Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Maria Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3941/21 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2022r., sygn. akt II SA/Wa 3941/21, oddalił skargę S. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako skarżąca spółka, strona skarżąca lub skarżąca kasacyjnie) na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej jako organ lub podmiot zobowiązany) z dnia [...] października 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 12 lipca 2021 r., złożonym w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, skarżąca spółka wystąpiła do organu o wykonanie i przekazanie kopii korespondencji pomiędzy organem a wykonawcą, tj. W. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B., wytworzonej od momentu podpisania umowy na dostawę pojazdów typu armatka wodna (nr referencyjny postępowania przetargowego: [...]). Strona skarżąca zażądała też przedstawienia aktualnego stanu zaawansowania realizacji umowy i przesłania wnioskowanych dokumentów w wersji elektronicznej na wskazany adres poczty elektronicznej.

Pismem z dnia 26 lipca 2021 r. organ poinformował stronę skarżącą o przedłużeniu terminu realizacji wniosku do dnia 10 września 2021 r. W związku z informacją organu o terminie rozpatrzenia wniosku, skarżąca spółka - powołując się na ww. umowę na dostawę pojazdów typu armatka wodna oraz wniosek informacyjny z dnia 12 lipca 2021 r. - złożyła do organu kolejny wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie:

1. kopii protokołów odbioru pojazdu według § 5 ust. 21 umowy,

2. kopii deklaracji zgodności wymaganej w § 2 zawartej z wykonawcą umowy,

3. kopii akceptacji projektu modyfikacji wskazanej w § 5 umowy,

4. informacji, po ilu dniach od daty wystawienia faktury nastąpił przelew środków pieniężnych za wykonaną dostawę na konto wykonawcy,

5. kopii potwierdzenia przelewu środków na konto wykonawcy,

6. informacji, kiedy, gdzie i w jakim składzie osobowym odbywały się spotkania z wykonawcą w trakcie trwania umowy,

7. kopii korespondencji pomiędzy zamawiającym a I. w ramach tej umowy,

8. kopii podpisanej umowy pomiędzy KGP a firmą W. wraz z aneksami.

Decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii korespondencji wytworzonej od podpisania umowy nr [...], w tym dokumentacji wyliczonej w pkt 2-7 wniosku z dnia 30 lipca 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że dokonał prawnej oceny możliwości udostępnienia zawnioskowanych informacji. Odrębną korespondencją elektroniczną udostępniono skarżącej spółce skan umowy nr [...] z aneksami nr 1, nr 2 i nr 3, a także skan "Protokołu odbioru ilościowego do umowy nr [...] z dnia 2 lipca 2021 r. na dostawę 5 sztuk pojazdów typu armatka wodna [...]" z datą dokonania odbioru 16 lipca 2021 r. Czynność ta stanowiła realizację wniosku z dnia 12 lipca 2021 r. w zakresie informacji o stanie realizacji umowy oraz pkt 1 i pkt 8 wniosku z dnia 30 lipca 2021 r.

Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji niezależnie od przepisów u.d.i.p., podstawę udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie stanowił także art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1843 ze zm.). Stosowanie do umowy nr [...] przepisów ustawy przewiduje art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2020). Organ wyjaśnił również, iż wspomniany w pkt 1 wniosku z dnia 30 lipca 2021 r. protokół odbioru pojazdów, wbrew stanowisku skarżącej spółki, nie jest przedmiotem regulacji § 5 pkt 21 umowy. Wzór protokołu odbioru został określony w § 9 pkt 7 umowy, zaś przywołany we wniosku skarżącej spółki § 5 pkt 21 dotyczy odrębnych zagadnień, a mianowicie stricte technicznej dokumentacji.

Jednocześnie organ stwierdził, że realizacja wniosku w zakresie udostępnienia wszelkiej korespondencji z wykonawcą wzmiankowanej umowy, w tym także pozostałych dokumentów wyliczonych przez skarżącą spółkę we wniosku z dnia 30 lipca 2021 r. nie jest możliwa z uwagi na ograniczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. Ograniczającą dostęp do informacji publicznej przesłanką prawną jest respektowanie przez u.d.i.p. tajemnicy przedsiębiorcy jako czynnika skutecznie wyłączającego z reżimu jawności spraw publicznych informacje chronione tym instrumentem prawnym.

Zdaniem organu, udostępnienie treści wszystkich dokumentów wytworzonych w ramach korespondencji z wykonawcą umowy nr [...] nie mogłoby się odbyć bez prawnie nieusprawiedliwionego uszczerbku dla interesów podmiotu trzeciego – W. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. Dokonałoby się to poprzez ujawnienie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy będącego stroną tej umowy. Jak podkreślono czynnikami przesądzającymi o zasadności kwalifikacji zawnioskowanych dokumentów jako niepodlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p. są:

1) jednoznaczny, wyraźny sprzeciw przedsiębiorcy przed ujawnieniem tych informacji, wynikający ze "Zobowiązania do zachowania poufności" z dnia 7 września 2020 r. Powyższe zobowiązanie stanowi konkretyzację zapisu § 2 pkt 10 umowy nr [...]. Ponadto sprzeciw ten został potwierdzony przez wykonawcę w skierowanym do organu piśmie z dnia 9 sierpnia 2021 r. w ramach dodatkowej procedury badania omawianego zagadnienia na potrzeby niniejszego postępowania;

2) istnienie informacji podlegającej ochronie w postaci wymienionych w sentencji decyzji dokumentów, których treść odnosi się do zastosowanych rozwiązań technicznych, technologicznych oraz konstrukcyjnych pojazdu typu armatka wodna. Żądane przez skarżącą spółkę dokumenty zawierają także informacje o charakterze know-how, organizacyjno-handlowym, finansowym i techniczno-technologicznym wykonawcy umowy. Chodzi tu o dokumentację techniczną, rysunki techniczne, informacje o zastosowanych produktach, materiałach czy narzędziach wykorzystywanych przez wykonawcę umowy w trakcie tworzenia pojazdów, jak również dokumentację konstrukcyjną. Przedmiotowa dokumentacja zawiera też dane kontrahentów, kooperantów oraz podwykonawców dostarczających elementy zabudowy i wyposażenia specjalistycznego pojazdu typu armatka wodna, które - ujawnione innym podmiotom prowadzącym działalność konkurencyjną w stosunku do wykonawcy umowy - mogą negatywnie wpłynąć na ogólną sytuację i kondycję firmy oraz realną wartość gospodarczą tych danych.

W ocenie organu odmienne rozstrzygnięcie skutkowałoby zachwianiem zasad uczciwej konkurencji, które same w sobie są dobrem chronionym m.in. ustawą z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1913 ze zm., dalej jako u.z.n.k.).

Jako kolejną przesłankę odmowy udzielenia skarżącej spółce żądanych informacji organ uznał okoliczność, że strona skarżąca w dniu 17 lipca 2019 r. zawarła z KGP umowę nr [...] na dostawę 8 sztuk fabrycznie nowych pojazdów typu armatka wodna, budowanych na pojeździe bazowym S. Następnie w dniu 23 grudnia 2019 r. organ złożył spółce oświadczenie o odstąpieniu od umowy w związku z niedostarczeniem do dnia 20 grudnia 2019 r. 3 sztuk pojazdów. W dniu 13 stycznia 2020 r. skarżąca spółka wniosła przeciwko organowi pozew, w którym zażądała m.in. ustalenia istnienia stosunku prawnego przez stwierdzenie bezskuteczności ww. oświadczenia. Sąd Okręgowy [...] prawomocnym wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt [...], oddalił powództwo uznając, że strona skarżąca (występująca jako powód) nie ma interesu prawnego w żądaniu ustalenia istnienia stosunku prawnego na podstawie art. 189 k.p.c. Niezależnie od powyższego, pismem z dnia 6 kwietnia 2021 r. skarżąca spółka wniosła do Sądu Rejonowego [...] wniosek o złożenie do depozytu przedmiotu świadczenia, tj. 3 sztuk pojazdów, których wcześniej nie dostarczyła organowi w ramach umowy, od której organ odstąpił. Obecnie sprawa ta jest w toku pod sygn. akt [...].

Organ dalej poniósł, że strona skarżąca w istocie żąda udostępnia informacji w indywidualnej sprawie w związku ze sporem jaki toczy obecnie z organem odnośnie umowy nr [...] na dostawę 8 sztuk pojazdów. Zatem celem spółki de facto jest pozyskanie dowodów we własnej sprawie, co pozostaje w sprzeczności z celem u.d.i.p. Zdaniem organu prawo dostępu do informacji publicznej nie może stanowić instrumentu do poszukiwania dowodów w sprawie indywidualnej. Ewentualne udostępnienie skarżącej spółce żądanej informacji nie będzie miało znaczenia dla większej liczby osób (grup osób), nie będzie też ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa.

Strona skarżąca pismem z dnia 22 września 2021 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast organ decyzją z dnia 8 października 2021 r., nr 12/21, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 8 września 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał stanowisko przedstawione w rozstrzygnięciu z dnia 8 września 2021 r. Podkreślił, że konkretyzacją konstytucyjnej normy (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP) umożliwiającej ograniczenie dostępu do informacji publicznej jest treść art. 5 u.d.i.p.

Organ stwierdził, że w sprawie zmaterializowały się wszystkie przesłanki niezbędne do zakwalifikowania określonych danych jako objętych ochroną w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jak wskazano analiza dokumentacji wytworzonej w ramach umowy nr [...] pozwalała stwierdzić, iż w części zawiera ona informacje o charakterze know-how, organizacyjno-handlowym, finansowym i techniczno-technologicznym wykonawcy umowy. Ponadto znajdują się w niej dane na temat dokumentacji technicznej, rysunków technicznych, zastosowanych produktów i materiałów, narzędzi wykorzystywanych przez wykonawcę wraz z dokumentacją konstrukcyjną. W ocenie organu żądane przez stronę skarżącą informacje zawierają dane kontrahentów, kooperantów oraz podwykonawców dostarczających elementy zabudowy i wyposażenia specjalistycznego pojazdu typu armatka wodna. Temu rodzajowi dokumentacji przypisano walor techniczny, technologiczny, handlowy oraz organizacyjny przedsiębiorstwa, co – zdaniem organu – przesądzało o dyskrecjonalnym charakterze takich wiadomości.

Organ podkreślił również, że wykonawca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności wskazanych wyżej informacji, ponieważ 7 września 2020 r. podpisał z zamawiającym "Zobowiązanie do zachowania poufności", które stanowiło realizację zapisu § 2 pkt 10 umowy nr [...] i zostało potwierdzone przez wykonawcę w piśmie z dnia 9 sierpnia 2021 r. W konsekwencji organ stwierdził, że nie sposób zgodzić się z tezą zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jakoby "sprzeciw wykonawcy został wyrażony dopiero po wpływie wniosku, na skutek działań organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej".

W przekonaniu organu obiektywna ocena racji stojących za częściową odmową udostępnienia żądanej przez skarżącą spółkę informacji publicznej prowadzi do wniosku, iż przyjęcie odmiennego rozwiązania implikowałoby skutki w postaci naruszenia poufności podlegających ochronie z mocy prawa informacji, które każdy przedsiębiorca ma prawo zachować w tajemnicy w celu należytego, niedyskryminującego funkcjonowania w warunkach uczciwej konkurencji. W przeciwnym wypadku doszłoby do sytuacji, w której pod osłoną i pod pretekstem prawa do zaznajomienia się z wszelkimi informacjami publicznymi przez osoby postronne, w tym także bezpośrednio zainteresowane konkurencyjne podmioty gospodarcze, osoby te uzyskałyby nieuprawniony dostęp do ustawowo chronionych tajemnic. W omawianej sprawie dobrem podlegającym ochronie jako tajemnica przedsiębiorcy są informacje wskazane enumeratywnie w sentencji decyzji nr [...].

Na marginesie organ nadmienił, iż udostępnienie żądanych informacji budzi wątpliwości w kontekście tzw. nadużycia prawa do informacji publicznej, gdyż strona skarżąca żąda informacji we własnej sprawie, w której brała udział jako uczestnik postępowania przetargowego pod nazwą "Dostawa pojazdów typu armatka wodna" o nr [...], w którym to postępowaniu jej oferta nie została wybrana. Zdaniem organu celem skarżącej spółki nie jest dbałość o dobro publiczne, ale zaspokojenie indywidualnej potrzeby w ewentualnym postępowaniu sądowym (lub innym) w związku z niewybraniem jej oferty.

Z decyzją organu nie zgodziła się skarżąca spółka, natomiast Sąd Wojewódzki wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2022 r. oddalił skargę, uznając ją za bezzasadną.

W uzasadnieniu tego wyroku podano, iż tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa zdefiniowanej w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. W ocenie Sądu pierwszej instancji pojęcia te zasadniczo pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Jak wskazano tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i są one związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą więc posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy, gdyż w przeciwnym razie logicznym jest, że nie utajniałby ich. Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie. Informacja poufna nie nabywa bowiem cech poufności z uwagi na żądanie jej udostępnienia. Cecha ta winna istnieć już w samej informacji od momentu jej pozyskania przez przedsiębiorcę.

Z informacją poufną mamy do czynienia wtedy, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. Dla zrealizowania przesłanki "niezbędne działania" należy podjąć fizyczne środki ochrony, nawet w postaci najskromniejszego zabezpieczenia technicznego. W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie.

Jednocześnie wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Mogą to być także informacje stanowiące know-how przedsiębiorstwa, w tym wiedza techniczna z danej dziedziny, umiejętność wykonania lub wyprodukowania danej rzeczy, patenty obejmujące wynalazki, metody działalności, jak również inne informacje, co do których przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności. Istotne przy tym jest, to, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu zasadnie odmawia skarżącej spółce dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Jak wskazano żądane dokumenty, wytworzone od momentu podpisania umowy na dostawę pojazdów typu armatka wodna, zawierają dane mające wartość gospodarczą dla konkurentów ww. przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji lektura nadesłanych przez organ dokumentów objętych wnioskami skarżącej spółki potwierdza stanowisko organu, iż zamieszczone są w nich dane techniczne, technologiczne, konstrukcyjne, organizacyjno-handlowe i finansowe dotyczące wykonawcy umowy. Wyjaśniono, że w skład tych dokumentów wchodzą m.in. rysunki techniczne czy informacje o zastosowanych produktach i materiałach oraz narzędziach wykorzystywanych do produkcji specjalistycznego pojazdu jakim jest armatka wodna. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego trafnie zauważył organ, iż w przedmiotowych dokumentach znajdują się dane kontrahentów, kooperantów oraz podwykonawców dostarczających elementy zabudowy i wyposażenia armatek wodnych.

Ponadto wskazano, że "zobowiązanie do zachowania poufności" z dnia 7 września 2020 r. w zw. z § 2 pkt 10 umowy nr [...] oraz treścią pisma wykonawcy z dnia 5 sierpnia 2021 r. do organu, nie pozostawia wątpliwości, iż podjęto kroki w celu utajnienia dokumentów wytworzonych w ramach realizacji ww. umowy.

Końcowo zaznaczono, że skarżąca spółka oraz wykonawca ww. umowy są konkurentami na rynku obejmującym dostawę pojazdów typu armatka wodna, zaś strona skarżąca jest uwikłana w spory sądowe z organem, wynikające z odstąpienia przez organ od umowy, a także przegranego przez stronę skarżącą przetargu organizowanego przez organ. Jak wskazano analiza treści wniosków informacyjnych skarżącej spółki, w szczególności żądanie informacji po ilu dniach nastąpił przelew na konto wykonawcy, w powiązaniu z ww. okolicznościami faktycznymi nasuwają wątpliwości, czy celem skarżącej spółki jest troska o dobro publiczne, a nie zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb.

Z wydanym wyrokiem nie zgodziła się skarżąca spółka zaskarżając go w całości. W wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 2 oraz ust. 4 u.z.n.k. przez błędne ich zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że dokumentacja objęta wnioskiem skarżącej spółki o udostępnienie informacji publicznej w pkt 2-7 w całości stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odrębnym pismem wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w ocenie strony skarżącej informacje objęte wnioskiem nie spełniają definicji z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Zdaniem skarżącej spółki nie rozważono znaczenia zastrzeżonych danych w porównaniu z racjami przemawiającymi za udostępnieniem informacji publicznej. Korespondencja pomiędzy wykonawcą zamówienia, w dodatku wykonawcą od wielu lat współpracującym z organem i wykonującym poprzednie zamówienia na pojazdy typu armatka wodna, jest istotnym elementem prawa obywatela do jawnego i przejrzystego państwa. Podniesiono przy tym, że w świetle ujawnionych przez media informacji na temat przetargu dotyczącego kupna nowych butów dla funkcjonariuszy, które to informacje wskazują na wcześniejsze kontakty jednego z potencjalnych wykonawców z organem i ustalanie szczegółów przetargu w sposób eliminujący konkurencję, tym bardziej powinno dojść do ujawnienia korespondencji pomiędzy wykonawcą umowy nr [...] a zamawiającym.

Jak wskazano zakres żądanych informacji nie dotyczy żadnych informacji o charakterze technologicznym, technicznym lub organizacyjnym i nie dotyka materii chronionych tajemnicą przedsiębiorcy, co więcej, w znacznej mierze dotyczy organu, który przedsiębiorcą nie jest. Końcowo wskazano, że zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji, powinny szczegółowo rozważyć jaka część dokumentacji objętej wnioskiem stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa wykonawcy, a jaka mogłaby być udostępniona wnioskodawcy. Nie jest możliwa odmowa udostępnienia całości dokumentacji zawierającej informację publiczną tylko w oparciu o fakt, że w części dotyczy informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorcy.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze. zm., dalej jako u.p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a.),

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej podniósł jednostkowy zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 2 oraz ust. 4 u.z.n.k., bez podania której ze wskazanych w art. 174 u.p.p.s.a. podstaw kasacyjnych on dotyczy. Dostrzeżony błąd konstrukcyjny nie uzasadniał jednak odrzucenia skargi kasacyjnej, jako niespełniającej ustawowych wymogów określonych w art. 176 u.p.p.s.a., przy czym niewątpliwie ograniczył zakres możliwej do przeprowadzenia w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli.

Kompleksowa analiza sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia prowadzi do wniosku, że autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie wskazanych w nich przepisów prawa materialnego. W tym miejscu przypomnieć jednak należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. Co jednak istotne w ramach skargi kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie przyjętego stanu faktycznego. Nie podważono również prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy, w szczególności art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 2 u.z.n.k. W konsekwencji oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie konieczne jest zweryfikowanie, czy formułując zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd Wojewódzki dokonał wadliwego zestawienia przyjętego przez siebie stanu faktycznego z przepisami prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w skardze kasacyjnej uzasadnienie analizowanego zarzutu nie pozwala na przyjęcie, iż wypełniony został ten obowiązek. Co istotne skarżąca kasacyjnie nie wykazała błędu subsumcji. Skoro Sąd pierwszej instancji przyjął, na skutek dokonanej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 2 u.z.n.k, że organ zasadnie odmówił udostępnienia żądanych przez stronę skarżącą dokumentów w trybie dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przy czym wykładnia ta nie podlegała ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego), to brak było podstaw do stwierdzenia niewłaściwego zastosowania prawa materialnego poprzez uznanie, że dokumentacja objęta wnioskiem skarżącej spółki o udostępnienie informacji publicznej w pkt 2-7 w całości stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy – w czym niewątpliwie mieści się ocena treści wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w tym zwłaszcza kwalifikacji poszczególnych dokumentów, o jakich mowa we wnioskach strony skarżącej, jako objętych tajemnicą przedsiębiorcy – nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, skoro nie podniesiono zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.

Zwrócić należy przy tym uwagę na fakt, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia prawa materialnego w istocie kwestionuje ocenę Sądu pierwszej instancji odnośnie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji i jej skutków, tj. przyjęcia, iż organ prawidłowo odmówił skarżącej spółce dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje zatem, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11). Jeżeli skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię byłby w tej sytuacji niezasadny. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia prawa materialnego, co determinowało nieskuteczność skargi kasacyjnej.

Skoro zatem skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż podniesiony w niej zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 u.p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 u.p.p.s.a.