska z całą pewnością nie podważa – zwłaszcza, gdy podkreślić, albowiem nie jest to bez znaczenia, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem skargi kasacyjnej (tak jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jej treścią, a co za tym idzie czytelnością zawartego w niej komunikatu (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17), a co za tym idzie znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09) – zarzut z pkt 1. petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego skarżąca spółka zmierza do wykazania naruszenia przepisów art. 3 pkt 10, oraz art. 29 ust. 1 ustawy o jakości handlowej i art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia nr 178/2002 oraz art. 78 ust. 2 w związku z załącznikiem VII część III rozporządzenia 1308/2013 w związku z art. 2 Konstytucji RP "[...] poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że WSA stwierdził, że WIJHARS i GIJHARS błędnie określiły Produkt, jako zafałszowany [...]", co miałoby – zdaniem spółki – znajdować swoje potwierdzenie w argumencie ze znaczenia konsekwencji wynikających z oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie II GSK 1962/18.

Odpowiadając na tak postawiony zarzut trzeba przede wszystkim podkreślić, że przywoływany w jego uzasadnieniu judykat NSA został wydany – co nie jest pozbawione istotnego prawnie znaczenia – na gruncie zdecydowanie odmiennego stanu faktycznego, co siłą rzeczy powoduje, że wyrażona w jego uzasadnieniu ocena prawna nie może być wprost i bez żadnych zastrzeżeń odnoszona do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy w celu wykazania naruszenia wymienionych przepisów prawa przez – jak wynika z konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego – ich nieprawidłowe zastosowanie. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa wymaga – co stanowi konieczny warunek jego rozpatrzenia oraz merytorycznej oceny, któremu omawiany zarzut kasacyjny nie czyni jednak zadość – wykazania i wyjaśnienia, jak dany konkretny przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany, co innymi słowy polega na zarzuceniu błędu subsumcji (niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu), i którego ocena – co nie mniej istotne – może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II FSK 940/22). Co więcej, skarżąca spółka nie uwzględnia również w dostatecznym stopniu, że istota poglądu prawnego, do którego się odwołuje została osadzona na gruncie lit. c) pkt 10 art. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, co było determinowane odrębnym – w relacji do rozpatrywanej sprawy – stanem faktycznym stanowiącym podstawę wydania przywoływanego judykatu.

W tym też kontekście wymaga przypomnienia, że z art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej wynika, że artykuł rolno-spożywczy zafałszowany, to produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów finalnych, w szczególności jeżeli: a) dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej b) w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą, c) w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej.

Wobec konwencji językowej zastosowanej dla potrzeb redakcji tego przepisu prawa – co także nie jest bez znaczenia dla wniosku, że argument ze znaczenia konsekwencji mających, zdaniem strony, wynikać z przywoływanego przez nią judykatu NSA nie może być uznany za przydatny zwłaszcza, że zapadł on na gruncie odmiennego stanu faktycznego – wymaga podkreślenia, że we wprowadzeniu do zawartego w nim wyliczenia – co jest aż nadto oczywiste – ustawodawca posłużył się formułą otwartej stylizacji – "[...] w szczególności [...]" – co z całą pewnością było działaniem celowym i zmierzającym – co trzeba zaakcentować – wyłącznie do przykładowego wskazania, opisania i określenia produktu zafałszowanego w rozumieniu tej regulacji, a co więcej, że w samym tym wprowadzeniu – co jest nie mniej oczywiste i nie jest bez znaczenia dla oceny o braku zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego oraz nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że nie jest także zasadny zarzut z pkt 2. petitum skargi kasacyjnej, o czym mowa dalej – prawodawca posłużył się funktorem alternatywy rozłącznej – "albo".

Wobec obowiązującej na gruncie art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej definicji produktu zafałszowanego, w relacji do istoty spornej w sprawie kwestii odnoszącej się do sposobu oznakowania wskazanej na wstępie partii produktu – którego prawidłowość została podważona przez organy administracji publicznej w związku z podaniem nazwy zastrzeżonej dla "mleka" i "przetworów mlecznych" (albowiem, w składzie spornego produktu znajdują się, między innymi, oleje roślinne), jak również w związku z brakiem podania postaci środka spożywczego ("w proszku") oraz zamieszczeniem w tabeli wartości odżywczej informacji o zawartości środków odżywczych, w odniesieniu do których przepisy prawa nie przewidują takiej możliwości – nie można tracić z pola widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z celów prawa żywnościowego, o których trzeba wnioskować nie dość, że na podstawie art. 8, art. 16 oraz art. 17 rozporządzenia nr 178/2002, to również – co nie mniej istotne – na podstawie celów ustanowienia rozporządzenia nr 1169/2011 (zob. pkt: 2, 3, 9, 10, 13, 17, 18, 26) oraz na podstawie art. 6 tego rozporządzenia, zgodnie z którym – co stanowi wymóg podstawowy – każdemu środkowi spożywczemu przeznaczonemu do dostarczenia konsumentowi finalnemu lub do zakładów żywienia zbiorowego muszą towarzyszyć informacje na temat żywności zgodnie z niniejszym rozporządzeniem.

Celem tej regulacji prawnej jest ochrona konsumenta, który musi być odpowiednio poinformowany o danym produkcie. I to bez względu na interes podmiotu wprowadzającego dany produkt (artykuł spożywczy) do obrotu, co z punktu widzenia oceny odnośnie do zaktualizowania się na gruncie danego przypadku (danej sytuacji) przesłanek wnioskowania o wprowadzeniu w błąd konsumenta danym przekazem prowadzi i do tego wniosku, że wola i zamiar nadawcy tego przekazu nie mają znaczenia (zob. wyrok w sprawie C – 466/07), albowiem decydują o tym obiektywne kryteria oceny. Przekazem wprowadzającym w błąd – w tym również, jeżeli nie zwłaszcza zamieszczonym na etykiecie, co odnosi się również do informacji zamieszczanych dobrowolnie na oznaczeniach środków spożywczych (art. 36 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1169/2011) – jest przekaz, który nie tylko faktycznie myli nabywców, kreując tym samym ich mylne wyobrażenie o produkcie, a co za tym idzie determinuje ich decyzję o zakupie, lecz również przekaz, który tylko potencjalnie może wywołać taki skutek. Z punktu widzenia interesu adresata tego przekazu istotne znaczenie ma to, że ocena czy w danym przypadku zachodzi ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd jest dokonywana przy uwzględnieniu kryterium odwołującego się do modelu przeciętnego konsumenta (por. wyroki NSA z dnia: 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1030/17; 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1113/16; 24 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 440/16; 14 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1868/14; 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1954/12).

Rzetelne informowanie w rozumieniu art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011, to więc informacje na temat żywności, które – wobec tego, że muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta (ust. 2) – nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności: a) co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji; b) przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których on nie posiada; c) przez sugerowanie, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie właściwości, zwłaszcza przez szczególne podkreślanie obecności lub braku określonych składników lub składników odżywczych; d) przez sugerowanie poprzez wygląd, opis lub prezentacje graficzne, że chodzi o określony środek spożywczy lub składnik, mimo że w rzeczywistości komponent lub składnik naturalnie obecny lub zwykle stosowany w danym środku spożywczym został zastąpiony innym komponentem lub innym składnikiem (ust. 1).

Zestawiając – w relacji do celów prawa żywnościowego – treść art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1169/2011 z art. 3 ust. 10 (w tym również z lit. b) tego przepisu prawa) ustawy o jakości handlowej trzeba stwierdzić – odwołując się zarazem do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a. – że sposób oznakowania spornego w sprawie produktu uzasadnia wniosek, że produkt ten odpowiada definicji produktu zafałszowanego w rozumieniu przywołanej ustawy krajowej. Zwłaszcza, gdy w korespondencji do przedstawionych argumentów – w świetle których omawiany zarzut kasacyjny nie jest uzasadniony – podnieść, że w rozumieniu tej ustawy "jakość handlowa" to cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz – co wobec istoty spornej w sprawie kwestii odnoszącej się do nazwy spornego produktu nie jest bez znaczenia – wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi (art. 3 pkt 5).

Co więcej, przedstawione argumenty nie są bez znaczenia dla wniosku, że nie jest uzasadniony zarzut z pkt 2. petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego strona skarżąca zmierza do wykazania, że nazwa spornego w sprawie produktu – "mleko modyfikowane" – jest nazwą zwyczajową tego artykułu rolno-spożywczego, co – zdaniem spółki – miałoby uzasadniać stosowanie tej nazwy i zarazem sprzeciwiać się stanowisku – które miałoby stanowić konsekwencję niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 w związku z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości handlowej oraz art. 2 ust. 2 lit. n) – o), art. 7, art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 i art. 78 ust. 2 w związku z załącznikiem VII część III rozporządzenia nr 1308/2013 – że sporny w sprawie produkt nie mógł być wprowadzony do obrotu pod nazwą "mleko zmodyfikowane".

Odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z treści oraz funkcji art. 6 i art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011, wobec istoty spornej w sprawie kwestii wymaga podkreślenia – albowiem strona skarżąca nie uwzględnia tego w dostatecznym stopniu – że ustanawiając na gruncie przywołanego aktu prawa unijnego definicje pojęć "nazwy przewidzianej w przepisach" – która oznacza nazwę środka spożywczego określoną w mających zastosowanie przepisach unijnych lub, w przypadku braku takich przepisów unijnych, nazwę przewidzianą w przepisach ustawowych, wykonawczych i administracyjnych mających zastosowanie w państwie członkowskim, w którym żywność ta jest sprzedawana konsumentowi finalnemu lub zakładom żywienia zbiorowego – "nazwy zwyczajowej" – która z kolei oznacza nazwę, która jest akceptowana jako nazwa środka spożywczego przez konsumentów w państwie członkowskim, w którym żywność ta jest sprzedawana, bez potrzeby jej dalszego wyjaśniania – oraz "nazwy opisowej" – zawierającej opis środka spożywczego, a w razie potrzeby również jego zastosowania, który jest wystarczająco jasny, aby umożliwić konsumentom poznanie rzeczywistego charakteru tego środka spożywczego i odróżnienie go od innych produktów, z którymi może zostać pomylony (odpowiednio, art. 2 ust. 2 lit. n), lit. o) oraz lit. p) przywołanego rozporządzenia) – prawodawca unijny z całą pewnością uczynił to nie bez uzasadnionych podstaw.

Zwłaszcza, gdy odwołać się w tej mierze do celów prawa żywnościowego, a co za tym idzie do potrzeby zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia konsumentów i zagwarantowania im prawa do informacji poprzez zapewnienie odpowiedniego informowania na temat spożywanej przez nich żywności, a tym samym umożliwienia dokonywania świadomych wyborów, co jest niezbędne zarówno dla zapewnienia skutecznej konkurencji, jak i – co istotne – dla zapewnienia dobra konsumentów (zob. odpowiednio pkt 2, pkt 10, pkt 17, pkt 26 wprowadzenia do wymienionego rozporządzenia).

Silą rzeczy nie jest więc tak – jak zdaje się to sugerować strona skarżąca – że pojęcia "nazwy przewidzianej w przepisach", "nazwy zwyczajowej", "nazwy opisowej" mogą być stosowane zamiennie, a co za tym idzie bez uwzględnienia znaczeniowego zakresu tych pojęć, a co za tym idzie bez uwzględnienia ich desygnatów odnoszących się do danych środków spożywczych oraz ich nazw, pod którymi mogą być wprowadzane do obrotu.

Zwłaszcza, gdy podkreślić, że – jak wynika z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 – nazwą środka spożywczego jest jego nazwa przewidziana w przepisach – co, jak należałoby przyjąć, jest zasadą – w przypadku zaś braku takiej nazwy, nazwą środka spożywczego jest jego nazwa zwyczajowa, a jeśli nazwa zwyczajowa nie istnieje lub nie jest stosowana, przedstawia się nazwę opisową tego środka spożywczego.

Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić – co jest aż nadto oczywiste – że treść oraz funkcje postanowień zawartych w części III załącznika VII rozporządzenia nr 1308/2013 – z których wynika, że "Mleko" oznacza wyłącznie zwykłą wydzielinę z wymion – bez żadnych dodatków ani niepoddaną ekstrakcji – otrzymywaną z co najmniej jednego doju; a ponadto, że pojęcie "mleko" może jednak być stosowane: a) do mleka przetworzonego bez zmiany składu lub do mleka, którego zawartość tłuszczu została znormalizowana na mocy części IV; b) w połączeniu z wyrazem lub wyrazami oznaczającymi typ, klasę jakości, pochodzenie lub przeznaczenie takiego mleka lub opisującymi technologiczny proces jego przetworzenia lub zmianę składu, której zostało ono poddane, pod warunkiem że zmiana ta jest ograniczona do dodania lub usunięcia naturalnych składników mleka; jak również, że do celów niniejszej części pojęcie "przetwory mleczne" oznacza produkty uzyskiwane wyłącznie z mleka, przy założeniu że można dodać substancje konieczne do ich wytworzenia, o ile nie stosuje się ich do zastąpienia – w całości lub w części – jakichkolwiek naturalnych składników mleka, oraz, że pojęcie "mleko" oraz nazwy stosowane do przetworów mlecznych mogą być stosowane również w połączeniu ze słowem lub słowami oznaczającymi przetwory złożone, których żadna część nie zastępuje ani nie ma w zamierzeniu zastępować żadnego składnika mleka i w których mleko lub produkt mleczny są częścią zasadniczą – zarówno w kategoriach ilości, jak i charakterystyki produktu (odpowiednio pkt 1 lit. a) – b) oraz pkt 2 i pkt 3); a także, że nazwy, o których mowa w pkt 1, 2 i 3, nie mogą być stosowane do produktów innych niż te, o których mowa w tych punktach (przepis ten nie ma jednak zastosowania do nazw produktów, których dokładny charakter jest oczywisty ze względu na tradycyjne stosowanie, lub kiedy nazwy te są wyraźnie stosowane w celu opisania charakterystycznej cechy produktu), zaś w odniesieniu do produktów innych niż opisane w pkt 1, 2 i 3 nie wolno używać żadnej etykiety, dokumentu handlowego, materiału reklamowego ani żadnej formy reklamy, określonej w art. 2 dyrektywy Rady 2006/114/WE, ani żadnej formy prezentacji, które wskazywałyby, implikowałyby lub sugerowałyby, że produkt ten jest produktem mleczarskim (odpowiednio pkt 5 oraz pkt 6) – w zestawieniu z treścią oraz funkcjami art. 2 ust. 2 lit. n) rozporządzenia nr 1169/2011 sprzeciwiają się stosowaniu nazwy – a co za tym idzie pojęcia – "mleko" w opisie produktu, który – tak jak sporny w sprawie produkt, a mianowicie, "[...]" – nie jest mlekiem w rozumieniu przywołanej regulacji prawnej, a to z uwagi na jego skład, o czym była mowa powyżej. Zwłaszcza, gdy w tej mierze posiłkowo odwołać się również do treści części IV załącznika VII rozporządzenia nr 1308/2013 (zob. pkt I i pkt II, a także pkt III).

Siłą rzeczy – i zarazem innymi słowy – dla potrzeb opisu wymienionego i spornego w sprawie produktu nie może być stosowana – czego strona skarżąca w istocie rzeczy nie kwestionuje – "nazwa przewidziana w przepisach", a mianowicie nazwa, o której jest mowa w art. 2 ust. 2 lit. n) rozporządzenia nr 1169/2011.

Przedstawione argumenty sprzeciwiają się również temu, aby nazwę pod którą sporny w sprawie produkt jest wprowadzany do obrotu kwalifikować, jako nazwę, o której jest mowa w art. 2 ust. 2 lit. o) wymienionego rozporządzenia, a mianowicie, jako "nazwę zwyczajową" w jego rozumieniu, to jest nazwę, która jest akceptowana jako nazwa środka spożywczego przez konsumentów w państwie członkowskim, w którym żywność ta jest sprzedawana, bez potrzeby jej dalszego wyjaśniania.

Wobec tego – o czym była mowa już powyżej – że pojęcia "nazwy przewidzianej w przepisach", "nazwy zwyczajowej", "nazwy opisowej" nie mogą być stosowane zamiennie – co jest aż nadto oczywiste, gdy odwołać się w tej mierze do art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011, z którego wynika, że nazwą środka spożywczego jest jego nazwa przewidziana w przepisach, w przypadku zaś braku takiej nazwy, nazwą środka spożywczego jest jego nazwa zwyczajowa, a jeśli nazwa zwyczajowa nie istnieje lub nie jest stosowana, przedstawia się nazwę opisową tego środka spożywczego – albowiem – co jest nie mniej oczywiste – zakresy znaczeniowe tych pojęć normatywnych są różne, trzeba stwierdzić, że wbrew stanowisku i oczekiwaniom skarżącej spółki eksponowania w opisie spornego w sprawie produktu nazwy "[...]" nie uzasadnia twierdzenie, że jest to "nazwa zwyczajowa" w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. o) wymienionego rozporządzenia.

Nazwa "[...]" stosowana na oznaczenie spornego w sprawie produktu nie stanowi nazwy zwyczajowej w rozumieniu przywołanej regulacji już chociażby z tego powodu, że stanowi element opisu tego produktu – "[...]".

Wobec funkcji pojęcia "nazwy zwyczajowej" – która, jak należałoby przyjąć, już prima facie powinna kojarzyć dany konkretny środek spożywczy z powszechnie akceptowaną przez konsumentów jego nazwą – w korespondencji do argumentów osadzonych na gruncie znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanych powyżej postanowień części III załącznika VII rozporządzenia nr 1308/2013 trzeba stwierdzić, że nazwa "[...]", wbrew definicji pojęcia "nazwy zwyczajowej"– i zarazem wbrew jej wymogom oraz oczekiwaniom wynikającym ze stosowania tej nazwy – nic nie wyjaśnia. Nie sposób jest bowiem tego rodzaju nazwy odnieść do żadnego konkretnego środka spożywczego, jako jej desygnatu, a więc innymi słowy nie sposób jest tej nazwy wprost i bez żadnych zastrzeżeń kojarzyć z konkretnym środkiem spożywczym. W tym w szczególności ze środkiem spożywczym, który w rozumieniu przywołanej powyżej regulacji prawnej nie jest mlekiem, i w którego składzie znajdują się – co nie jest sporne w sprawie – oleje roślinne (palmowy, rzepakowy i słonecznikowy), laktoza, galakto-oligosacharydy z mleka, produkt serwatkowy w proszku (odmineralizowana serwatka, koncentrat białka serwatkowego), fruktooligosacharydy, emulgator (lecytyny z soli).

W tym też kontekście – i zarazem w odpowiedzi na zarzut z pkt 3. petitum skargi kasacyjnej – trzeba stwierdzić, że wobec celów prawa żywnościowego – których istota, jak podkreślono powyżej, wyraża się w potrzebie zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia konsumentów i zagwarantowania im prawa do informacji poprzez zapewnienie odpowiedniego informowania na temat spożywanej przez nich żywności, a tym samym umożliwienia dokonywania świadomych wyborów, co jest niezbędne dla zapewnienia dobra konsumentów – a co za tym idzie, wobec znaczenia konsekwencji wynikających z treści oraz funkcji art. 6 i art. 7 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 – o czym była mowa powyżej – nie ma podstaw, aby twierdzić, że adresowany do skarżącej spółki zakaz wprowadzenia do obrotu partii spornego produktu o wskazanej powyżej nazwie jest środkiem nieproporcjonalnym i nadmiernie dolegliwym.

Zwłaszcza, gdy w korespondencji do argumentów przedstawionych w odpowiedzi na zarzut z pkt 1. petitum skargi kasacyjnej oraz w korespondencji do stanowiska Sądu I instancji (zob. 21 – 22 uzasadnienia kontrolowanego wyroku) podkreślić – abstrahując już nawet od tego, że wobec ogólnego charakteru zaleceń pokontrolnych sugerowane przez spółkę ich zastosowanie z całą pewnością nie byłoby w okolicznościach stanu faktycznego sprawy środkiem skutecznym – że wydanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję z dnia 24 września 2021 r. o zakazie wprowadzenia do obrotu partii produktu o ww. nazwie, której – co istotne – nadano rygor natychmiastowej wykonalności nie sprzeciwiało się podjęciu działań, których celem byłaby zmiana oznakowania produktu zakwestionowanej partii produktu i wprowadzenie jej do obrotu pod prawidłową nazwą, co jednocześnie nie było działaniem nadmiernie uciążliwym – czego nota bene skarżąca spółka nie kwestionuje zwłaszcza, gdy podnieść, że oczekiwała zastosowania mniej uciążliwego, jej zdaniem, środka. Jeżeli przy tym podkreślić, że sporny w sprawie produkt był przeznaczony do spożycia przez dzieci – co, jak należałoby przyjąć, nie pozostawało bez wpływu na potrzebę nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji zakazującej wprowadzenie do obrotu tego produktu pod wskazaną nazwą, albowiem nie był on mlekiem w rozumieniu przywołanych powyżej przepisów prawa – to wobec funkcji oraz celów prawa żywnościowego – do których należy się ponownie odwołać – omawiany zarzut kasacyjny trzeba uznać za tym bardziej nieusprawiedliwiony.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również zarzut z pkt 5 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 w związku z art. 7 rozporządzenia nr 1924/2006 poprzez "[...] przyjęcie, że podanie dodatkowych informacji względem informacji o wartości odżywczej poprzez użycie sformułowania "Inne" nie stanowi dostatecznego wyodrębnienia".

Abstrahując już nawet od tego, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do zagadnienia podnoszonego przez stronę skarżącą Sąd I instancji wyraził kwestionowany przez nią pogląd, trzeba stwierdzić, że nie jest nieprawidłowe stanowisko tego Sądu, z którego wynika, że informacja o wartości odżywczej, o której stanowi art. 30 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011 została ograniczona do wartości energetycznej oraz konkretnych składników wskazanych w tym przepisie prawa. Informacja ta ma więc ściśle określoną treść i nie bez powodu – jak wynika z konwencji językowej, którą operuje prawodawca unijny – ma charakter obowiązkowej informacji o wartości odżywczej – a więc innymi słowy, informacji stanowiącej zamkniętą listę ograniczoną do wartości odżywczej i wskazanych składników odżywczych – co znajdując swoje potwierdzenie w treści art. 7 rozporządzenia nr 1924/2006 – z którego wynika, że etykietowanie dotyczące wartości odżywczej produktów, w odniesieniu do których składane jest oświadczenie żywieniowe lub oświadczenie zdrowotne, jest obowiązkowe, z wyjątkiem reklamy ogólnej, a wymagane informacje zawierają elementy określone w art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 – jest z całą pewnością motywowane potrzebą zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów (art. 1 ust. 1 tego rozporządzenia). Jeżeli w tym też kontekście – i zarazem w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, z których wynika, że w tabeli wartości odżywczej zamieszczone zostały informacje o zawartości składników odżywczych, takich jak: GOS/FOS (9:1), kwas a-linolenowy (ALA), a więc informacje, których podawania nie przewiduje rozporządzenie nr 1169/2011 – odwołać się – jak trafnie podniósł Sąd I instancji – do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 2 lit. k) wskazanego rozporządzenia, który definiuje pojęcie "pola widzenia" – "wszystkie powierzchnie opakowania, których treść można odczytać z pojedynczego punktu widzenia" – to omawiany zarzut kasacyjny należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

W odpowiedzi natomiast na zarzut z pkt 4. petitum skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że – wbrew stanowisku skarżącej spółki – nie jest nieprawidłowe podejście Sądu I instancji do rozumienia oraz zastosowania w rozpatrywanej sprawie – jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji – art. 17 ust. 5 w związku z pkt 1 części A załącznika VI rozporządzenia nr 1169/2011.

Z przepisów szczegółowych – do których odsyła ust. 5 art. 17 rozporządzenia nr 1169/2011 – dotyczących nazwy środka spożywczego i danych szczegółowych, które mu towarzyszą, aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że nazwa danego środka spożywczego zawiera dane szczegółowe dotyczące warunków fizycznych tego środka spożywczego lub szczególnego przetwarzania, jakiemu został on poddany (np. sproszkowany, ponownie zamrożony, liofilizowany, głęboko mrożony, zagęszczony, wędzony), bądź dane takie towarzyszą nazwie we wszystkich przypadkach, w których pominięcie takiej informacji mogłoby wprowadzić nabywcę w błąd (pkt 1 części A załącznika VI rozporządzenia nr 1169/2011).

Wobec imperatywnego charakteru przywołanej regulacji prawnej trzeba stwierdzić, że hipotezie rekonstruowanej na jej podstawie normy prawnej (normie nakazu odnośnie do nazwy środka spożywczego i danych szczegółowych, które mu towarzyszą) nie odpowiada jednak stan faktyczny, z którego wynika, że w nazwie spornego w sprawie produktu, ani też w danych nazwie tej towarzyszących (a więc innymi słowy, w żadnym z elementów tejże nazwy) nie została podana postać środka spożywczego, a mianowicie, że występuje on w "proszku".

Wobec imperatywnego charakteru tej regulacji – co ponownie trzeba podkreślić w kontekście wymogu rzetelnego, jasnego i łatwego do zrozumienia dla przeciętnego konsumenta informowania o środku spożywczym, które nie może wprowadzać w błąd (art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011) – wskazanego deficytu w żadnym stopniu ani też zakresie nie mogą – wbrew sugestii skarżącej spółki – zastąpić informacje odnoszące się do sposobu przygotowania spornego środka spożywczego do spożycia. Informacje te nie są bowiem – albowiem wniosek przeciwny nie wynika z treści przywołanej regulacji prawnej – nazwą danego środka spożywczego zawierającą dane szczegółowe dotyczące jego warunków fizycznych lub szczególnego przetwarzania, jakiemu został poddany, ani też danymi towarzyszącymi nazwie.

W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne i nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1

w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118). Zasądzona na rzecz organu kwota stanowi wynagrodzenie z tytułu udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym profesjonalnego pełnomocnika, który prowadził sprawę przed sądem pierwszej instancji, a także z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w treści art. 179 p.p.s.a.