Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1065/17 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej oraz wykreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od J. L. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1065/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zakazania wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2017 r. (pkt 1) i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 2).

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu [...] listopada 2016 r. upoważnieni pracownicy Urzędu Miasta Ł. przeprowadzili kontrolę w ośrodku szkolenia kierowców prowadzonym przez J. L. (dalej: skarżący, strona). W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono naruszenie § 8 ust. 3 pkt 2 lit. b, pkt 3, § 20 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz.U. z 2012 r. poz. 1019 ze zm.). Kontrolujący wskazali, że w stosunku do 16 osób szkolonych w 2014 i w 2015 r. skarżący nie przeprowadził w wymaganym wymiarze szkolenia praktycznego kandydatów na kierowców poza obszarem zabudowanym, w tym na drogach o dopuszczalnej prędkości ponad 70 km/h, na odcinku nie krótszym niż 50 km w trakcie jednych zajęć. Ponadto w stosunku do 5 osób szkolonych w roku 2014, stwierdzono użycie do przeprowadzenia wewnętrznego egzaminu praktycznego arkuszy egzaminacyjnych niezgodnych z obowiązującym ówcześnie wzorem.

W toku postępowania administracyjnego skarżący wyjaśniał między innymi, że na stwierdzone uchybienia, co do liczby przejechanych kilometrów, wpływ miały prowadzone prace budowlane w związku z modernizacją Trasy W-Z. Powstałe w związku z tym utrudnienia drogowe, ogromne korki, jak i lokalizacja ośrodka, który znajduje się w samym centrum miasta, uniemożliwiały wyjazd poza teren zabudowany. Skarżący wyjaśnił także, że osoby szkolone są dopiero kandydatami na kierowców i większość z nich nie ma odwagi by poruszać się z większą prędkością. Natomiast instruktor nie ma możliwości zmuszenia kursanta, który nie czuje się na siłach do szybszej jazdy, aby poruszał się pojazdem z większą prędkością. Skarżący podniósł nadto, że część z kursantów posiadających większe umiejętności praktyczne, w czasie jednych zajęć pokonała więcej niż 50 km, a co istotne trasę tę pokonała dwukrotnie.

W związku z ustaleniami kontroli Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] września 2016 r. zakazał J. L. prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, a tym samym orzekł o skreśleniu skarżącego z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na uchybienie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.).

W toku ponownego rozpatrywania sprawy postanowieniami z dnia 13 stycznia 2017 r. Prezydent Miasta Ł. odmówił przeprowadzenia wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu strony z dnia 18 października 2016 r., odnośnie przesłuchania wskazanych świadków (kursantów). Uzasadniając organ wskazał, że okoliczności objęte zakresem żądania strony zostały już ustalone w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, a ponadto kwestionowanie poprzez zeznania świadków, danych zawartych w prowadzonych przez skarżącego dokumentach dotyczących szkolonych osób (kart przeprowadzonych zajęć), do czego zobowiązują go obowiązujące przepisy prawa, stanowiłoby zaprzeczenie sensu prowadzenia takiej dokumentacji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Prezydent Miasta Ł. - działając na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 978; dalej: u.k.p. lub ustawa o kierujących pojazdami) oraz § 9 ust. 3 pkt 2 lit. c i pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz.U. z 2016 r. poz. 280 zez zm.) - zakazał J. L. prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, a tym samym orzekł o skreśleniu strony z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób bezsporny potwierdza, że w sprawie doszło do wielokrotnego prowadzenia szkolenia w sposób rażąco niezgodny z programem szkolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2 u.k.p, co uzasadniało zastosowanie w stosunku do skarżącego normy, o której mowa w art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. za niezasadne uznało zarzuty, co do pozbawienia skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Zdaniem organu II instancji strona miała zapewniony czynny udział w toku postępowania, co potwierdzają miedzy innymi, znajdujące się w aktach sprawy pisma kierowane do pełnomocnika skarżącego z dnia 16 maja 2017 r. i z dnia 13 czerwca 2017 r. Za niezasadną organ odwoławczy uznał również argumentację strony, co do nieuwzględnienia wniosków dowodowych, wskazując, że zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W ocenie organu odwoławczego okoliczności objęte zakresem wniosku dowodowego skarżącego zostały już stwierdzone w sposób wystarczający innymi dowodami, co czyni wątpliwą celowość uwzględnienia żądania, a dopuszczenie tych wniosków dowodowych stanowiłoby de facto naruszenie zasady szybkości postępowania.

Ponadto za odmową uwzględnienia tych wniosków przemawiają także znajdujące się w aktach pisma skarżącego, w których usprawiedliwia nieprzeprowadzenie pełnego szkolenia w zakresie jazdy poza terenem zabudowanym, trwającymi w ówczesnym czasie pracami budowlanymi na Trasie W-Z, jak również brakiem możliwości zmuszenia kursanta do poruszania się z większą prędkością, w sytuacji, gdy z uwagi na brak doświadczenia kursant nie czuje się na silach sprostaniu temu wymaganiu. Powyższe wyjaśnienia potwierdzają przeprowadzenia szkolenia w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami. W sprawie zdaniem organu odwoławczego brak było również przesłanek do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę strony.

Zdaniem Sądu I instancji zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2017 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skutkowało koniecznością ich uchylenia.

W ocenie WSA, odmowa przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów z przesłuchania świadków (kursantów) oraz strony na okoliczność faktycznego przebiegu zakwestionowanych przez organ szkoleń teoretycznych i praktycznych - narusza w istotny sposób art. 10, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w powiązaniu z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

WSA podzielił stanowisko skarżącego, że organ powinien dopuścić dowód z zeznań wskazanych przez stronę świadków na okoliczność, czy ich szkolenie odbywało się zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców. Jeżeli natomiast po przesłuchaniu świadków i skonfrontowaniu ich wyjaśnień z zebranymi w sprawie dokumentami, pozostaną w sprawie wątpliwości, organ winien także rozważyć zasadność przeprowadzenia wnioskowanej przez stronę rozprawy administracyjnej. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ winien mieć również na uwadze, że jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę (art. 86 k.p.a.).

Według Sądu I instancji ograniczenie w rozpoznawanej sprawie dyspozycji dowodowej strony jest tym bardziej nieuzasadnione, że przedmiotem postępowania jest podmiotowe prawo do wykonywania określonego zawodu. Prawo to znajduje umocowanie konstytucyjne, zatem jego pozbawienie – uzasadnione przyczynami wskazanymi w ustawie, wymaga przeprowadzenia wszechstronnego i wnikliwego postępowania dowodowego z zachowaniem wszelkich gwarancji proceduralnych.

Ponadto WSA uznał, że Prezydent Miasta Ł. nie zapewnił stronie w należyty sposób możliwości zapoznania z zebranymi przez ten organ dokumentami oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Tym samym w sprawie doszło do naruszenia przysługującego skarżącemu prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że ostatnie czynności podejmowane przez organ I instancji miały miejsce w dniu 10 lipca 2017 r., a w dniu następnym, t.j. w dniu 11 lipca 2017 r. wydana została decyzja I instancyjna.

Ponadto z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że wydane w dniu 10 lipca 2017 r. przez organ postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków i z dokumentów, odmowie przeprowadzenia rozprawy, czy też odmowie wyłączenia z udziału w postępowaniu pracownika organu, zostały przesłane pełnomocnikowi skarżącego, już po wydaniu rozstrzygnięcia w I instancji, to jest w dniu 12 lipca 2017 r. Wbrew stanowisku organu odwoławczego samo powołanie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. w wystosowanych do strony skarżącej pismach z dnia 16 maja 2017 r. i z dnia 13 czerwca 2017 r. zawierających wezwanie strony do wypowiedzenia się w zakreślonych terminach, czy podtrzymuje zgłoszone w dniu 30 stycznia 2017 r. wnioski o oraz skonkretyzowania swoich żądań zawartych w piśmie z dnia 27 stycznia 2017 r. - nie stanowi realizacji przysługującego stronie prawa wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Wobec powyższego Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają opisane wyżej przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

II

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżyło powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.; dalej: p.u.s.a.), przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, bowiem:

- nie zachodzi w żaden sposób konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, czy też jego oceny, gdyż choć strona posiada uprawnienie do zgłaszania żądania przeprowadzenia dowodu, to jednak to uprawnienie podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń tym bardziej, że strona w swoich pismach z dnia 1 lutego 2016 r. i 22 sierpnia 2016 r. sama potwierdziła fakt, nie przeprowadzenia szkolenia praktycznego przez kandydatów na kierowców poza obszarem zabudowanym w tym na drogach o dopuszczalnej prędkości powyżej 70km/h na odcinku nie krótszym niż 50 km w trakcie jednych zajęć; strona skarżąca próbuje wskazać na okoliczności usprawiedliwiające nie przeprowadzenia szkolenia w tym zakresie jak i na niewielki rozmiar tego uchybienia;

- nie zachodzi konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, albowiem w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przyjęta w procesie cywilnym reguła, że organ orzekający co do zasady rozpoznaje sprawę na rozprawie; przy czym warto podkreślić, iż ocena konieczności przeprowadzenia rozprawy za wyjątkiem, gdy obowiązek ten wynika z przepisu prawnego, należy do samego organu;

- strona skarżąca była prawidłowo pouczona przez organ administracji o jej prawach i obowiązkach w tym o możliwości zapoznana się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (pisma z dnia 16 maja 2017 r. i 13 czerwca 2017 r.);

3) art. 141 §4w zw. z art. 153 p.p.s.a., przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i dowolnej będącej komplikacją różnych poglądów, schematyzm uzasadnienia, brak uwzględnienia poglądów doktryny jak i orzecznictwa sądów odmiennego od wywiedzionej tezy, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zarządzeniem z dnia 28 maja 2021 r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842).

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, według którego zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2017 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2017 r. dotknięte są wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, odnoszących się do kwestii gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny. Te wady, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku dotyczą dwóch zasadniczych kwestii. Po pierwsze, WSA stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia prawa skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym. Po drugie Sąd uznał, że odmowa przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów z przesłuchania świadków (kursantów) oraz strony na okoliczność faktycznego przebiegu zakwestionowanych przez organ szkoleń teoretycznych i praktycznych, a także przeprowadzenia przez organ rozprawy administracyjnej - narusza w istotny sposób przepisy postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie nie podziela stanowiska Sądu I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za usprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., sformułowane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, co do naruszenia prawa skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym. Lektura akt administracyjnych sprawy wskazuje, że skarżący od początku prowadzonego postępowania, tj. od momentu otrzymania zawiadomienia o jego wszczęciu (zawiadomienie z dnia 18 stycznia 2016 r. - k. 10) aktywnie w nim uczestniczył, składając wyjaśnienia oraz wnioski dowodowe. W tym kontekście należy podkreślić, że w ww. zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, wskazane zostały ustalone w wyniku czynności kontrolnych, rodzaje naruszeń przepisów prawa zarzucanych stronie. Skarżący został pouczony o prawie złożenia na piśmie wyjaśnień w terminie 7 dni. Z tego uprawnienia skarżący skorzystał, składając stosowne wyjaśnienia (pismo z dnia 1 lutego 2016 r. – k. 11 akt adm.). O aktywności tej świadczą również kolejne pisma skarżącego składane w toku postępowania administracyjnego, w których skarżący nie kwestionował, że dochodziło do nieprawidłowości w ramach prowadzonej przez niego, jako instruktora nauki jazdy działalności, lecz wskazywał na okoliczności mające je usprawiedliwiać oraz ich niewielki rozmiar.

Z akt administracyjnych sprawy wynika również, że organ I instancji na etapie prowadzenia postępowania informował pełnomocnika skarżącego o treści art. 10 § 1 k.p.a. (pismo z dnia 16 maja 2017 r. – k. 76). Natomiast przed wydaniem decyzji w piśmie z dnia 13 czerwca 2017 r. (k. 78) Prezydent Miasta Ł. wyraźnie wskazał, że "Jednocześnie wypełniając dyspozycję art. 10 § 1 k.p.a. zawiadamiam Pana o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonego materiału w sprawie, wypowiedzenia się i ewentualnego wniesienia nowych dokumentów mogących w istotny sposób wpłynąć na jego rozstrzygnięcie w pokoju B15 Wydziału Praw Jazdy i Rejestracji Pojazdów w Departamencie Obsługi i Administracji Urzędu Miasta Ł. (Ł., ul. S. [...]) w godzinach pracy Wydziału, tj. poniedziałek, środa-piątek 8:00-16:00, wtorek 9:00-17:00. Na wykonanie ww. czynności zakreślam Panu ostateczny termin 7 dniowy, licząc od dnia następnego po dacie otrzymania niniejszego pisma. Po upływie ww. terminu zostanie wydana decyzja kończąca prowadzone postępowanie". Pełnomocnik skarżącego odebrał ww. pismo w dniu 20 czerwca 2017 r., a decyzja została wydana 11 lipca 2017 r., a więc po upływie blisko trzech tygodni od dnia doręczenia ww. pisma organu. Wobec tego nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że "samo powołanie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. w wystosowanych do strony skarżącej pismach z dnia 16 maja 2017 r. i z dnia 13 czerwca 2017 r. zawierających wezwanie strony do wypowiedzenia się w zakreślonych terminach, czy podtrzymuje zgłoszone w dniu 30 stycznia 2017 r. wnioski o oraz skonkretyzowania swoich żądań zawartych w piśmie z dnia 27 stycznia 2017 r. - nie stanowi realizacji przysługującego stronie prawa wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Z przytoczonej treści pisma z dnia 13 czerwca 2017 r. jednoznacznie wynika, że organ, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji - przed wydaniem decyzji w sprawie – nie ograniczył się jedynie do powołania art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący w cyt. piśmie został prawidłowo zawiadomiony o możliwości wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a.

Zatem w sprawie nie doszło do naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Czynny udział strony w postępowaniu administracyjnym przejawia się będzie przede wszystkim w uczestniczeniu w postępowaniu dowodowym, w tym zgłaszaniu wniosków dowodowych i wypowiadaniu się co do zebranego materiału dowodowego, co też skarżący czynił (zob. wyrok NSA dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1386/15).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew stanowisku Sądu I instancji - organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe, opierając decyzje administracyjne na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku czynności kontrolnych, na podstawie dowodów w postaci kart przeprowadzonych zajęć oraz pisemnych wyjaśnień skarżącego, w których skarżący nie kwestionował, że dochodziło do nieprawidłowości w ramach prowadzonej przez niego, jako instruktora nauki jazdy działalności.

Wskazać należy, że w przypadku gdy czynności kontrolne potwierdzą naruszenie reguł normatywnych, dotyczących przebiegu szkolenia, organy zobowiązane są do wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest zbadanie – zgodnie z zasadami dowodowymi, a następnie - w przypadku potwierdzenia w kategoriach dowodowych istnienia naruszeń – wydania indywidualnych aktów administracyjnych sankcjonujących zaniechanie wywiązania się przez adresatów tych norm z obowiązków normatywnych, zarówno w stosunku do instruktorów (czy też wykładowców), jak i wobec przedsiębiorcy prowadzącego ośrodek szkolenia.

NSA podkreśla, że zarówno z ustawy o kierujących pojazdami, jak i z rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy tj. rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz.U. z 2012 r. poz. 1019 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz.U. 2016 poz. 280), wynikają określone obowiązki instruktora nauki jazdy. Instruktor ma obowiązek przeprowadzenia szkolenia zgodnie z obowiązującym programem szkolenia. Natomiast zgodnie z treścią art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p. starosta, o którym mowa w art. 28 ust. 3, wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

Stosownie zaś do art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. b u.k.p. rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z programem szkolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2. W myśl art. 23 ust. 2 u.k.p. szkolenie osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania motorowerem lub pojazdem silnikowym jest prowadzone zgodnie z programem szkolenia i obejmuje: 1) część teoretyczną przeprowadzaną w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie: a) podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, b) obowiązków i praw kierującego pojazdem; 2) część praktyczną w zakresie kierowania pojazdem, zwaną dalej "nauką jazdy", przeprowadzaną: a) na placu manewrowym, b) w ruchu miejskim oraz c) w ruchu poza obszarem zabudowanym; 3) naukę udzielania pierwszej pomocy przeprowadzaną w formie wykładów i zajęć praktycznych; 4) kontrolne sprawdzenie poziomu osiągniętej wiedzy i umiejętności, zwane dalej "egzaminem wewnętrznym".

Powyższe akty prawne wskazują m.in. normatywny wzorzec postępowania instruktora nauki jazdy w obszarze jego obowiązków związanych z realizacją ustawy o kierujących pojazdami zgodnie z obowiązującym programem szkolenia i stanowią podstawę, w sytuacji naruszenia tego wzorca, do zastosowania przewidzianych w ustawie o kierujących pojazdami administracyjnych środków sankcjonujących. Brak jest w ustawie wskazania - jako elementu konstytutywnego orzeczenia tego środka przez uprawniony organ - zawinionego zaniechania wywiązania się przez instruktora z określonych w przepisach prawa obowiązków.

Dokonując analizy materiału dowodowego zebranego przez organy w rozpoznawanej sprawie NSA stwierdza, że karta przeprowadzonych zajęć stanowi niezwykle istotny środek dowodowy, odzwierciedlający faktyczny przebieg szkolenia. Na podstawie karty przeprowadzonych zajęć organ posiada możliwość kontroli czy został w pełni zrealizowany przez instruktora nauki jazdy zarówno program teoretyczny, jak i praktyczny szkolenia. Dokument ten posiada więc istotne znaczenie z perspektywy kontroli dokonywanej przez uprawnione organy, a to w zakresie weryfikacji spełnienia przez instruktora wzorca normatywnego w obszarze prowadzenia kursów. Karty prowadzonych zajęć są także doniosłym środkiem dowodowym na okoliczność ilości nieprawidłowości w programie szkolenia, a to w zakresie normatywnej przesłanki - wielokrotnego przeprowadzenia szkolenia przez instruktora niezgodnie z obowiązującym programem (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3868/17).

NSA wskazuje, że w niniejszej sprawie, z uwagi na prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organy i zgromadzenie wystarczającego materiału dowodowego do wydania decyzji administracyjnej - brak było podstaw zarówno do przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów z przesłuchania świadków (kursantów) oraz strony na okoliczność faktycznego przebiegu zakwestionowanych przez organ szkoleń teoretycznych i praktycznych, jak i do wyznaczenia rozprawy administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 86 k.p.a. jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Natomiast na podstawie art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Ponadto organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (art. 89 § 2 k.p.a.).

Podkreślenia wymaga, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie kwestionował, że dochodziło do nieprawidłowości w ramach prowadzonej przez niego, jako instruktora nauki jazdy działalności, lecz wskazywał na okoliczności mające je usprawiedliwiać oraz na ich niewielki rozmiar.

Skarżący zarówno w piśmie z dnia 1 lutego 2016 r. oraz w zastrzeżeniach do zaleceń pokontrolnych z dnia 11 lipca 2016 r. (k. 25 akt adm.) i 22 sierpnia 2016 r. (k. 31 akt adm.) przyznał, że na stwierdzone uchybienia, co do liczby przejechanych kilometrów, wpływ miały prowadzone prace budowlane w związku z modernizacją Trasy W-Z. Powstałe w związku z tym utrudnienia drogowe, ogromne korki, jak i lokalizacja ośrodka, który znajduje się w samym centrum miasta, uniemożliwiały wyjazd poza teren zabudowany. Skarżący wyjaśnił także, że osoby szkolone są dopiero kandydatami na kierowców i większość z nich nie ma odwagi by poruszać się z większą prędkością. Skarżący stwierdził, że instruktor nie ma możliwości zmuszenia kursanta, który nie czuje się na siłach do szybszej jazdy, aby poruszał się pojazdem z większą prędkością. Ponadto skarżący podnosił, że część kursantów posiadających większe umiejętności praktyczne, w czasie jednych zajęć pokonała więcej niż 50 km, a co istotne trasę tę pokonała dwukrotnie. W związku z powyższą okolicznością nie było - jego zdaniem - możliwości spełnienia jednego z obligatoryjnych elementów kursu. Skarżący wskazywał, że pomimo uchybień w procesie edukacji przyszłych kierowców program szkolenia był przez niego realizowany. Natomiast sam fakt naruszenia przepisów prawa – zdaniem skarżącego - nie oznacza, że w niniejszej sprawie istniała konieczność skreślenia go z listy uprawniającej do wykonywania zawodu.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy ustaliły stan faktyczny oraz przeprowadziły postępowanie w sposób nie budzący wątpliwości i dający podstawę do orzeczenia wobec skarżącego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, a także skreślenia skarżącego z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

Natomiast na usprawiedliwienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., zawarty w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej.

Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało bowiem sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną. W szczególności pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA podejmując zaskarżone orzeczenie. To zaś, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji i kwestionuje zasadność zawartych w uzasadnieniu ustaleń oraz poglądów nie świadczy o naruszeniu wymogów odnoszących się do uzasadnienia wyroku, wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość stanowiska WSA, która ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - nie może być jednak zwalczana zarzutem naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 682/18).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za chybiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a., sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Mianowicie podnosząc zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki redakcyjnej, która jego zdaniem została naruszona. Art. 1 p.u.s.a. składa się bowiem z dwóch paragrafów. Niemniej z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor w istocie zarzuca naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., na co wskazuje odwołanie się przez kasatora do treści tego przepisu (str. 4 skargi kasacyjnej).

Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mają charakter ustrojowy, a sąd administracyjny może je naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie naruszył tych przepisów, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Nie można natomiast dopatrywać się naruszenia ww. przepisu w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami organu (strony). Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla strony, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2074/13).

Mając na względzie wyniki przeprowadzonej kontroli kasacyjnej zainicjowanej przez organ oraz uznając, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona. Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).