II SA/Ke 517/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-01-25	
Data wpływu	2022-10-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Beata Ziomek /sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Sylwester Miziołek /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	III OSK 844/23	
Skarżony organ	Zarząd Powiatu	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art. 87 ust. 1, art. 32 ust. 2 pkt 5; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1082; art. 66 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 147 par. 1, art. 200, art. 205; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] 2022 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora zespołu szkół I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Zarządu Powiatu [...] na rzecz M. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
II SA/Ke 517/22

Uzasadnienie

Zarząd Powiatu [...] uchwałą Nr [...] z [...] 2022 r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół [...], działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526, dalej powoływana jako u.s.p.), art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.), § 66 ust. 3 Statutu Powiatu, stanowiącego załącznik do uchwały Nr LXV.72.2022 Rady Powiatu z dnia 19 lipca 2022 r. w sprawie nadania Statutu Powiatu [...], po uzyskaniu pozytywnej opinii Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty w Kielcach, odwołał M. S. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...], z końcem roku szkolnego 2021/2022 tj. 31 sierpnia 2022 r. (§ 1).

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podniesiono, że powodem podjęcia uchwały są liczne uchybienia i nieprawidłowości, a dalsze pełnienie przez M. S. funkcji dyrektora w ww. szkole, zagraża istotnemu interesowi publicznemu jakim jest należyte funkcjonowanie placówki publicznej i spełnienie przez nią funkcji wynikających z przepisów oświatowych. Zgodnie z ustaleniami Zarządu Powiatu (zwanego też Zarządem):

1. Dyrektor poprzez zawarcie 23 grudnia 2021 r. umowy użyczenia stołówki z najmującym Stowarzyszeniem , a następnie jej doposażeniem ze środków publicznych w sprzęt o wartości 4.248,60 zł, dopuścił się niegospodarności i działania na szkodę Powiatu , z korzyścią dla ww. stowarzyszenia, którego Prezesem jest żona Dyrektora. Nadto zachowanie Dyrektora doprowadziło do naruszenia zasady trwałości projektu pn.: "Podnoszenie efektywności kształcenia w Zespole Szkół Nr [...], Zespole Szkół Nr [...] oraz w Zespole Szkół [...] dofinansowanego w ramach regionalnego programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020, Osi Priorytetowej 7 – "Sprawne usługi publiczne" Działanie 7.4 "Rozwój infrastruktury edukacyjnej i szkoleniowej", w ramach którego wykonano zadanie modernizacji kuchni i stołówki. Powiat przez działania Dyrektora będzie musiał zwrócić kwotę (125 113,74 zł netto, 153 889,90 zł brutto) wydatkowaną na remont pomieszczenia użyczonego. W tym zakresie Powiat zwrócił się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Świętokrzyskiego o przeprowadzenie kontroli ww. projektu. Ponadto stwierdzono, że Stowarzyszenie użyczone jej pomieszczenia wynajęło odpłatnie ośrodkowi szkolenia kierowców za kwotę 20 zł za godzinę prowadzenia zajęć począwszy od dnia 19 grudnia 2016 r. do 31 grudnia 2020 r., a następnie Stowarzyszenie to podmiotowi prywatnemu rzekomo użyczyło pomieszczenia na ten sam cel od 1 stycznia 2021 r. na czas nieokreślony. Zarzucono Dyrektorowi, brak odpowiedniego nadzoru, pomimo, że ww. Stowarzyszenie naruszyło umowę użyczenia pomieszczeń wiążącą ją z Powiatem, zarabiając na mieniu Powiatu. Opisane sytuacje zdaniem organu, świadczą o braku dbania o interes powiatu Dyrektora na rzecz partykularnych interesów, i skutkują utratą do niego zaufania organu prowadzącego szkołę. Nadto dalsze takie działania mogą doprowadzić do destabilizacji pracy placówki;

2. Komisja Rewizyjna w trakcie kontroli zleconej przez Radę Powiatu ujawniła nieścisłości w prowadzonej dokumentacji z protokołów z rad pedagogicznych. Dopisek wtrącony do protokołu z 13.01.2022 r.: "RP wydała pozytywną opinię ws. likwidacji kuchni i stołówki szkolnej oraz kuchnia i stołówka zostały przekazane Stowarzyszeniu " świadczą o tym, że mogło dojść do próby uzupełnienia dokumentacji po czasie o brakującą, niezbędną w tym zakresie zgodę rady pedagogicznej. Ponadto Dyrektor bezzasadnie odmawiał członkom Komisji Rewizyjnej wstępu do kuchni szkolnej, co miało utrudniać prowadzenie czynności kontrolnych;

3. Dyrektor nie uzyskał niezbędnej zgody wymaganej w art. 36 u.s.p. na zmiany organizacyjne w placówce w postaci likwidacji stanowisk związanych z zaprzestaniem prowadzenia w placówce stołówki szkolnej;

4. Działania Dyrektora, w postaci nieprawidłowego wykazu uczniów Technikum, przyczyniły się do zwrotu subwencji oświatowej w wysokości 225 161 zł, jak również toczy się postępowanie o zwrot subwencji oświatowej w kwocie 889 242,78 zł oraz w kwocie 5 386,06 zł, które również wynikają z jego błędów.

5. Zarzucono Dyrektorowi nielegalne nagrywanie rozmów z pracodawcą, które Zarząd zakwalifikował jako naruszenie norm, powodujące utratę zaufania do niego.

Podsumowując, odwołanie Dyrektora w trybie natychmiastowym, Zarząd upatruje w opisanych okolicznościach, które obiektywnie powodują destabilizację placówki pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym, a fakt naruszania przez Dyrektora oraz kumulacja uchybień charakteryzują się dużym ciężarem gatunkowym.

Skargę na powyższą uchwałę złożył M. S. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, gdyż jej wykonanie spowoduje wyrządzenie znacznej szkody, a jej skutki nie będą możliwe do odwrócenia.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj.:

I. art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, zapoznania się z dokumentami zebranymi w toku czynności wyjaśniających, braku możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa,

2. art. 112 w zw. z art. 8 k.p.a w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak pouczenia skarżącego o przysługujących mu środkach zaskarżenia uchwały, które jest jednym z elementów każdego rozstrzygnięcia administracyjnego,

II. naruszenie przepisu prawa materialnego tj.:

1. art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. w rozumieniu art. 79 ust. 1 zd. 1 u.s.p przez podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem przepisów polegających na niezapewnieniu skarżącemu czynnego udziału i uniemożliwienie mu wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, zapoznania się z zebranymi w toku tych czynności wyjaśniających dokumentami, czy też uzupełnienia materiału dowodowego,

2. art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. - Prawo oświatowe (Dz.U.2021.1082), poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie podczas, gdy brak jest w przypadku skarżącego zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, który uzasadniałby natychmiastowe przerwanie wykonywania funkcji i jego odwołanie z zajmowanej w szkole funkcji kierowniczej,

3. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6.09.2001r., poprzez uniemożliwienie skarżącemu wysłuchania go przez Zarząd Powiatu i złożenia wyjaśnień,

III. wadliwość ustaleń faktycznych organu, poprzez przyjęcie m.in., że skarżący:

a) działał na szkodę powiatu, poprzez użyczenie pomieszczenia - stołówki będącej mieniem Zespołu Szkół [...] na rzecz Stowarzyszenia ,

b) podejmował działania w interesie Stowarzyszenia, w której Prezesem Zarządu jest żona skarżącego, a nie w interesie Szkoły,

c) w sposób nieścisły prowadził dokumentację szkolną i przerabiał dokumenty w postaci protokołów z rad pedagogicznych,

d) bezzasadnie skarżący odmawiał wstępu do kuchni szkolnej członkom Komisji Rewizyjnej, co miało utrudniać prowadzenie czynności kontrolnych,

e) popełnienie przez skarżącego błędów w zakresie sporządzania wykazów uczniów w Technikum , a także braku uruchomienia w terminie kursów zawodowych, co miało spowodować konieczność zwrotu subwencji oświatowych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego od Zarządu Powiatu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych; 3) wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zarzutów Zarządu skarżący podnosi, że jego żona będąca Prezesem Stowarzyszenia na rzecz którego Powiat zawarł umowę użyczenia stołówki szkolnej na okres 3 lat, pełni tą funkcję w Zarządzie Stowarzyszenia całkowicie nieodpłatnie, a ponadto celem zawarcia umowy użyczenia kuchni szkolnej było zapewnienie utrzymania na dotychczasowym poziomie opłat za wyżywienie dla uczniów mieszkających w internacie Zespołu Szkół (tj. 15,50 zł). Brak jest zatem podstaw do kreowania przez Zarząd Powiatu teorii na temat podejmowania przez skarżącego działań w cudzym lub prywatnym interesie.

Skarżący wyjaśnił, że zakupiony sprzęt do stołówki szkolnej za kwotę 4.248,60 zł w dacie, kiedy już wiedział o tym, że podpisze umowę na użyczenie stołówki, został nabyty w celu usprawnienia pracy w kuchni oraz zabezpieczenia potrzeb szkoleniowych uczniów w ramach kształcenia praktycznego, gdyż kuchnia szkolna nadal jest salą kształcenia praktycznego w zawodzie kucharz. Nawet wtedy, gdy użyczono Stowarzyszeniu pomieszczenie, to odbywały się w niej praktyki i egzaminy zawodowe uczniów.

Skarżący przeczy temu, aby w związku z powyższymi zarzutami, postępowanie skarżącego doprowadziło też do naruszenia zasady trwałości projektu. Dodatkowo nadmienia, że do chwili obecnej Zarząd Powiatu ani Starosta nie skierował do skarżącego żadnego pisma, w którym stwierdzono by, że fakt zawarcia umowy użyczenia pomieszczeń kuchennych miałoby stanowić naruszenie zasady trwałości projektu, pomimo, że w treści uzasadnienia skarżonej uchwały Zarząd powołuje się na taką okoliczność. Dyrektor Szkoły został jedynie wezwany do uzupełnienia części protokołu sprawozdawczego w części dotyczącej Zespołu Szkół , który następnie został złożony do Urzędu Marszałkowskiego za pośrednictwem Starostwa Powiatowego .

W ocenie skarżącego, bezzasadne są zarzuty dotyczące kwestii wynajmowania pomieszczeń przez Stowarzyszenie na rzecz Ośrodka szkolenia kierowców, albowiem wbrew twierdzeniom Zarządu, po pierwsze nie wiedział o fakcie zawarcia umowy najmu powierzchni kuchennej przez Stowarzyszenie na rzecz Ośrodka Szkolenia Kierowców. Po drugie w rzeczywistości dyrektor Ośrodka – A. U. nigdy nie korzystał z wynajętych pomieszczeń, a umowa ta nigdy nie była wykonywana. Nadużyciem są zatem wszelkie sugestie, aby skarżący lub jego żona zarabiali na mieniu Powiatu.

Zdaniem autora skargi, podnoszenie przez zarząd okoliczności "próby przerabiania dokumentów w postaci protokołów z rad pedagogicznych", są nieprawdziwe, a nadto brak jest podstaw do stawiania tak poważnych stwierdzeń w obliczu braku istnienia prawomocnych rozstrzygnięć właściwych organów w tym zakresie. Skarżący wyjaśnił, że protokoły z posiedzeń Rady Pedagogicznej sporządzane są w książkach posiedzeń, a ponieważ zabrakło miejsca w książce protokołów w dniu 13.01.2022r. konieczne było przepisanie dotychczasowej treści rozpoczętego protokołu w nowej książce, aby protokół z danego dnia był kompletny. Przez przeoczenie protokolanta rozpoczęty protokół nie został wykreślony z poprzedniej księgi protokołów. Nie jest również zasadne twierdzenie, aby dokonywane przez protokolanta w odpowiednim trybie uzupełnienia protokołu stanowiły przerobienie dokumentów.

Skarżący podnosi, że odmowa członkom Komisji wstępu do kuchni, była podyktowana obowiązującymi przepisami BHP oraz przepisami HACCP, które zabraniają osobom nieuprawnionym takiego wstępu, członkowie Komisji zaś nie okazali wymaganych i aktualnych badań sanitarno- epidemiologicznych. Zezwolenie na wejście osoby nieuprawnionej naraziłoby skarżącego w tej sytuacji na zarzut łamania w/w przepisów.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących konieczności zwrotu przez Powiat subwencji oświatowej w kwocie 225.161 zł skarżący wyjaśnił, że podczas przenoszenia danych ze starego Systemu Informacji Oświatowej do bazy danych nowej wersji SIO nastąpiło automatyczne przypisanie uczniów technikum do dwóch kierunków równocześnie, co spowodowało zawyżenie naliczonej kwoty subwencji oświatowej. Zwrócił uwagę na to, że te dane były weryfikowane i kontrolowane przez Starostwo Powiatowe , które odpowiada za kontrolę danych przekazywanych przez podlegające mu placówki oświatowe, ich integrację i przekazanie ich do Ministerstwa Edukacji i Nauki. Pomimo takiej weryfikacji danych Starostwo Powiatowe nie stwierdziło błędu, a weryfikacja przeszła bez żadnych zastrzeżeń. W protokołach kontroli nie stwierdzano żadnych nieprawidłowości. Po ujawnieniu pomyłki powstała nadpłata subwencji została rozliczona. Natomiast postępowanie dotyczące zwrotu subwencji oświatowej w kwocie 889.242,78 zł nie zostało do chwili obecnej zakończone, a przeprowadzony dotychczas audyt środków publicznych przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach znak sprawy: 2601-ICE.52.1.2022.12 ujawnił, że osobą odpowiedzialną w tym zakresie jest B. W. - Starosta Powiatu powołany uchwałą Rady Powiatu w dniu 1.12.2014 r. Ponadto coroczna kontrola w siedzibie Zespołu Szkół przeprowadzana przez pracownika Wydziału Oświaty Starostwa nie ujawniła nieprawidłowości, czego potwierdzeniem są wpisy dokonane w książce kontroli. Nigdy nie było żadnego zarzutu wobec Dyrektora, co do sposobu prowadzenia rozliczenia oraz wydatkowania środków publicznych. Nie było również żadnych wytycznych pokontrolnych w zakresie zmiany sposobu rozliczania dotacji, a zatem trudno obarczać skarżącego odpowiedzialnością w zakresie powołanych nieprawidłowości.

Zdaniem skarżącego, podniesione przez niego okoliczności świadczą o błędnym ustaleniu przez organ stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W ogólnikowym uzasadnieniu nie wskazano tak naprawdę na czym mają polegać działania Dyrektora destabilizujące placówkę pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym. W świetle art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, podstawą odwołania dyrektora nie mogą być przypadki zwyczajne, typowe - bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonywania bieżących zadań nauczyciela - dyrektora szkoły. Z tego względu, oczywistym jest, że zarzuty stawiane skarżącemu przez organ nie stanowią szczególnie uzasadnionych przypadków uzasadniających jego odwołanie w trybie natychmiastowym. Tym bardziej, że stawiane zarzuty nie są prawdziwe lub kierowane są pod adresem niewłaściwych osób, z tych też względów nie stanowią o naruszeniu przez skarżącego jakichkolwiek norm, zasad czy obowiązków. Nadto organ powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały na okoliczności objęte kontrolą, która nie została formalnie zakończona, gdyż termin jej zakończenia został wskazany na datę 15.09.2022 r.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie w całości. Organ rozwinął argumentację podniesioną w uchwale przemawiającą za odwołaniem Dyrektora.

Wyrażając stanowisko co do oddalenia wniosku z art. 61 § 3 p.p.s.a. organ zawnioskował o dopuszczenie dowodów w postaci:

a) protokołu z kontroli z 12.10.2022 r. oraz pisma Dyrektora Zespołu Szkół z 12.10.2022 r. oraz pisma Zarządu z 31.08.2022 r. na okoliczność zawarcie przez skarżącego niekorzystnych umów ze szkodą dla Powiatu ;

b) decyzji Ministra Finansów z 30.08.2022 r. na okoliczność prawdziwości tez stawianych w uzasadnieniu uchwały, że dojdzie do zwrotu subwencji przez błędy popełnione przez skarżącego;

c) pisma z urzędu marszałkowskiego z 8.09.2022 r. na okoliczność wszczęcia postępowania kontrolnego dotyczącego zachowania zasady trwałości projektu;

d) porozumienia między Zespołem Szkół [...] a Stowarzyszeniem "[...]" z 25.08.2022 r. na okoliczność zawarcia przez skarżącego niekorzystnych umów ze szkodą dla powiatu ;

e) umowy najmu z 31.05.2022 r. na okoliczność zawarcia przez skarżącego umowy bez poinformowania o tym fakcie właściciela Powiatu w trybie art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

f) pisma Zespołu Szkół [...] z 13.10.2022 r. wskazującego, że nie były zawarte umowy na praktyki z uczniami tej szkoły w zawodzie kucharz ze Stowarzyszeniem "[...]", ze względu na stawiane przez skarżącego zarzuty.

Dodatkowo w piśmie z 19 października 2022 r. organ wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci informacji pokontrolnej Nr 27/N/VII/RPO/2022 z 14 października 2022 r. na okoliczność zawarcia przez skarżącego niekorzystnych umów na szkodę Powiatu w celu oddalenia wniosku z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wykazania prawdziwości twierdzeń w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały oraz w piśmie z 28 listopada 2022 r. wniósł o dopuszczenie dokumentu w postaci wystąpienia pokontrolnego Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu z kontroli trwającej w okresie od 8 czerwca 2022 r. do 31.10.2022 r. w zakresie działalności Zespołu Szkół [...], wskazujące liczne nieprawidłowości w postępowaniu odwołanego Dyrektora, na okoliczność prawdziwości twierdzeń w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Prawomocnym postanowieniem z 9 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

Z pisma procesowego organu z 19 grudnia 2022 r. wynika, że informacja pokontrolna Nr 27/N/VII/RPO/2022 z 14 października 2022 r. oraz wystąpienie pokontrolne Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu zostały doręczone pełnomocnikowi skarżącego.

W replice z 18 stycznia 2023 r. skarżący wniósł o oddalenie wszystkich wniosków dowodowych złożonych przez Zarząd Powiatu w odpowiedzi na skargę, a także w pismach z 19.10.2022 r., 28.11.2022 r. i 19.12.2022 r., jednocześnie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga znajduje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że akt (uchwała, zarządzenie) organu samorządu terytorialnego w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły jest zaskarżalnym do sądu administracyjnego "aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) – odpowiednio art. 87 ust. 1 u.s.p., w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 art. 79 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przy czym do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Skargę wniesiono w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p., stosownie do którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymację do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły ma osoba odwołana z tego stanowiska. Podkreśla się przy tym, że możliwość dochodzenia przez odwołanego dyrektora szkoły roszczeń w postępowaniu przed sądem powszechnym w żaden sposób nie koliduje, a tym samym nie wyklucza prawa do zaskarżenia przedmiotowego aktu do sądu administracyjnego.

W świetle powyższych uwag zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu .

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., wedle którego do zadań zarządu powiatu należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Wymieniony przepis nie zawiera przesłanek materialnych określających warunki zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Jednakże tryb i zasady odwoływania dyrektora szkoły lub innej placówki oświatowej regulują przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.). W art. 66 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przewidziano, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało jednolite stanowisko odnośnie rozumienia pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny niezmiennie i konsekwentnie podkreśla, tak na gruncie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 o identycznej treści, uchylonego z dniem 1 września 2017 r.), jak i w świetle obowiązującej regulacji, konieczność zawężającej wykładni tego pojęcia. W licznych orzeczeniach wskazywano, że "szczególnie uzasadnione przypadki" oznaczają tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły (wyroki NSA: z 19 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1530/10, z 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 2018/10). Zagrożenie to musi być przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Podstawą odwołania dyrektora w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo oświatowe nie mogą być przypadki zwyczajne, typowe – bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonywania bieżących zadań nauczyciela – dyrektora szkoły. Muszą być tego rodzaju, że uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej z przyczyn od niego niezależnych (np. długotrwała choroba) lub leżących po jego stronie, co pozbawia placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie. Musi to być zatem taka sytuacja, w której zachodzi natychmiastowa konieczność przerwania czynności dyrektora w związku z zagrożeniem interesu publicznego (wyroki NSA: z 6 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1076/06, z 4 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 939/09). Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu (wyroki NSA: z 23 września 2005 r. sygn. akt I OSK 91/05, z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2473/13, z 9 września 2021 r., sygn. akt III OSK 2403/21, z 20 października 2022 r. sygn. akt III OSK 6593/21). Inne zaniedbania dotyczące organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły na tej podstawie (wyroki: NSA z 14 marca 1997 r. II SA/Wr 472/96, NSA z 23 września 2005 r. I OSK 91/05, z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10, z 20 października 2022 III OSK 6593/21). Przypadki szczególnie uzasadnione, o jakich mowa w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, to nie są przypadki, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego mają charakter szczególny, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację placówki pod względem dydaktycznym, wychowawczym, czy oświatowym, a jedyną możliwością zapobiegnięcia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego (wyrok NSA z 23 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 2784/21).

Zarząd Powiatu uchwałą z dnia 26 sierpnia 2022 r. odwołał skarżącego ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] wskazując, że szczególnie uzasadnionego przypadku upatruje w niegospodarności i działaniu Dyrektora na szkodę Powiatu poprzez użyczenie pomieszczenia stołówki na rzecz Stowarzyszenia [...] oraz doposażenie jej w sprzęt o wartości 4.248,60 zł. Treść umowy zawartej 23 grudnia 2021 r. i załącznika nr 1 w postaci zestawienia wyposażenia sprzętu, w opinii organu świadczą o podejmowaniu działań w interesie Stowarzyszenia, a nie szkoły, albowiem część sprzętu została zakupiona już po jej zawarciu. W konsekwencji działania Dyrektora doprowadziły do naruszenia zasady trwałości projektu pn.: "Podnoszenie efektywności kształcenia w Zespole Szkół [...], Zespole Szkół Nr [...] oraz w Zespole Szkół [...] dofinansowanego w ramach regionalnego programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020. Ponadto zarząd uznał, że błędy w zakresie sporządzania wykazów uczniów w Technikum, spowodowały i miały spowodować konieczność zwrotu subwencji oświatowych.

Skarżący na etapie wniesienia skargi kwestionował ustalenia Zarządu w zakresie wskazanym wyżej, odnosząc się do poszczególnych zarzutów i wywodząc, brak podstaw do kreowania przez Zarząd powiatu twierdzeń dotyczących niegospodarności i podejmowania przez skarżącego działań w cudzym lub prywatnym interesie. Z wyjaśnień skarżącego wynikało, że sprzęt kuchenny został nabyty w celu usprawnienia pracy w kuchni oraz zabezpieczenia potrzeb szkoleniowych uczniów w ramach kształcenia praktycznego, gdyż kuchnia szkolna nadal jest salą kształcenia praktycznego w zawodzie kucharz i nawet, gdy użyczono Stowarzyszeniu pomieszczenie, to odbywały się w niej praktyki i egzaminy zawodowe uczniów. Podkreślał również, że Zarząd Powiatu ani Starosta nie skierował do niego żadnego pisma, w którym stwierdzono by, że zawarcie umowy użyczenia pomieszczeń kuchennych miałoby stanowić naruszenie zasady trwałości projektu. Został on jedynie wezwany do uzupełnienia części protokołu sprawozdawczego w części dotyczącej Zespołu Szkół , który następnie został złożony do Urzędu Marszałkowskiego.

Zdaniem Sądu, niezależnie od rozbieżnych stanowisk Zarządu Powiatu i skarżącego, powyższe zastrzeżenia do pracy Dyrektora należy zakwalifikować jako zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, które w świetle dotychczasowego jednolicie prezentowanego stanowiska w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogą być uznane za "szczególnie uzasadnione przypadki" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Niewątpliwie w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały treść umowy zawartej 23 grudnia 2021 r. i załącznika nr 1 w postaci zestawienia wyposażenia sprzętu była znana organowi od dawna, a w związku z tym nie można ich uznać za zdarzenie nagłe, powodujące niemożność pełnienia stanowiska kierowniczego przez skarżącego.

Co się tyczy zarzutów o niegospodarności i działania na szkodę Powiatu, to mając na uwadze granice i charakter kontroli sądowoadministracyjnej podnieść należy, że Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do weryfikowania twierdzeń w powyższym zakresie, zaś zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje, aby właściwe organy zajęły stanowisko w tej sprawie.

Odnośnie oddalenia przedstawionych przez organ znacznej ilości wniosków dowodowych zawartych w odpowiedzi na skargę oraz w kolejnych pismach procesowych, w tym m.in. informacji pokontrolnej Nr 27/N/VII/RPO/2022 z 14 października 2022 r. na okoliczność zawarcia przez skarżącego niekorzystnych umów na szkodę Powiatu , wystąpienia pokontrolnego Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu z kontroli w szkole w okresie 8 czerwca do 31 października 2022 r. Sąd stwierdził, że ich przeprowadzenie nie miałoby charakteru uzupełniającego i nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co nie odpowiada wymogom określonym w art. 106 p.p.s.a. Zauważyć trzeba, że dotyczyły one dowodów z dokumentów, które zostały sporządzone po dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, a skarżący mimo przysługujących mu uprawnień do zgłoszenia zastrzeżeń, nie mógł z nich skorzystać przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Nawet założenie, że zgłoszone wnioski dowodowe potwierdzają zasadność stawianych skarżącemu zarzutów nie uzasadnia ich uwzględnienia, skoro skarżący nie znał zastrzeżeń Zarządu Powiatu co do sposobu zarządzania kierowaną przez niego jednostką i nie miał możliwości zapoznania się z dokumentami zebranymi w toku czynności wyjaśniających. Z tych względów również zgłoszone wnioski dowodowe nie wpisywały się w przyjętą formułę postępowania przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą podstawą orzekania są akta sprawy administracyjnej wraz z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Rolą Sądu nie jest wyręczanie organu w ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań.

Podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zarzuty: niewłaściwie prowadzonej dokumentacji szkolnej, odmawianie członkom Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu wstępu do kuchni szkolnej, co miało utrudniać prowadzenie czynności kontrolnych, brak zgody wymaganej w trybie art. 36 u.s.p. na zmiany organizacyjne w placówce w postaci likwidacji stanowisk związanych z zaprzestaniem prowadzenia w placówce stołówki szkolnej, nie potwierdzają zasadności odwołania Dyrektora bez wypowiedzenia. Zdaniem Sądu, takie działania Dyrektora, nie nosiły cech rażącego naruszenia prawa przez Dyrektora placówki, nie prowadziły do destabilizacji pracy szkoły, nie były nagłe i nie wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji Dyrektora przez M. S .

Nielegalne nagrywanie rozmów z pracodawcą, które Zarząd zakwalifikował jako naruszenie norm, powodujące utratę zaufania do Dyrektora także nie daje podstaw do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Działania te w powiązaniu z pismami M. S. skierowanymi do Radnych Rady Powiatu z 16 sierpnia 2022 r. o przeciwdziałanie zjawisku mobbingu oraz zawiadomienia z tej samej daty o mobbingu w pracy, skierowanego do Państwowej Inspekcji Pracy w Kielcach wobec jego osoby, znajdujące się w aktach sprawy, potwierdzają jedynie istnienie konfliktu pomiędzy skarżącym a organem prowadzącym szkołę, jednakże konflikt ten nie może być uznany za szczególnie uzasadniony przypadek.

Podsumowując, osobno żadna z okoliczności powoływanych przez Zarząd Powiatu jak i razem łącznie, a mające uzasadniać uchwałę o odwołaniu M. S. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół , nie uprawniały Zarządu do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 u.s.p.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 200 i art. 205 p.p.s.a.

Na kwotę zasądzonych na rzecz skarżącego kosztów postępowania złożyły się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17zł.