Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt IV SAB/Po 173/19 o odrzuceniu skargi H. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. odmówić zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego; 2. oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym postanowieniem z 22 września 2020 r. sygn. akt IV SAB/Po 173/19 odrzucił skargę H. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powodem odrzucenia skargi było niezłożenie - w toku postępowania administracyjnego - środka zaskarżenia, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi.

H. W., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powołanego postanowienia, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 8), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 53 § 2b w zw. z art. 52 § 1 i 2 i art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w zw. z art. 37 § 1 i 3 K.p.a. - poprzez niezasadne uznanie, iż ponaglenie można wnieść jedynie w toku postępowania administracyjnego, a co za tym idzie niezasadne odrzucenie skargi skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...].

Podnosząc powyższy zarzut, H. W. wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, w wysokości przepisanej;

3. zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej wywiedzionej od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18;

4. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku H. W. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powołanego przepisu wynika, że Sąd nie jest związany wnioskiem strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Nie znajdując powodów, by skierować skargę kasacyjną H. W. do rozpoznania na rozprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ją na posiedzeniu niejawnym.

Odnosząc się do wniosku H. W. o zawieszenie postępowania, należy natomiast zauważyć, że zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Mocą art. 193 P.p.s.a. powołany przepis znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Brzmienie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wskazuje na konieczność wystąpienia pomiędzy toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym a innym postępowaniem ścisłego związku, polegającego na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Na etapie postępowania kasacyjnego zależność postępowań toczących się w różnych sprawach musi być odnoszona do kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skoro art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że "sąd może" zawiesić postępowanie nie zaś, że "sąd zawiesza", to do jego oceny pozostawione, jest czy rozstrzygniecie sprawy zależy od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził takiej zależności. Istotą kontroli zaskarżonego postanowienia przez Sąd drugiej instancji jest ustalenie, czy niezłożenie - w toku postępowania administracyjnego - środka zaskarżenia, którego wyczerpanie warunkuje dopuszczalność skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, powinno skutkować odrzuceniem tej skargi. Ocena tej kwestii nie jest zależna od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjny. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18, przyjmując je jako własne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutu skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie do treści art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powołane przepisy uzupełnia art. 53 § 2b P.p.s.a. stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Przywołane regulacje, obowiązujące także w dacie wniesienia skargi H. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kreują obowiązek wyczerpania środka zaskarżania przewidzianego w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.), który służył skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.) i przewidują ponaglenie, jako właściwy środek zaskarżenia poprzedzający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b P.p.s.a.).

Uwzględniwszy powyższe, należy podkreślić, że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu.

W związku z tym trzeba zauważyć, że postępowanie przed Wójtem Gminy [...], którego prowadzenie w przewlekły sposób zakwestionowała H. W. w skardze odrzuconej zaskarżonym postanowieniem, zostało wszczęte wnioskiem z [...] czerwca 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy i było prowadzone w trybie przepisów K.p.a. Organ pierwszej instancji decyzją z [...] maja 2013 r. znak: ([...]) odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Postępowanie zostało zatem zakończone nie tylko przed wniesieniem skargi, ale także na długo przed złożeniem – w piśmie z [...] maja 2018 r. "zażalenia na przewlekłość i bezczynność postępowania" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego postanowienia z [...] września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18, zmiany polegające na uwzględnieniu w przepisach P.p.s.a. ponaglenia, jako środka zaskarżenia, którego wyczerpanie warunkuje dopuszczalność skargi, zostały zsynchronizowane z wprowadzeniem i szczegółowym uregulowaniem instytucji ponaglenia w art. 37 K.p.a. – w miejsce dotychczasowego zażalenia. Zmiany te wprowadzono od 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935).

Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36

§ 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie zawiera uzasadnienie (§ 2) i wnosi się je do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (§ 3 pkt 1) lub do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (§ 3 pkt 2).

Na podstawie art. 37 § 4 K.p.a., organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego. Organ, o którym mowa w § 3, rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania (§ 5).

Zgodnie z art. 37 § 6 K.p.a., organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

Zgodnie z art. 37 § 7 K.p.a, organ rozpatrujący ponaglenie może z urzędu zmienić postanowienie, o którym mowa w § 6, wyznaczając dłuższy termin zakończenia postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, wymagające dłuższego postępowania, nieznane w momencie wyznaczania terminu.

Przepis art. 37 § 8 K.p.a. stanowi zaś, że w przypadku, o którym mowa w § 3 pkt 2, przepisów § 4, 6 i 7 nie stosuje się. W przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, literalna wykładnia art. 37 § 1 oraz § 3 K.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania" (art. 37 § 1), zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie" (art. 37 § 3).

Wniosek, że skuteczność wniesienia ponaglenia należy łączyć ze stanem prowadzenia sprawy w danej instancji uzasadnia też analiza kolejnych przepisów art. 37 K.p.a. (od § 4 do § 8), określających obowiązki organu, do którego wniesiono ponaglenie, a następnie obowiązki organu właściwego do rozpatrzenia ponaglenia. Zakres i chronologiczny porządek tych obowiązków potwierdzają, że zasadniczym celem ponaglenia, wprost zresztą wyrażonym w projekcie ustawy nowelizującej z dnia [...] kwietnia 2017 r., jest doprowadzenie do załatwienia sprawy w jak najkrótszym czasie. Jak bowiem zauważył projektodawca, wymaga to zasygnalizowania przez stronę postępowania, że sprawa jest w jej ocenie załatwiana dłużej niż jest to konieczne (druk sejmowy z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]).

Należy zatem dostrzec, że wniesienie ponaglenia nie może skutkować pozbawieniem organu właściwego do rozpatrzenia sprawy możliwości dalszego jej prowadzenia. Stąd, w przypadku wniesienia ponaglenia na przewlekłość organu, który ma nad sobą organ wyższego stopnia, przekazuje się organowi właściwemu do rozpatrzenia ponaglenia wyłączenie niezbędne odpisy akt (art. 37 § 4 zd. 2 K.p.a.), co umożliwia dalsze prowadzenie postępowania przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Pozostawienie akt sprawy w dyspozycji organu właściwego do jej rozpatrzenia umożliwia dalsze procedowanie. Co więcej, może stworzyć warunki do zakończenia postępowania jeszcze przed rozpatrzeniem ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Ten zaś, o ile stwierdzi przewlekłość postępowania, zobowiązuje do załatwienia sprawy, jednakże – co oczywiste – pod warunkiem, że postępowanie jest niezakończone. Dokładnie taki sam cel, tj. doprowadzenie do jak najszybszego załatwienia sprawy, stoi za rozwiązaniem przyjętym w art. 37 § 8 K.p.a., odnoszącym się do sytuacji, kiedy właściwy do rozpatrzenia ponaglenia jest ten sam organ, który prowadzi postępowanie.

Kierując się zatem dyrektywami wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej, jak również uporządkowanym powiązaniem kolejnych jednostek redakcyjnych art. 37 K.p.a., należy dojść do wniosku, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisów K.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze.

W kontekście argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazującej na pozbawienie H. W. możliwości dochodzenia odszkodowania za szkodę spowodowaną zaniechaniem organu administracji, trzeba podkreślić, że na gruncie przedmiotowej sprawy nieskuteczność roszczeń skarżącej nie wynika z wprowadzenia regulacji zamykającej mu drogę do realizacji tych roszczeń w wyniku ingerencji ustawodawcy przewidującej przedawnienie tych roszczeń, ale z zaniechania skarżącego polegającego na niepodjęciu we właściwym trybie działań prowadzących do ich realizacji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że środek zaskarżenia służący zwalczaniu przewlekłego prowadzenia postępowania był przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.) i służył skarżącej w postępowaniu przed Wójtem Gminy [...] (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Jak natomiast zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uzasadnieniu postanowienia z 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18, "osadzeniu" ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a., w warunkach postępowania, które jest w toku, nie sprzeciwia się aksjologia Konstytucji. W państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest bowiem ogólne założenie, że prawo powinno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń, ustawodawca ma zaś prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji, pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK ZU Nr 4/1999, poz. 78).

W stanie prawnym obowiązującym w toku postępowania, w stosunku do którego H. W. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, art. 37 § 1 K.p.a., jako środek zaskarżenia służący kwestionowaniu takiego sposobu prowadzenia postępowania, przewidywał zażalenie do organu wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. niezmiennie jednak warunkował dopuszczalność skargi wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przepis art. 52 § 2 P.p.s.a. wymieniał zaś zażalenie jako jeden ze środków zaskarżenia, które mogą być przewiedziane w ustawie i muszą być wyczerpane (nie mogą przysługiwać) przed wniesieniem skargi.

Nie budzi też wątpliwości, że zażalenie, które w razie przewlekłego prowadzenia postępowania przewidywał art. 37 § 1 K.p.a. przed nowelizacją spełniało te same funkcje, które obecnie spełnia ponaglenie na przewlekłość postępowania - w pierwszej kolejności doprowadzenie do zakończenia postępowania, a ponadto realizację prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz mobilizację organów administracji publicznej do sprawnego działania. Podstawowy cel zażalenia na przewlekłość postępowania przewidzianego w art. 37 K.p.a. przed nowelizacją był zatem ten sam, co obecnie cel ponaglenia

- zasygnalizowanie organowi administracji, że sprawa załatwiana jest dłużej niż zdaniem strony jest to konieczne. Zażalenie składane w trybie art. 37 K.p.a. miało więc, podobnie jak dzisiejsze ponaglenie, charakter doraźny, wpadkowy, służący przede wszystkim usprawnieniu opieszale prowadzonego postępowania. Potrzeba owej sygnalizacji była i jest natomiast podyktowana założeniem, że środki służące zaskarżeniu bezczynności i przewlekłości mają doprowadzić do załatwienia sprawy przez organ administracji w jak najkrótszym czasie. Nie ulega więc wątpliwości, że tak jak obecnie ponaglenie, tak przed nowelizacją K.p.a. z 7 kwietnia 2017 r. zażalenie, aby spełnić przypisane mu przez ustawodawcę funkcje, musiało zostać złożone w toku postępowania. Tylko wtedy można było przyjąć, że stanowiło ono wyczerpanie środka zaskarżenia, który przysługiwał skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

Podsumowując, należy stwierdzić, że H. W. służył przed organem właściwym w sprawie, w której złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, środek zaskarżenia w postaci zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia. Skarżąca nie skorzystała z tego środka (nie wyczerpał go), natomiast prawie sześć lat po zakończeniu postępowania przez Wójta Gminy [...], wniosła do organu wyższego stopnia pismo nazwane tak, jak przewidziany w K.p.a. przed [...] czerwca 2017 r. środek, który służył kwestionowaniu przewlekłego prowadzenia postępowania (zażalenie). Pismo to - jako że nie zostało złożone w toku postępowania - nie mogło być uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym należało ją oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.