Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jan Rudowski po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. sp.j. z siedzibą w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt III SAB/Wa 4/10 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M. sp.j. z siedzibą w P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie w sprawie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. NSA/post.1 – postanowienie "ogólne"

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. sp.j. z siedzibą w P. (zw. dalej: Spółką) na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 11 grudnia 2009 r. Spółka wniosła skargę na bezczynność SKO w W. w rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Marszałka Województwa M. Spółka wniosła o stwierdzenie bezczynności SKO w W. oraz zobowiązanie organu do wydania postanowienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia wraz z aktami sprawy, a przypadku odpowiedniego ziszczenia się dyspozycji art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej: p.p.s.a. umorzenia postępowania oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Spółka wskazała, że pismem z 12 maja 2009 r. wniosła zażalenie na postanowienie Marszałka Województwa M. W dniu 22 maja 2009 r. organ pierwszej instancji przekazał akta sprawy do SKO w W. Do dnia dzisiejszego organ pozostaje w bezczynności.

W ocenie Spółki spełnione zostały warunki formalne do wniesienia skargi z art. 52 § 1 p.p.s.a, ponieważ w sprawie naruszenia terminu do załatwienia sprawy przez SKO nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, o którym mowa w tym przepisie. Nie mają również zastosowania art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o oddalenie skargi.

Sąd rozpoznając skargę podkreślił, że art. 52 § 2 p.p.s.a. ma charakter przykładowy i niepełny. Świadczą o tym użyte w tym przepisie wyrazy "taki jak". Oznacza to, że również w przypadku środków prawnych nie wymienionych w tym przepisie, jeżeli przysługują one skarżącemu skargę można wnieść po ich wyczerpaniu. Taka sytuacja występuje w przypadku "ponaglenia", o którym mowa w art. 141 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 8, poz. 60 ze zm.). "Ponaglenie" nie stanowiąc środka zaskarżenia ma na celu spowodowanie, aby rozstrzygnięcie takie w ogóle zostało podjęte. Przysługuje bowiem "na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 Ordynacji podatkowej".

WSA zgodził się z pełnomocnikiem Spółki, że środek ten nie mógł zostać wykorzystany w przypadku bezczynności naczelnych organów administracji, ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz samorządowego kolegium odwoławczego. W wypadku bowiem tych organów nie można wskazać organu wyższego stopnia, do którego można by skierować ponaglenie.

Według Sądu pierwszej instancji w sprawie winien mieć zastosowanie art. 52 § 4 p.p.s.a., który wprawdzie mówi jedynie o "aktach", ale w ocenie Sądu obejmuje on również przypadki "bezczynności w zakresie podejmowania aktów". Redakcja omawianego przepisu nie jest wprawdzie zbyt jasna i może rodzić wątpliwości, jednakże zastosowanie wykładni gramatycznej, w wyniku której dochodzi do wyłączenia generalnej zasady w odniesieniu do skarg na bezczynność naczelnych organów administracji, nie wydaje się właściwe. Ograniczenie się w art. 52 § 4 p.p.s.a. tylko do odczytania go, jako odnoszącego się do aktów w znaczeniu pozytywnym, nie może być uznane za prawidłowe.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł pełnomocnik Spółki zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez niezasadne odrzucenie skargi w następstwie błędnej wykładni art. 52 § 4 p.p.s.a. polegającej na przyjęciu, że wniesienie skargi na bezczynność SKO w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie wymaga uprzedniego pisemnego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa, a także błędnej wykładni art. 52 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zawiera on katalog otwarty środków zaskarżenia.

Wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona podkreśliła, że nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że każda skarga winna być poprzedzona środkiem zaskarżenia, a zastosowana przez Sąd wykładnia art. 52 § 4 p.p.s.a. jest sprzeczna z literalnym brzmieniem tego przepisu.

Ponadto samo tylko określenie trybu wnoszenia skarg na bezczynność w poprzedniej ustawie regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi nie może być uznane za zasadę prawną. Obowiązujący obecnie art. 52 § 2 p.p.s.a. zawęża środki zaskarżenia, ale nie można zgodzić się z Sądem, że redakcja tego przepisu zawiera katalog otwarty. Przeczy temu wykładnia gramatyczna.

Reasumując pełnomocnik Spółki podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że skargę na bezczynność SKO wnosi się bez wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Tryb wnoszenia skarg do sądu administracyjnego, w kontekście wymogu wyczerpania toku instancji, reguluje art. 52 p.p.s.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu, wniesienie skargi możliwe jest po wyczerpaniu służących stronie środków zaskarżenia.

Jak stanowi przepis art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie zaś do art. 52 § 4 p.p.s.a. wymóg ten dotyczy również skarg na inne akty, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie i nie stanowi inaczej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia językowa przepisu art. 52 § 4 p.p.s.a. nie jest wystarczająca do odczytania rzeczywistych intencji ustawodawcy. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że nie odnosi się on jedynie do aktów (w znaczeniu pozytywnym, a więc wydawanych przez uprawnione organy), ale również do bezczynności – jako aktu zaniechania podjęcia działań nakazanych prawem. Warto podkreślić, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowania, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności.

W przypadku bezczynności ministra czy samorządowego kolegium odwoławczego nie ma zastosowania art. 37 k.p.a. czy art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej, ponieważ w stosunku do tych organów nie ma organu wyższego stopnia. Stosując zatem zasadę autokontroli działania organu oraz pierwszeństwo postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego przed wniesieniem skargi należy wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie (patrz: Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Warszawa, 2005 r., str. 88).

Przechodząc do niniejszej sprawy wskazać wobec powyższego należało, że Spółka przed wniesieniem skargi na bezczynność SKO w W. w rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Marszałka Województwa M. w sprawie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowych winna wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ Spółka nie dokonała tego wezwania skarga, jak słusznie wywiódł Sąd pierwszej instancji, była niedopuszczalna.

Zatem nie może być uwzględniony zarzut Spółki polegający na naruszeniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez niezasadne odrzucenie skargi w następstwie błędnej wykładni art. 52 § 4 p.p.s.a. polegającej na przyjęciu, że wniesienie skargi na bezczynność SKO w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie wymaga uprzedniego pisemnego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.