I OSK 1319/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-12-02	
Data wpływu	2015-05-07	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Iwona Kosińska
Monika Nowicka /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	II SA/Lu 771/14	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 182; art. 104 ust 4; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 ust.3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 771/14 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 29 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Lu 771/14) oddalił skargę Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie zwrotu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wójt Gminy W., decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], zobowiązał Z. D. do zwrotu kwoty [...] zł jako wydatkowanej zastępczo przez Gminę za jego pobyt w Domu Pomocy Społecznej w P. w okresie od [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] kwietnia 2013 r., rozkładając jednocześnie należność na trzynaście rat, począwszy od maja 2014 r. (pierwsza - [...] zł, zaś następne po [...] zł).

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że Z. D., decyzją z dnia [...] marca 2012r. został zobowiązany - w okresie od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. - do ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w P. w kwocie [...] zł miesięcznie, przy czym jednocześnie zwolniony on zwolniony z obowiązku ponoszenia odpłatności w wysokości [...] zł miesięcznie. Następnie - z uwagi na zmianę uzyskiwanego przez stronę dochodu od dnia[...] sierpnia 2012 r. – Z. D., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., został zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, w kwocie [...] zł miesięcznie. Zważywszy więc, że kwota zwolnienia od odpłatności w wysokości [...] zł/mies. obowiązywała do tylko końca 2012 r., od dnia [...] stycznia 2013 r. zainteresowany zobowiązany był do ponoszenia odpłatności w kwocie [...] zł/mies. Należności tej jednak nie uiszczał, a zatem zaległości z tego tytułu za okres od dnia [...] stycznia 2012r. do dnia [...] kwietnia 2013 r. stanowiła kwotę [...] zł (za styczeń 2012 r. - [...] zł, za luty 2012 r. - [...] zł, za marzec 2012 r. - [...] zł, za kwiecień 2012r. – [...] zł, za maj 2012 r. – [...] zł, za czerwiec 2012 r. – [....] zł, za lipiec 2012 r. - [...] zł, sierpień 2012 r. – [...] zł, za wrzesień 2012 r. – [...] zł, za październik 2012 r. – [...] zł, za listopad 2012 r. – [...] zł, za grudzień 2012 r. – [...] zł, za styczeń 2013 r. – [...] zł, za luty 2013 r. – [...] zł, za marzec 2013 r. – [...] zł i za kwiecień 2013 r. – [...] zł). Należność tę za zobowiązanego uiściła zastępczo na konto DPS w P. Gmina W..

Ponadto Wójt Gminy podkreślił też, że Z. D. od dnia [...[ września 2010 r. jest mieszkańcem DPS w P., jego źródłem utrzymania jest emerytura w wysokości [...] zł oraz dodatek pielęgnacyjny [...] zł (łącznie [...] zł). Świadczenie emerytalne podlega potrąceniu komorniczemu w wysokości [...] zł, z uwagi na prowadzoną egzekucję z tytułu zaciągniętych kredytów, które nie podlegały odliczeniu od dochodu. W konsekwencji organ ustalił, że Z. D.otrzymuje kwotę . zł, z czego [....] zł przeznacza na konieczne leki, a zatem do dyspozycji pozostaje mu kwota ok. [...] zł miesięcznie. W październiku i listopadzie 2013 r. oraz styczniu i lutym 2014 r. uiścił zatem należności stanowiące zwrot opłat poniesionych zastępczo przez Gminę.

Organ nadmienił przy tym, że zainteresowany ma zabezpieczone wszystkie niezbędne potrzeby życiowe a fakt nadużywania przez niego alkoholu ( stąd naganna przez to jego postawa wobec pensjonariuszy i pracowników DPS) sugerował, że przeznaczając uzyskiwany przez siebie dochód na alkohol, zachowywał się niegospodarnie i rozrzutnie.

Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez Z. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymało w mocy decyzję organu I, zmieniając w niej jedynie termin płatności pierwszej raty tj. określając ten termin na 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Zdaniem Kolegium, dokonane przez Wójta ustalenia faktyczne i ocena prawna były bowiem prawidłowe.

Na wyżej przedstawioną wyżej decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. z dnia [...] lipca 2014 r. Z. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zakwestionował prawidłowość zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Powołując się na treść: art. 54 ust. 1, art. 58 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "u.p.s." Sąd stwierdził, że w sytuacji gdy skarżący, pomimo nałożonego na niego obowiązku, nie uiszczał ustalonych w decyzjach opłat za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w P. w okresie od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] kwietnia 2013 r. i w konsekwencji – zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.s. - opłaty te w łącznej wysokości [...] zł poniosła Gmina W., to organowi wykonawczemu tej jednostki samorządu terytorialnego przysługiwało uprawnienie do wydania decyzji orzekającej o zwrocie poniesionych przez nią zastępczo opłat.

W ocenie Sądu, organ zasadnie również – korzystając z wynikającego z art. 104 ust. 3 u.p.s." uprawnienia – uznał, że sytuacja zainteresowanego uzasadniała - co najwyżej - rozłożenie egzekwowanej należność na raty. Rozstrzygnięcie oparte na tym przepisie wydawane było bowiem w ramach tzw. uznania administracyjnego, a granic organ w niniejszej sprawie nie przekroczył. Ustalenia bowiem, że skarżący miał zapewnione w DPS w P. wszystkie, niezbędne potrzeby życiowe i miał możliwość dokonania w ratach (w wysokości po [...] zł miesięcznie) zwrotu poniesionych przez Gminę opłat a ponadto, że nadużywał on alkoholu, marnotrawiąc posiadane przez siebie środki finansowe, prowadziły do uzasadnionego wniosku, że sytuacja strony nie należała do szczególnie trudnych, a które uzasadniałyby odstąpienie od żądania zwrotu należności.

Z. D., w złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie :

1. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit c. p.p.s.a - przez naruszenie przez organy administracji obu instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na braku należytego i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji poprzez pominięcie, że nawet po rozłożeniu na raty kwoty [...] zł. skarżący nie jest w stanie samodzielnie spłacić zaległości,

- art. 7 i 77 k.p.a.- polegające na braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, bowiem nałożenie na skarżącego obowiązku uiszczenia comiesięcznej raty opłaty w wysokości [...] zł. uniemożliwia mu ponoszenie opłat bieżących z jego dochodu w kwocie [...] zł to jest: zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych i wykupu leków,

- art. 86 k.p.a. - przez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron postępowania, podczas gdy w sprawie pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia dotyczące marnotrawienia pieniędzy i wydawania ich przez skarżącego na alkohol oraz wydanie decyzji administracyjnej na podstawie niezupełnego materiału dowodowego,

- art. 107 § 3 k.p.a. - przez brak w uzasadnieniu decyzji szczegółowych ustaleń, organu co do możliwości regulowania bieżących i zaległych opłat z dochodu skarżącego w kwocie [...] zł, płacenia rat kredytowych i wykupu leków.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 4 u.p.s. - przez błędne jego zastosowanie poprzez nieuwzględnienie okoliczności szczególnych występujących po stronie skarżącego warunkujących odstąpienie od żądania zwrotu kwoty [...] zł. w całości takich jak: spłacanie kredytu przez skarżącego, podeszły wiek, liczne poważne choroby, znaczny stopień niepełnosprawności skarżącego co stanowiło dla zobowiązanego nadmierne obciążenie a także przez przekroczenie granic tzw. uznania administracyjnego tzn. przysługującego mu prawa do swobodnej oceny dowodów i ustalenia wysokości świadczenia zgodnie z celami pomocy społecznej.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te obejmowały zarówno zarzuty obrazy prawa materialnego (art. 104 ust. 4 u.p.s.), jak również przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 107 § 3 k.p.a.) i sprowadzały się do zakwestionowania oceny dokonanej przez Sąd Wojewódzki, iż zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Skarżący starał się podważyć bowiem ustalenia organów obu instancji, co do jego możliwości finansowych w pokryciu (choćby ratalnym) zaległych opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, tymczasowo poniesionych przez Gminę W. Twierdził też, że organy błędnie nie uwzględniły faktu, że spełniał on przesłanki wymienione w art. 104 ust. 4 u.p.s., umożliwiające odstąpienie przez organ od żądania zwrotu przedmiotowej należności. Zdaniem skarżącego, za przekroczeniem w tym zakresie uznania administracyjnego przemawiała zatem okoliczność, że organy nie wzięły pod uwagę, iż: spłacał on na bieżąco kredyt, był w podeszłym wieku, cierpiał na liczne i poważne choroby oraz legitymował się znacznym stopniem niepełnosprawności.

W związku z powyższym należy wskazać, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.s., do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są obowiązani w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Z kolei, według art. 61 ust. 3 u.p.s., w przypadku niewywiązywania się wskazanych wyżej osób z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W sytuacji zatem zastępczego poniesienia przez właściwą Gminę ww. opłat przysługuje jej prawo domagania się ich zwrotu od obowiązanego. Zgodnie natomiast z treścią art. 104 ust. 1-3 u.p.s., należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami niniejszej ustawy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość zaś należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

W ust. 4 ww. artykułu ustawodawca przewiedział jednocześnie, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydaje decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

Powyższe oznacza, iż organ, w sytuacji stwierdzenia istnienia po stronie obowiązanego zaległości w pokrywaniu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, dysponuje znaczą swobodą kształtowania wysokości oraz sposobu jej zwrotu. Rozstrzygnięcie w tym, zakresie nie ma jednak charakteru obligatoryjnego, co prowadzi do wniosku, iż organ, nawet przy stwierdzeniu istnienia ku temu przesłanek, z takich preferencji względem dłużnika nie musi skorzystać. Powyższe nie oznacza oczywiście, iż organ nie powinien przeprowadzić w tym zakresie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego. Taka sytuacja jednak w tym przypadku nie zachodziła. Skład orzekający podziela bowiem w pełni dokonaną w tym zakresie ocenę przez Sąd I instancji, a który podniósł, że organ dostatecznie uzasadnił w rozpoznawanej sprawie stanowisko, dlaczego nie odstąpił od orzeczenia o zwrocie przez Z. D. zaległych należności.

Podkreślić trzeba, że postępowanie, w toku którego zostały wydane kontrolowane decyzje, zostało przeprowadzone poszanowaniem przytoczonych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W jego toku ustalono i uwzględniono bowiem wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozważenia możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 104 ust. 4 u.p.s. Wbrew zarzutom kasacyjnych, organ wziął więc pod uwagę sytuację materialną i osobistą skarżącego, w tym: uzyskiwany przez niego dochód, wydatki związane z koniecznością uiszczenia części opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz wydatki przeznaczane na leki, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu kontrolowanych decyzji.

Nie można było przy tym twierdzić, iż wysunięte przez organy, na podstawie analizy w/w okoliczności, wnioski były niewłaściwe. Łączna kwota bowiem ponoszonej na bieżąco przez skarżącego opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, miesięcznej raty uiszczanej na rzecz opłat zaległych oraz kosztów leków w wysokości ok. [...] zł, była równoważna uzyskiwanemu przez niego miesięcznemu dochodowi, od którego nie można było odliczyć - zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. - kwoty zajmowanej w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. Nie bez znaczenia pozostawała również okoliczność, że umieszczenie skarżącego w placówce opiekuńczej skutkowało zaspokojeniem jego podstawowych potrzeb życiowych, stąd pozostawienie mu kwoty [...] zł miesięcznie nie budzić zastrzeżeń, zwłaszcza wobec ustalenia, że środki swoje marnotrawił, przeznaczając je na alkohol.

W tej sytuacji, mając na uwadze, że ustawodawca w art. 104 ust. 4 u.p.s. przewidział stosowanie preferencji przy zwrocie zastępczo uiszczonych należności tylko do szczególnie uzasadnionych przypadków, obejmujących zwłaszcza w sytuacje, w których żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, należało uznać, iż zastosowane przez organy wobec skarżącego rozwiązanie, było adekwatne do jego sytuacji i nie zostało ustalone dowolnie.

Odnosząc się zaś do samego sposobu prowadzania w toku kontrolowanego postępowania czynności wyjaśniających należy podkreślić, iż określenie sytuacji materialnej i osobistej skarżącego przy ustalaniu możliwości zastosowania wobec niego jednej z ulg, wymienionych w art. 104 ust. 4 u.p.s. przede wszystkim wymagało z jego strony odpowiedniego zaangażowania (art. 11 ust. 2 u.p.s.), którego brak rzutował na treść wydanych przez organy orzeczeń. Skarżący odmawiał bowiem aktywnego udziału w ustalaniu jego sytuacji osobistej i materialnej, czego ewidentnym dowodem była odmowa podpisania przez niego wywiadu środowiskowego. Nie wnosił on także w toku postępowania żadnych uwag, zastrzeżeń oraz wniosków dowodowych. Kwestionowanie zatem dokonanych przez organy ustaleń w sferze nadużywania przez skarżącego alkoholu i wysuniętego na tej podstawie wniosku o marnotrawieniu uzyskiwanych przez niego dochodów i wytykanie organom braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron na etapie postępowania sądowego kasacyjnego, w toku którego nie dokonuje się ustaleń faktycznych, nie mogło świadczyć o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 i art. 86 k.p.a.

W konsekwencji należało uznać, że zarzuty kasacyjne zarówno o charakterze procesowym (art. 145 § 1 pkt. 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 107 § 3 k.p.a.) jak materialnoprawnym ( art. 104 ust. 4 u.p.s.) były nieusprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest zaś przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.