Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji [...] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Bk 86/23 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w B. na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 30 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Fundacji [...] w B. na rzecz Zarządu Województwa Podlaskiego kwotę 4 050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Bk 86/23 oddalił skargę Fundacji [...] w B. na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z 30 grudnia 2022 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca, domagając się jego uchylenia w całości i umorzenia postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Środek odwoławczy oparto na obu podstawach.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 9, art. 67 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.) – zwanej dalej "u.f.p." w związku z art. 2 pkt 36, art. 143 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju obszarów Wiejskich oraz Funduszu Rozwoju Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320) – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1303/2013" w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą wdrożeniową" oraz rozdziałem 6.2 oraz rozdziału 6.6.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 – 2020 z 21 grudnia 2020 r. – zwanych dalej "Wytycznymi" w związku z § 3 ust. 1 oraz § 5 ust. 4 oraz § 7 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie poprzez błędne zastosowanie i błędne przyjęcie, że instytucja zarządzająca zasadnie określiła stronie skarżącej przypadającą do zwrotu kwotę środków z uwagi na wykorzystanie środków europejskich z naruszeniem innych procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. realizując projekt w sposób sprzeczny z umową poprzez nieosiągnięcie zamierzonych celów i rezultatów i w konsekwencji uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że beneficjent stworzył jedynie 15 nowych miejsc w przedszkolu powołując się jedynie na maksymalną liczbę miejsc w żłobku ustaloną na podstawie decyzji Państwowego Inspektora Sanitarnego w B. z 1 października 2018 r., decyzji Państwowego Inspektora Sanitarnego w B. z 19 czerwca 2019 r. i zaświadczenia o dokonaniu wpisu w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych, podczas gdy Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił że występuje różnica pomiędzy maksymalną liczbą dzieci a liczbą rzeczywiście utworzonych miejsc opieki w żłobku, że decyzje administracyjne i zaświadczenie o wpisie w rejestrze wskazują jedynie na maksymalną liczbę dzieci oraz że przed rozpoczęciem projektu w placówce beneficjenta opiekę znalazło faktycznie jedynie 9 dzieci. Beneficjent stwierdził, że stworzył w ramach projektu 24 miejsca w żłobku.

Kolejny zarzut dotyczył art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 9, art. 67 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 2 pkt 36, art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 5 ustawy z 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. poz. 986) – zwanej dalej "ustawą COVID-19" w związku z § 3 ust. 1, § 5 ust. 4 i 6, § 7 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie w związku z § 1 ust. 1 pkt 20 i § 22 ust. 1 pkt 2 ogólnych warunków umowy o dofinansowanie poprzez błędną wykładnię przedmiotu i zakresu zadań i wskaźników projektu polegającą na braku rozróżnienia przez WSA w Białymstoku przedmiotu poszczególnych zadań wskazanych we wniosku o dofinansowanie i uznanie, że nieosiągnięcie jednego wskaźnika oznacza automatycznie obniżenie wartości pozostałych, a w konsekwencji uznanie przez WSA w Białymstoku, że Fundacja wykorzystała środki finansowe niezgodnie z postanowieniem umowy o dofinansowanie, podczas gdy – zdaniem skarżącej – indywidualne określenie przedmiotu każdego zadania powoduje konieczność odrębnej oceny wykonania każdego zadania. Wskazano, że skarżąca osiągnęła wszystkie wskaźniki poszczególnych zadań.

Zarzucono ponadto naruszenie art. 184 u.f.p. w związku z art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 w związku z art. 5 ust. 4 TUE poprzez błędne niezastosowanie polegające na stwierdzeniu, że instytucja zarządzająca prawidłowo stwierdziła wystąpienie nieprawidłowości i przeprowadziła zgodnie z zasadą proporcjonalności proces miarkowania kwoty przypadającej do zwrotu. Skarżąca zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził analizy co do tego, czy wykryte uchybienia powodują obowiązek zwrotu dofinansowania pomimo że organy nie wykazały nieprawidłowości i nie przeprowadziły wspomnianego miarkowania kwoty zwrotu. Strona oceniła, że przypisane jej uchybienia nie stanowią naruszenia procedur i realizowała projekt zgodnie z umową o dofinansowanie.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnosiły się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – zwanej dalej "p.p.s.a." poprzez ogólnikowe i powierzchowne uzasadnienie wyroku powtarzające błędne tezy organów, nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi, niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, brak samodzielnej oceny całokształtu sprawy, niezastosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. w celu wyjaśnienia zasadności żądania zwrotu dofinansowania, przede wszystkim w zakresie pisma Wojewódzkiego Urzędu Pracy z 4 marca 2021 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym sformalizowanym, do którego elementów konstrukcyjnych należy sformułowanie poprawnie zredagowanych, precyzyjnych i należycie uzasadnionych zarzutów.

Istota stanowiska strony skarżącej sprowadza się do kwestionowania przyjętych przez organ ustaleń faktycznych i związanych z tym ocen zgromadzonego materiału dowodowego. Jednakże, aby tego rodzaju tezy mogły stanowić przedmiot rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, muszą być powiązane ze stosownymi zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego. W takim przypadku należałoby zatem zidentyfikować takie naruszenia przepisów prawa regulujących postępowanie przed organem administracji, których nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Tymczasem w tej sprawie tego rodzaju zarzutów nie podniesiono. Z tego powodu argumentacja strony towarzysząca twierdzeniom o wadach postępowania prowadzonego przez organy nie mogła zostać poddana merytorycznej ocenie. W konsekwencji kluczowe w tej sprawie ustalenie tego, ile w rzeczywistości miejsc w żłobku utworzono pozostaje poza zakresem kontroli instancyjnej.

Z kolei zaliczone do pierwszej podstawy kasacyjnej zarzuty powinny, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., polegać na wskazaniu wad wykładni bądź błędów zastosowania przepisów prawa materialnego. Zarzuty powinny być ponadto precyzyjne, to jest skierowane wobec najmniejszej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Z formalizmem skargi kasacyjnej koresponduje wynikający z przepisu art. 175 § 1 p.p.s.a. przymus adwokacko-radcowski.

W skardze kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie jeden z zarzutów dotyczył błędnej wykładni umowy o dofinansowanie, zaś pozostałe – wad zastosowania przepisów prawa. Pojęcie błędu wykładni obejmuje te usterki procesu interpretacji prawa, które prowadzą do wadliwego określenia znaczenia istotnych w sprawie sformułowań języka prawnego. Podnosząc tego rodzaju zarzut nie można ograniczyć się do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale należy sprecyzować, na czym to uchybienie polegało. Zabieg ten sprowadza się do wyjaśnienia, w czym skarżący kasacyjnie upatruje wadliwego zrozumienia poszczególnych słów bądź zwrotów składających się na tekst stosowanej przez organ normy prawnej. Najpełniejszą formą wskazania błędnego rozumienia przez sąd przepisu jest zaś określenie, jak sporny zwrot legislacyjny winien być prawidłowo wykładany.

Dotyczący art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 9, art. 67 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 2 pkt 36, art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 5 ustawy COVID-19 w związku z § 3 ust. 1, § 5 ust. 4 i 6, § 7 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie i w związku z § 1 ust. 1 pkt 20 i § 22 ust. 1 pkt 2 ogólnych warunków umowy o dofinansowanie zarzut błędnej wykładni przedmiotu i zakresu zadań i wskaźników projektu nie jest uzasadniony. Wbrew tezie skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dostrzegł odrębność poszczególnych zadań wskazanych we wniosku o dofinansowanie. Mimo to wniosek o zwrocie dofinansowania w zakresie wszystkich realizowanych przez stronę skarżącą zadań ocenić należy za trafny, dlatego że kwestia utworzenia 24 miejsc w żłobku nie stanowiła tylko elementu jednego z zadań, lecz wiodący cel projektu. Świadczy o tym analiza przygotowanego przez stronę skarżącą wniosku. W jego punkcie IV.1 zatytułowanej "Krótki opis projektu" wyraźnie wskazano, że celem projektu jest zwiększenie aktywności zawodowej i zatrudnienia oraz stworzenie dogodnych warunków godzenia życia zawodowego rodziców wśród 24 osób poprzez stworzenie nowych miejsc opieki w żłobku. Do grupy docelowej zaliczono 24 osoby pełniące funkcje opiekuńcze nad dziećmi do lat 3 i powracające do pracy po przerwie związanej z wychowaniem dziecka. Założenie to powtórzono w punkcie IV.3.1 wniosku zawierającym cel główny projektu, deklarując ponownie że polega on na zwiększeniu aktywności zawodowej i zatrudnienia dla 24 osób sprawujących opiekę nad dziećmi poprzez stworzenie nowych miejsc w żłobku. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem ograniczającym obowiązek utworzenia 24 miejsc w żłobku tylko do jednego z zadań projektu. Skoro utworzenie 24 miejsc w żłobku było kluczowym kryterium realizacji całego projektu, to ustalenie realizacji tylko częściowo oznaczało że wykryto nieprawidłowość w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p.

Przechodząc do oceny zasadności pozostałych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przypomnieć należy, że stosowanie prawa jest procesem wieloetapowym, dobrze niegdyś opisanym w teorii prawa przez J. Wróblewskiego (zob. tenże, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 52 i n.). Poza, wyjętymi przez ustawodawcę przed nawias w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wykładnią przepisów prawa oraz, związanym z czynnościami postępowania, badaniem stanu faktycznego, stosowanie prawa obejmuje ustalenia walidacyjne (stwierdzenie, które przepisy obowiązują), subsumpcję (podciągnięcie faktów sprawy pod adekwatną doń normę prawną, tj. stwierdzenie że fakty te wyczerpują dyspozycję owej normy prawnej) oraz ustalenie konsekwencji prawnych tychże faktów, a więc orzeczenie o konkretnym uprawnieniu bądź obowiązku. Zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego powinien zatem wskazywać na to, która spośród czynności decyzyjnego modelu stosowania prawa dotknięta jest uchybieniem i na czym ono polega. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 9, art. 67 ust. 1 u.f.p., art. 2 pkt 36, art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 i art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, rozdziałem 6.2 oraz rozdziału 6.6.2 Wytycznych w związku z § 3 ust. 1 oraz § 5 ust. 4 oraz § 7 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie poprzez błędne zastosowanie jest nieuzasadniony. Jest on bowiem powiązany z twierdzeniem o błędnym przypisaniu stronie skarżącej naruszenia procedur, a zatem kwestionowaniem ustaleń faktycznych, których – jak już wyjaśniono – bez sformułowania stosownego zarzutu natury procesowej podważyć nie sposób. Analogicznie ocenić należy zarzut naruszenia art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 w związku z art. 5 ust. 4 TUE, bowiem również odnosi się on do ustaleń popełnienia przez stronę skarżącą naruszeń procedur w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., dlatego że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane przez ten przepis prawa elementy. Jest jasne i prezentuje logiczną argumentację. Sąd pierwszej instancji rozpoznał wszystkie istotne w tej sprawie zarzuty skargi i skonfrontował stanowisko strony skarżącej z przepisami prawa podlegającymi zastosowaniu w tej sprawie. Nie można podzielić wywodów skargi kasacyjnej, które opierają się na założeniu, że Sąd pierwszej instancji miałby dokonywać samodzielnych ustaleń faktycznych w tej sprawie i gromadzić niezbędny materiał dowodowy. Sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonej decyzji i – co do zasady – nie prowadzi własnych ustaleń. Przewidziany w art. 106 § 3 p.p.s.a. wyjątek obejmuje jedynie uzupełnienie materiału dowodowego w niezbędnym zakresie. Wskazywane przez stronę skarżącą pismo Wojewódzkiego Urzędu Pracy z 4 marca 2021 r. stanowiło po pierwsze dokument, który mógł być zaprezentowany organom w toku postępowania administracyjnego, a po drugie – jego treść nie była znacząca dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Ta opierała się bowiem na znajdującym się w aktach sprawy materiale dowodowym, obejmującym przede wszystkim dokumenty sporządzone przez samą skarżącą bądź z jej udziałem, tj. wniosek o dofinansowanie i zawartą umowę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.