Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 680/22 w sprawie ze skargi H. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 1 września 2022 r. nr SKO/RŚ-423/230/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 28 lutego 2023 r. IV SA/Wr 680/22, oddalił skargę H. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 1 września 2022 r. nr SKO/RŚ-423/230/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył . D. zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, nie uwzględniając w procesie jego wykładni derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 SK 2/17, czego skutkiem było uznanie, że stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z posiadanym przez nią uprawnieniem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, mimo że hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. po wejściu w życie w/w wyroku TK nie obejmuje swoim zakresem sytuacji, w której wnioskodawca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności przyjętych za podstawę utrzymania w mocy decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, co poskutkowało niesłusznym oddaleniem skargi z naruszeniem art. 151 p.p.s.a., mimo że zaskarżona decyzja naruszała art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że dla istnienia związku przyczynowego konieczne jest wykazanie, że rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia niepełnosprawnego i że zdarzenia te pozostawały w związku czasowym ze sobą, co z kolei doprowadziło do błędnego uznania, iż w przedmiotowej spawie nie występuje związek przyczynowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym, podczas gdy poprawna wykładnia tego przepisu nakazuje ustalić, czy na dzień złożenia wniosku zakres opieki sprawowanej przez skarżącego był na tyle szeroki, iż obiektywnie uniemożliwiał mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi;

2. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji;

3. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

W odniesieniu do zarzutu błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim Sąd I instancji uznał, że na przeszkodzie do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stał fakt pobierania przez skarżącego renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, także w kontekście wyroku TK w sprawie SK 2/17, zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie przyjął literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. lecz wskazał, że skarżący został wezwany do zawieszenia prawa do renty, czego zaniechał. Stanowisko Sądu I instancji koreluje w tym zakresie z wykładnią tego przepisu ugruntowaną w orzecznictwie, zgodnie z którym osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (por. wyroki NSA: z 24 marca 2021 r., sygn. I OSK 2631/20; z 15 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1983/20; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 764/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; z 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 2375/19).

Zasada ta nie znajduje wyłączenia również w przypadku osób, których dotyczy wyrok TK z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17, czyli uprawnionych do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Wyrok TK o sygn. SK 2/17 jest wyrokiem zakresowym. Tego rodzaju wyroki są charakteryzowane jako orzeczenia, w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego (zob. T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Studia Iuridica Lublinensia" 2016, nr 3, s. 990).

Wyrok SK 2/17 dotyczy zakresu podmiotowego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. rozstrzygając o konstytucyjności przepisu w stosunku do określonej grupy podmiotów, której ten przepis dotyczy, a mianowicie osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Osoby te mieszczą się w szerszej kategorii osób, którym przysługuje prawo do renty. Skutkiem wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie podmiotowym jest utrata mocy obowiązującej nie przez cały przepis, w pełnym zakresie jego obowiązywania, ale wyłącznie w zakresie, w jakim stwierdzona została jego niezgodność z Konstytucją, w odniesieniu do wskazanej grupy podmiotów. Wyraźnie TK zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że ze względu na konkretny charakter inicjującej postępowanie skargi konstytucyjnej, ocena konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odnosi się do zakresu, jaki dotyczy osoby wnoszącej skargę, czyli w jakim wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

W piśmiennictwie dostrzega się, że wyroki zakresowe pociągają za sobą pewne komplikacje w procesie stosowania prawa, rozszczepianie regulacji prawnej w drodze orzeczenia niekonstytucyjności na część zgodną i niezgodną z Konstytucją narusza jej konstrukcję całościową i może jej nadać taki kształt, który jest całkowicie nieadekwatny do intencji prawodawcy (tak T. Woś, Wyroki interpretacyjne..., op. cit., s. 992). Taka sytuacja ma także miejsce w analizowanym przypadku.

Wyrok TK o sygn. SK 2/17 usuwa z systemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Ponieważ prawodawca pierwotnie, co do zasady, wykluczył w ustawie osoby uprawnione do renty od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, regulacja prawna nie zawiera rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, stanowiących formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa. Trybunał Konstytucyjny, jako "prawodawca negatywny" takich rozwiązań wyrokiem wprowadzić nie mógł, co nie niweczy tego, że orzeczenie o niekonstytucyjności zakresowej przepisu prowadzi do nowej sytuacji prawnej, pozbawionej kompleksowej regulacji, w szczególności odnoszącej się do warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z innym świadczeniem z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Zostało to dostrzeżone przez TK w uzasadnieniu wyroku, stwierdzono w nim bowiem, że: "Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia".

Pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem TK jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego, funkcjonalnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócono uwagę na potrzebę uwzględniania kontekstu konstytucyjnego przy wykładni tego przepisu, w szczególności w odniesieniu do osób uprawnionych do emerytury, co skutkowało przyjęciem, że osoby takie (prawnie nie ograniczone w możliwości podjęcia zatrudnienia), nie są pozbawione możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Jest to stanowisko zbieżne ze stanowiskiem przedstawionym w wyroku SK 2/17, w którym wskazano, że osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym, która ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, może więc - a zatem jest w stanie - faktycznie pracować. Co istotne, nie istnieją również legislacyjne przeciwwskazania do tego, aby podejmowała ona zatrudnienie. Wobec takich osób ustawodawca przewidział jedynie mechanizm zapobiegający pobieraniu przez nie świadczenia w określonych sytuacjach. Mechanizm ten polega na zmniejszeniu lub zawieszeniu renty w przypadku osiągnięcia określonego przychodu, według zasad wynikających z art. 103-106 ustawy emerytalno-rentowej. Zdaniem Trybunału, "wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy musi być bowiem tak ukształtowane, aby znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne".

Osoby, które pobierają świadczenia z systemu ubezpieczenia społecznego, mogą podjąć zatrudnienie, ale rezygnują z tego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, znajdują się w analogicznej sytuacji względem siebie, a nie tylko względem opiekunów nie posiadających uprawnienia do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku SK 2/17, powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych, uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że - tak jak to przyjął Sąd I instancji, wyrok TK nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Tezę taką można odnaleźć również w uzasadnieniu wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku).

Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo w wyrokach: z 22 listopada 2022 r. I OSK 247/22; z 24 sierpnia 2023 r. I OSK 1665/22; z 2 marca 2022 r. I OSK 1623/21; z 16 listopada 2023 r. I OSK 1923/22; z 6 października 2023 r. I OSK 1920/23; z 12 października 2023 r. I OSK 1922/23; z 2 marca 2022 r. I OSK 1623/21; z 10 listopada 2023 r. I OSK 271/22.

Skoro skarżący, mimo pouczenia, nie zawiesił pobierania renty, to odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres sprawowania przez niego opieki nad osoba niepełnosprawną nie narusza art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji - nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania za bezzasadny.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.