Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym skargi K. P., A. W. i Z. Z. na bezczynność Rady Powiatu w O. w rozpoznaniu projektu uchwały w sprawie ustalenia wysokości diet radnych postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącym 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego.

Pismem z 19 lutego 2026 r. K. P., A. W. i Z. Z. – reprezentowani przez K. P. (dalej jako: "skarżący"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Rady Powiatu w O. (dalej jako: "Rada", "organ"), zarzucając Radzie zaniechanie rozpoznania wniesionego przez radnych projektu uchwały w sprawie ustalenia wysokości diet radnych, mimo prawidłowego złożenia projektu i upływu czasu uzasadniającego podjęcie czynności przez organ.

Skarżący podali, że 25 września 2025 r., grupa radnych Powiatu O. złożyła projekt uchwały w sprawie ustalenia wysokości diet radnych. Projekt ten został ujęty w porządku obrad XIV nadzwyczajnej sesji Rady Powiatu [...] października 2025 r., a następnie – w toku tej sesji – został zdjęty z porządku obrad. Projekt ten nie został skierowany do komisji i nie podjęto żadnych czynności zmierzających do jego rozpoznania, mimo że [...] listopada i [...] grudnia 2025 r. odbyły się zwyczajne sesje Rady. Do dnia wniesienia skargi projekt uchwały pozostawał nierozpoznany, a procedura uchwałodawcza nie została zakończona w żadnej formie. Skarżący zarzucili, że powyższe narusza m.in. art. 12 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1684, dalej jako: "u.s.p.") w związku z § 18 ust. 7 i § 24 statutu Rady Powiatu.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Podał, że przedmiotowy projekt został wprowadzony do porządku obrad sesji nadzwyczajnej [...] października 2025 r., a następie zdjęty z porządku obrad. Podkreślił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 u.s.p., zmiana porządku obrad należy do kompetencji Rady

i decyzja ta zapada w drodze głosowania. Oznacza to, że Rada odniosła się do projektu i wyraziła wolę nieprocedowania go na tej sesji. Nie zaistniało więc zaniechanie ani milczenie organu, lecz wyraźne rozstrzygnięcie w zakresie dalszego procedowania projektu. Organ wywiódł, że w ramach skargi wniesionej na podstawie art. 88 ust. 1 u.s.p. nie można domagać się, aby sąd administracyjny zobowiązał organ powiatu do dokonania określonych czynności na wzór art. 149 § 1 p.p.s.a., który wyraźnie wskazuje, że ma zastosowanie tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Ostatecznie wskazał, że uchwała w sprawie diet radnych została podjęta

27 czerwca 2024 r., zatem nie zachodzi przypadek bezczynności organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi co do istoty wojewódzki sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności dopuszczalność jej wniesienia, w tym ze względu na przedmiot zaskarżenia.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu uchwałodawczego powiatu w podjęciu uchwały w sprawie diet radnych. W pierwszej kolejności wyjaśnić więc należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd – który tutejszy Sąd podziela i przyjmuje jako własny, że uchwała w przedmiocie wysokości diet radnych jest aktem prawa miejscowego (zob.

np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1285/24, wyrok NSA

z 15 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 324/23 czy wyrok NSA z 3 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 1841/24 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). W uzasadnieniu ostatniego z ww. orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała w przedmiocie wysokości diet radnych "zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także - wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym, adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, co podnosi skarżący kasacyjnie, jednakże poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ponadto wskazany akt nie jest związany

z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący". Jak już wskazano, tutejszy Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zajęte w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny, które jest obecnie w judykaturze poglądem dominującym.

Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt. 4a. W punktach tych wymieniono: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane

w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863) (pkt 4), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego (pkt 4a).

Akty prawa miejscowego nie należą do żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Ustawodawca przewidział możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego w przepisie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., jednakże nie przewidział możliwości zaskarżenia bezczynności w ich podjęciu. Koresponduje z tym rozwiązaniem treść art. 149 p.p.s.a., zawierającego rodzaje rozstrzygnięć sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, w którym nie ma regulacji dotyczącej uwzględnienia skargi na bezczynność w podjęciu aktu prawa miejscowego.

Podstawy do zaskarżenia bezczynności w podjęciu aktu prawa miejscowego nie daje również art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych

w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Dokonując wykładni art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., należy mieć względzie, że w oparciu o ten przepis kontrolą są objęte bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących jedynie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków stron (por. postanowienie NSA z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I FSK 1261/20, LEX nr 3168408). Podjęcie uchwały dotyczącej ustalenia wysokości diet radnych nie jest natomiast czynnością podejmowaną przez organ w ramach administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego.

Z ww. przepisów art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. wynika, że można zaskarżyć bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w indywidualnych sprawach administracyjnych, w których wydawane są ww. akty, a zatem przypadki bezczynności jurysdykcyjnej organu, a nie jego działalności prawotwórczej.

Ostatecznie brak działania organu w sprawach innego rodzaju aniżeli ww. może być poddany kontroli sądów administracyjnych na podstawie przepisów szczególnych, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Takie uprawnienie zostało zawarte m.in.

w art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 u.s.p. przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W myśl zaś z art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie

z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżącym należy jednak zwrócić uwagę, że zawarta w art. 88 ust. 1 u.s.p. regulacja będzie miała zastosowanie, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Tutejszy Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie

w postanowieniu z 9 kwietnia 2026 r., sygn. akt II SAB/Ol 58/26 (dostępne w CBOSA), że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie akceptowany jest pogląd, że w pojęciu "czynności nakazanych prawem" mieści się działalność uchwałodawcza organów samorządu terytorialnego "nakazana prawem". Unormowanie to przede wszystkim wymaga istnienia wyraźnej normy prawnej, która wprost nakazywałaby radzie powiatu wydania uchwały określonej treści. Naczelny Sąd Administracyjny

w postanowieniu z 30 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2586/16, wprost natomiast stwierdził, że skargę w powyższym trybie może wnieść osoba, która wywodzi, że z mocy prawa przysługuje jej uprawnienie do żądania określonego działania organu powiatu, odpowiadającego obowiązkowi tego organu, a zaskarżone zaniechanie organu dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej i narusza interes prawny lub uprawnienie danej osoby. Osobie przysługuje zatem uprawnienie do żądania określonego działania organu powiatu pod warunkiem, że istnieje norma nakazująca temu organowi podjęcie określonego działania.

W świetle powyższego, przepis art. 88 ust. 1 u.s.p. wymaga więc ustalenia normy prawnej, która wprost nakazywałaby organowi powiatu podjęcie uchwały o określonej treści. Przy czym ustawodawca, przez redakcję art. 88 u.s.p. dał wyraz temu, że nie chodzi tu o czynności możliwe do podjęcia, lecz o czynności zawierające element obligatoryjności (zob. np. wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2247/17 czy postanowienie NSA z 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2728/15 i powołane tam orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie należało więc ustalić, czy istnieje przepis prawa nakazujący Radzie Powiatu podjęcie uchwały w przedmiocie zmiany wysokości diet radnych. Badając istnienie obowiązku uchwałodawczego Rady w niniejszej sprawie należy bowiem zauważyć, że z załączonego do skargi projektu uchwały, która nie została zdaniem skarżących właściwie procedowana, oraz z odpowiedzi na skargę organu, jednoznacznie wynika, że Rada Powiatu podjęła [...] 2024 r. uchwałę

Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet radnych. Skarżący dążą więc do jej uchylenia i podjęcia nowej uchwały w tym samym przedmiocie. W sytuacji więc, gdy Rada Powiatu podjęła już w danej kadencji uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet radnych, nie można doszukać się przepisu prawa, który obligowałyby ten organ do uchylenia lub zmiany takiej uchwały. Podkreślić należy, że skarżący również nie wskazali w skardze konkretnej normy prawnej, która obligowałaby radę powiatu do podjęcia uchwały o uchyleniu uchwały w sprawie wysokości diet radnych i podjęcia kolejnej uchwały w tym przedmiocie. Tym samym, stwierdzić należy, że w sprawie nie istnieje przesłanka warunkująca dopuszczalność skargi na niewykonanie czynności nakazanej prawem przez organ powiatu.

Konkludując wskazać należy, że skoro przedmiotem zaskarżenia nie był sam akt prawa miejscowego – tj. uchwała w przedmiocie wysokości diet radnych (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) lecz bezczynność organu w podjęciu nowej uchwały w tym przedmiocie, to nie mógł być brany pod uwagę art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., a podstawą odrzucenia skargi przez sąd winien być przepis art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1398/24 oraz postanowienie NSA

z 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 314/22, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a odrzucił skargę.

O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.