III OSK 373/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-06-27	
Data wpływu	2025-02-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Kwiecińska
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	IV SA/Wr 405/24	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 609; art. 36 ust. 2; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 147 par 1, art. 141 par 4, art. 106; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od punktów I i III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 405/24 w sprawie ze skargi W. M. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2024 r. w przedmiocie protestu wyborczego w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 405/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. M. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2024 r. w przedmiocie protestu wyborczego w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej, stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej wyborów na Sołtysa Sołectwa G. przeprowadzonych w dniu 18 czerwca 2024 r. (pkt I), oddalił skargę dalej idącą (pkt II), a także zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Protestem wyborczym, wniesionym w dniu 25 czerwca 2024 r. do Wójta Gminy [...] (dalej: "wójt"), W. M. (dalej: "skarżąca") zakwestionowała przeprowadzone w dniu 18 czerwca 2024 r. wybory sołtysa i rady soleckiej w miejscowości G.. W proteście zażądano stwierdzenia nieważności wyborów i przeprowadzenie ich ponownie. Zarzucono przy tym:

- niedopuszczenie do głosowania co najmniej 6 osób, które były uprawnione do głosowania w wyborach, a w rezultacie, gdyby mogły one oddać głosy, to wynik wyborów mógłby być inny,

- naruszenie zasady tajności głosowania, poprzez niezapewnienie anonimowości głosowania.

W uzasadnieniu protestu podniesiono, że w dniu wyborów nie dopuszczono do głosowania 6. osób, które wprawdzie nie są zameldowane na pobyt stały w G., jednak w tej właśnie miejscowości znajduje się ich centrum życiowe. Są to:

1) A. M., od 5 lat zamieszkujący wraz z rodziną w miejscowości G., w tej miejscowości znajduje się jego centrum życiowe, zaś zameldowany jest na pobyt stały w miejscowości T.,

2) M. S., od 16 lat zamieszkuje w G. i tam jest jego centrum życiowe, na pobyt stały zameldowany jest w miejscowości L., niemniej jednak decyzją Wójta [...] (kopia decyzji w załączeniu do protestu) został wpisany na stałe do rejestru wyborców w G.,

3) M. H., od urodzenia mieszka w G., tj. ok 62 lat, choć zameldowana jest na pobyt stały w L., jest również wpisana do rejestru wyborców na stałe w G. (kopia decyzji w załączeniu do protestu),

4) D. M., zamieszkuje w G. około 15 lat, zameldowana jest na pobyt stały w Z.,

5) małżonkowie K., od około 25 lat są mieszkańcami G., głosują podczas każdych wyborów w G., a nadto P. K. przez kilka lat był członkiem rady sołeckiej.

W proteście podkreślono, że uprawnionymi do wyboru sołtysa i rady sołeckiej są osoby, które stale zamieszkują na obszarze sołectwa G. i posiadają prawo wyborcze do organów gminy [...]. Wszystkie powyższe osoby – w ocenie skarżącej – spełniają ten warunek, tak więc powinny zostać dopuszczone do głosowania. Jednocześnie podkreślono, że zameldowanie, czy brak wpisu do rejestru wyborców nie rozstrzyga o możliwości uczestnictwa w wyborach. Miejscem zamieszkania jest bowiem miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Nadto w trakcie wyborów wszyscy obecni ruszyli naraz po karty do głosowania, głosowali obok siebie, a tajność głosowania nie została zachowana.

Pismem z dnia 8 lipca 2024 r. określonym jako "Rozstrzygnięcie protestu wyborczego" Wójt Gminy [...] oddalił protest skarżącej oraz odmówił stwierdzenia nieważności wyborów na Sołtysa Sołectwa G. i Radę Sołecką Sołectwa G. przeprowadzonych w dniu 18 lipca 2024 r.

Na powyższe zarządzenie wójta skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę wójt wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 7 września 2024 r. podniosła, że jej interes prawny wynika z faktu, że kandydowała na Sołtysa wsi G. i przegrała różnicą zaledwie 3. głosów. Skoro zaś nie dopuszczono do głosowania aż 6 osób, to uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik wyborów. Skarżąca zaznaczyła też, że załącza do pisma oświadczenia M. H., A. M. i M. S. potwierdzające okoliczności podniesione przez nią w proteście i skardze.

Sąd na rozprawie przeprowadził uzupełniające postępowania dowodowe z oświadczeń załączonych do pisma procesowego skarżącej z dnia 7 września 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że odnosząc się do istoty sprawy, to nie może budzić wątpliwości, że zasadniczą rolą postępowania w przedmiocie protestu wyborczego jest weryfikacja prawidłowości przeprowadzenia wyborów pod kątem podniesionych w proteście uchybień (nieprawidłowości) mogących mieć wpływ na wynik tych wyborów.

W ocenie Sądu nie inaczej jest w przypadku instytucji protestu unormowanej w § 28 Statutu. Zgodnie z § 28 ust. 1 Statutu, przeciwko ważności wyborów sołtysa i wyborów do rady sołeckiej może być wniesiony protest do Wójta z powodu naruszenia przepisów statutu dotyczących zasad i trybu wyborów. Rolą wójta jest więc ustalenie, czy podniesione w proteście okoliczności są prawdziwe, czy stanowią one naruszenie określonych w Statucie zasad i trybu wyborów oraz czy mogły mieć one wpływ na ich wynik. Bez znaczenia jest przy tym, że w sprawie nie stosuje się przepisów kpa. Taki stan rzeczy nie zwalnia wójta z obowiązku przeprowadzenia czynności wyjaśniających w zakresie niezbędnym do rzetelnego rozpatrzenia protestu, a więc w oparciu o ustalenia zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Zgodnie zaś z § 28 ust. 3 Statutu, w przypadku uznania protestu za zasadny Wójt unieważnia wybory i w terminie 14 dni od daty ich unieważnienia zarządza ponowne wybory. Normę z § 28 ust. 3 Statutu należy oczywiście interpretować przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności. Nie każde więc uchybienie stanowić będzie podstawę do uwzględnienia protestu i unieważnienia wyborów ale tylko takie, które mogło mieć wpływ na ich wynik. Zaskarżone zarządzenie nie spełnia wyżej określonych wymagań w zakresie dotyczącym wyborów na funkcję Sołtysa Sołectwa G..

Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że ustalenia wójta w kwestii prawdziwości powołanych w proteście okoliczności są niewystarczające, a wręcz wydają się kolidować z dokumentacją sprawy. W uzasadnieniu zarządzenia jak i w odpowiedzi na skargę stwierdzono bowiem, że zarówno z protokołu Zgromadzenia Wiejskiego jak i z protokołu z wyborów Sołtysa Sołectwa G. nie wynika, by wskazane w proteście osoby zostały pozbawione prawa do głosowania. Jakkolwiek rację ma wójt, że żadna z wymienionych w proteście osób nie zgłosiła tego faktu do protokołu, to jednak z protokołu z wyborów na Sołtysa G. jednoznacznie wynika, że co najmniej 5 osobom odmówiono prawa do udziału w głosowaniu. W Zebraniu Wiejskim uczestniczyło bowiem 114 osób (i tyle jest wpisanych na listę obecności), zaś uprawnienie do głosowania zgodnie z Centralnym Rejestrem Wyborców i brakiem sprzeciwu mieszkańców stwierdzono tylko wobec 109 obecnych osób. Nie można zaakceptować stanowiska wójta formułującego przypuszczenia, że mogły to być przecież inne osoby, niż wskazane przez skarżącą, zwłaszcza w sytuacji, w której nawet nie podjął on próby ich ustalenia. Sąd zwraca uwagę, że z protokołu Zebrania Wiejskiego wynika, że na zebraniu obecny był pracownik Urzędu Gminy mający dostęp do danych ewidencyjnych. Ograniczenie liczby uprawnionych do głosowania – do 109 ze 114 osób obecnych i wpisanych na listę obecności - musiało się przecież odbyć przy jego udziale i po weryfikacji w urządzeniach ewidencyjnych, do których miał dostęp. Niezrozumiałe jest, z jakich przyczyn wójt zaniechał ustaleń w tym zakresie. Dopiero w odpowiedzi na skargę powołano się na działania pracownicy Urzędu Gminy (B. M.), która odmówiła pewnym osobom prawa udziału w głosowaniu po sprawdzeniu ich w "systemie ewidencji ludności". Brak jest jednak jakichkolwiek wyjaśnień powołanej osoby w aktach sprawy, jak również nie wskazano, których wyborców dotyczyło wyłączenie i jakie były konkretnie tego przyczyny. Rację ma skarżąca, że można było również zwrócić się do niej lub też do wskazanych przez nią osób o złożenie oświadczeń, co do przebiegu zdarzeń na Zebraniu Wiejskim w dniu 18 czerwca 2024 r. Takie dowody można byłoby skonfrontować z wyjaśnieniami pracownika Urzędu Gminy oraz treścią dokumentacji sporządzonej w dniu wyborów. Zaniechania w powyższym zakresie uniemożliwiają przeprowadzenie rzetelnej oceny protestu, a tym samym ważności wyborów na Sołtysa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zwrócił uwagę, że w świetle wymagań wynikających z § 20 ust. 4 Statutu, dla oceny zasadności protestu konieczne byłoby nie tylko ustalenie, jakie osoby nie zostały dopuszczone do głosowania, ale również ustalenie statusu wyborczego tych osób według stanu na dzień wyborów, tj. na dzień 18 czerwca 2024 r. Zgodnie zaś z § 21 ust. 3 Statutu, w razie wystąpienia uzasadnionych okoliczności, iż osoba głosująca nie jest osobą uprawnioną do głosowania pracownik Urzędu Gminy delegowany do obsługi wyborów może dokonać jej weryfikacji w oparciu o dane zawarte w stałym rejestrze wyborców. Nie podważając więc argumentacji wójta wskazującej, że dane wynikające z Centralnego Rejestru Wyborców mają istotne znaczenie, kluczowe jest, że w sprawie nie dokonano jakichkolwiek ustaleń także w kwestii danych wynikających z tego rejestru na dzień 18 czerwca 2024 r.

W świetle powyższego w ocenie Sądu stwierdzić należało, że zaskarżone zarządzenie w części dotyczącej wyborów Sołtysa Sołectwa G. wydane zostało z naruszeniem wymagań wynikających z § 28 Statutu, bowiem nie przeprowadzono ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia protestu w zakresie istotnym dla ustalonego wyniku wyborów. Obligowało to do stwierdzenia nieważności zarządzenia w tym zakresie na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a."). Rozpatrując sprawę ponownie organ powinien podjąć czynności zmierzające do ustalenia osób, które nie wzięły udziału w głosowaniu, pomimo obecności na Zebraniu Wiejskim w dniu 18 czerwca 2024 r., oraz przyczyn takiego stanu rzeczy, a następnie dokonać oceny tych okoliczności pod kątem wymagań określonych przepisami prawa, w szczególności postanowieniami Statutu.

Sąd oddalił skargę w zakresie kwestionującym zarządzenie w części dotyczącej wyborów do pięcioosobowej Rady Sołeckiej Sołectwa G.. W uzasadnieniu zarządzenia trafnie bowiem odwołano się do wyników wyborów wskazując, że w głosowaniu wzięło udział 51 osób, z czego oddano 47 ważnych głosów. Kandydowało przy tym 5 osób i wszyscy uzyskali niezbędne poparcie. Wyniki poszczególnych kandydatów mieściły się w przedziale od 42 do 47 głosów. W takim stanie rzeczy nawet przy założeniu, że w sposób nieuprawniony nie dopuszczono do głosowania sześciu osób, nie wpłynęłoby to na ustalony wynik głosowania. W konsekwencji wójt nie miał podstaw do uwzględnienia protestu w tym zakresie.

Zdaniem Sądu I instancji należało także podzielić stanowisko wójta w kwestii zarzutu naruszenia zasady jawności. Uwzględnienie takiego zarzutu możliwe byłoby wyłącznie w przypadku wykazania, że uchybienia w tym zakresie wystąpiły i mogły mieć wpływ na wynik wyborów. Jak wynika z protokołu Zebrania Wiejskiego oraz protokołów wyborów na Sołtysa i do Rady Sołeckiej, głosowanie przeprowadzono w sposób tajny, za pomocą kart wrzucanych do urny wyborczej, przy wyznaczeniu miejsc umożliwiających zakreślenie wybranych kandydatów. Niezbędne warunki organizacyjne zachowania tajności zostały zatem zapewnione. Rację ma też wójt stwierdzając, że organizatorzy wyborów nie mają wpływu na to, w jaki sposób poszczególni wyborcy po odebraniu karty będą realizować swoje prawo do oddania głosu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wójt Gminy [...], zaskarżając wyrok w części tj. w zakresie punktów I i III oraz zarzucając mu:

1. na gruncie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o samorządzie gminnym") oraz § 19 ust. 1 Statutu Sołectwa G. zawartego w uchwale nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 19 stycznia 2023 r. poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się bezpodstawnym uznaniem iż na gruncie ww. przepisów, co najmniej 5 (6?) osobom bezpodstawnie odmówiono czynnego prawa wyborczego podczas wyborów na Sołtysa Wsi G. w dniu 18 czerwca 2024 r. podczas gdy co najmniej 4 osoby (państwo K., A. M. oraz D. M.) z osób wskazanych przez WSA tego prawa na dzień 18 czerwca 2024 r. na gruncie ww. przepisów nie posiadały, co powoduje, iż przy należytej wykładni terminu prawnego "stały mieszkaniec sołectwa uprawniony do głosowania" protest wyborczy również w zakresie tych wyborów był niezasadny z uwagi na brak czynnego prawa wyborczego po stronie ww. osób, a tym samym nawet brak udziału tych osób w głosowaniu nie wpłynąłby na wynik wyborów; odmienne ustalenia WSA, oparte o błędną wykładnię ww. przepisów prawa materialnego, ukierunkowane na uznanie ich praw wyborczych w dniu 18 czerwca 2024 r. w głosowaniu na Sołtysa Wsi G. było nieuprawnione i niezasadne w świetle wskazań prawnych i faktycznych występujących w niniejszej sprawie;

2. na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 106 p.p.s.a. naruszenie istotne prawa procesowego poprzez błędną ocenę protokołów z Zebrania Wiejskiego z dnia 18 czerwca 2024 r. oraz Wyboru Sołtysa Wsi G. w dniu 18 czerwca 2024 r. skutkującą błędnym uznaniem, iż 5 osobom odmówiono prawa do głosowania pomimo, iż wprost wskazano, że głos oddało na 114 osób obecnych na Zebraniu w wyborze uczestniczyło 110 osób w tym jeden głos był nieważny, albowiem został oddany przez osobę nieuprawnioną (bezspornie) nie należącą do osób wskazanych w proteście, a co najmniej 4 osoby (państwo K., A. M. oraz D. M.) z 6 pierwotnie wskazywanych przez skarżącą osób nie posiadały czynnego prawa wyborczego, wadliwość ta miała decydujące znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, albowiem Sąd:

a) nie wyjaśnił ww. sprzeczności skargi w relacji do zarzutów protestu wyborczego w zakresie ilości osób rzekomo pozbawionych prawa do głosowania;

b) nie wyjaśnił sprzeczności związanej z faktem, iż rzekomo 6 osób pozbawiono prawa głosowania mimo, iż w Zebraniu Wiejskim uczestniczyło 114 osób wg listy obecności, a 110 wzięło udział w głosowaniu więc wskazania skarżącej są błędne i nielogiczne, mimo tego WSA uznał racje skarżącej,

c) wadliwie ocenił treść ww. protokołów w zasadzie wadliwie oceniają treść protokołu z wyboru Sołtysa Wsi G. stanowiącego dowód z dokumentu urzędowego, uznając iż dowodzi on faktu iż co najmniej pięciu osobom odmówiona prawa głosu ww. w wyborach,

d) niezasadnie ustalił prawdopodobieństwo istnienia praw wyborczych dla wszystkich osób niegłosujących podczas wyborów Sołtysa Wsi G. w dniu 18 czerwca 2024 r. jedynie na podstawie indywidualnych oświadczeń zainteresowanych w określonym typie rozstrzygnięcia uczestników postępowania, mimo iż orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, iż ustalenie takie nie powinno następować jedynie na podstawie oświadczeń uczestników Zebrania Wiejskiego,

- które to wadliwości powyższe w ocenie organu stanowią istotne naruszenia prawa procesowego poprzez wadliwą ocenę dowodów występujących w sprawie co przełożyło się na wadliwe rozstrzygnięcie zawarte w treść zaskarżone części wyroku.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy celem rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych do niniejszej skargi dokumentów w postaci:

a) oświadczenia państwa A. i P. K.;

b) wydruków z Centralnego Rejestru Wyborców dot. A. M. oraz D. M. na okoliczność wykazania, iż ww. osoby (łącznie 4) nie posiadały czynnego prawa wyborczego w głosowaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. w wyborach na Sołtysa Wsi G.. Zgłoszenie na obecnym etapie ww. wniosków dowodowych wynika z faktu, iż WSA na rozprawie 4 grudnia 2024 r. (tuż przed wydaniem wyroku) dopuścił jako dowód z oświadczeń trzech potencjalnych wyborców, które w ocenie organu nie są w pełni wiarygodne.

Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozważenie podjęcia na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 lub 3 p.p.s.a. uchwały w sprawie jak mają organy gminy dokonywać oceny terminu prawnego "stały mieszkaniec sołectwa uprawniony do głosowania" zawartego w treści art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnych oraz - względnie - jakie stosować środki dowodowe dla dokonania oceny w tej mierze w trakcie wyborów sołeckich.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania WSA we Wrocławiu i poznanie motywów, jakimi kierował się on podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącą kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 106 p.p.s.a., to przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12).

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 36 ust. 2 u.s.g. oraz § 19 ust. 1 Statutu Sołectwa G. zawartego w uchwale nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 19 stycznia 2023 r. poprzez ich błędną wykładnię.

Przypomnieć należy, że przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu. W takim przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje jednak błędnej wykładni powołanych przepisów w tym, że "na gruncie ww. przepisów, co najmniej 5 (6?) osobom bezpodstawnie odmówiono czynnego prawa wyborczego podczas wyborów na Sołtysa Wsi G. w dniu 18 czerwca 2024 r. podczas gdy co najmniej 4 osoby (państwo K., A. M. oraz D. M.) z osób wskazanych przez WSA tego prawa na dzień 18 czerwca 2024 r. na gruncie ww. przepisów nie posiadały, co powoduje, iż przy należytej wykładni terminu prawnego "stały mieszkaniec sołectwa uprawniony do głosowania" protest wyborczy również w zakresie tych wyborów był niezasadny z uwagi na brak czynnego prawa wyborczego po stronie ww. osób, a tym samym nawet brak udziału tych osób w głosowaniu nie wpłynąłby na wynik wyborów". Analiza treści omawianego zarzutu i jego uzasadnienia wykazuje, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g. oraz § 19 ust. 1 Statutu Sołectwa Gronów jako konsekwencji niewłaściwej oceny i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, tj. przyjęcia, że konkretnym osobom przysługiwał status "stały mieszkaniec sołectwa uprawniony do głosowania". Zatem strona skarżąca kasacyjnie na podstawie tak sformułowanego zarzutu de facto kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, a nie błędną wykładnię wskazanych przepisów. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r.). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść konkretnego dokumentu, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie należy ocenić jako co najmniej przedwczesny, a przez to nieskuteczny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej (tak jak odpowiedź na ten wniosek), wchodzi w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Tymczasem skarżąca w żaden sposób skutecznie nie zakwestionowała przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego. Gdy skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzutami natury procesowej, lecz czyni to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty te należy ocenić jako bezskuteczne (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2013 r.; sygn. akt I FSK 1092/12).

Ubocznie jedynie odnosząc się do przedstawionego w skardze kasacyjnej problemu podzielić należy wykładnię art. 36 ust. 2 u.s.g. oraz § 19 ust. 1 Statutu Sołectwa G. dokonaną przez Sąd I instancji. Istotna jest także konkluzja Sądu I instancji zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "nie podważając więc argumentacji wójta wskazującej, że dane wynikające z Centralnego Rejestru Wyborców mają istotne znaczenie, kluczowe jest, że w sprawie nie dokonano jakichkolwiek ustaleń także w kwestii danych wynikających z tego rejestru na dzień 18 VI 2024 r." Problemem, który skutkował stwierdzeniem w części zaskarżonego zarządzenia, nie była wykładnia wskazanych przepisów, ale kwestia ustaleń faktycznych wskazanych przez Sąd I instancji - co nie zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej.

W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 147 p.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Naruszenie tego przepisu ogólnego jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej

Nie było również podstaw do przedstawienia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zgodnie z wnioskiem skarżącego. Artykuł 187 § 1 p.p.s.a. umożliwia składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Uruchomienie procedury uchwałodawczej nakłada na skład zwykły Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek wykazania, że w sprawie wystąpiło "zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości" w rozumieniu art. 187 § 1 p.p.s.a., oraz że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i wnioski uzasadniały sformułowanie przedstawionego zagadnienia prawnego. Zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Takie wątpliwości w niniejszej sprawie nie występują, stąd brak uzasadnionych podstaw do wystąpienia z takim pytaniem.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie stwierdził podstaw do rozważania "podjęcia na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 lub 3 p.p.s.a. uchwały w sprawie jak mają organy gminy dokonywać oceny terminu prawnego "stały mieszkaniec sołectwa uprawniony do głosowania" zawartego w treści art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnych oraz - względnie - jakie stosować środki dowodowe dla dokonania oceny w tej mierze w trakcie wyborów sołeckich".

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.