Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. Ś. kwotę [...]zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2020 r. ([...]) Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania P. F., utrzymał w mocy decyzję nr [...] Starosty [...] z [...] lutego 2020 r. ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. S.. z o.o. S.. k. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie K., gmina K..

Zaskarżona decyzja Wojewody, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem złożonym [...] grudnia 2017 r. G. S.. z o.o. S.. k. z siedzibą w P. (dalej też jako "Spółka" lub "inwestor") wystąpiła o udzielenie pozwolenia na wyżej opisaną budowę.

Decyzją nr [...] z [...] maja 2019 r. Starosta [...] (dalej też jako "Starosta" lub "organ I instancji") zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb K., gmina K..

Na skutek odwołania wniesionego przez M. Ś., Wojewoda, decyzją z [...] września 2019 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zwracając w rozstrzygnięciu uwagę m.in. na błędnie przeprowadzone postępowanie, bez zapewnienia stronom możliwości brania w nim czynnego udziału, a także na rozbieżności znajdujące się w projekcie budowlanym, dotyczące sposobu odprowadzania ścieków.

Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta, mając na uwadze wskazania zawarte w decyzji kasatoryjnej, postanowieniem z [...] października 2019 r. zobowiązał Spółkę do: (1) przedłożenia poprawnie wykonanej analizy nasłonecznienia, zacieniania i przesłaniania; (2) doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego w zakresie instalacji sanitarnej oraz instalacji wodociągowej, należy zweryfikować rozbieżności znajdujące się w opisie na ss. 79 i 170 opisu technicznego projektu budowlanego, oraz z planem zagospodarowania przestrzennego oraz z wytycznymi wskazanymi przez Wojewodę w decyzji z [...] września 2019 r.; (3) uzupełnienia informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia znajdującej się w projekcie budowlanym o podpis osoby sporządzającej.

Pismem z [...] października 2019 r. inwestor wniósł o zawieszenie postępowania, w związku z koniecznością uzupełnienia dokumentacji technicznej. Postanowieniem z [...] października 2019 r. organ I instancji, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił przedmiotowe postępowanie, by następnie je podjąć postanowieniem z [...] lutego 2020 r.

Pismem z [...] lutego 2020 r. M. Ś. wniósł o ponowne wykonanie analizy przesłaniania dla działki nr [...], bowiem znajdująca się w aktach sprawy analiza nie uwzględnia, iż elewacja wschodnia budynku zlokalizowanego przy ul. [...] posiada piętro, które jest wysunięte nad obrys budynku.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2020 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce wnioskowanego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazał, że projekt budowlany: jest zgodny z uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych wzdłuż ulicy [...] i [...] w miejscowości K., Gminie K. (zwanego też dalej "Planem miejscowym" lub "Planem"), jest kompletny i posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, jak również został wykonany przez osoby wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz posiadające wymagane uprawnienia budowlane.

Od powyższego rozstrzygnięcia Starosty odwołanie w ustawowym terminie wniósł P. F., który wskazał na kwestię zgodności inwestycji z Planem miejscowym, podniósł fakt, iż analizy nasłonecznienia, zacieniania i przesłaniania nie są rzetelne, bowiem nie zawierają prawdziwego stanu uwzględniającego właściwy kształt budynków, a także zwrócił uwagę na usytuowanie miejsc parkingowych.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji – przywołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2020 r. – Wojewoda, przytoczywszy treść odnośnych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej w skrócie "p.b."), wyjaśnił, że w związku podniesioną w odwołaniu wątpliwością, czy projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego na jej terenie Planu miejscowego, zwrócił się do Wójta Gminy K. (zwanego też dalej "Wójtem") o interpretację zapisów uchwały planistycznej w kontekście zgodności budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową z jej ustaleniami, tj. czy funkcja mieszkaniowa może być funkcją dominującą na przedmiotowym terenie. W odpowiedzi Wójt wskazał, że stoi na stanowisku, iż istnieje możliwość realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z dopuszczeniem realizacji lokali mieszkalnych, jako funkcji dominującej na tym terenie. Zgodnie z ustaleniami § 13 ust. 1 Planu miejscowego działka inwestycyjna położona jest w granicach terenu oznaczonego na rysunku Planu symbolem U/MW, co oznacza możliwość realizacji zabudowy usługowej oraz mieszkaniowej wielorodzinnej. Ponadto projekt budowlany spełnia wszystkie parametry i wskaźniki zapisane w Planie miejscowym, w związku z czym w ocenie organu uchwalającego ten plan funkcja mieszkaniowa jako dominująca nie jest sprzeczna z jego ustaleniami. W tym kontekście Wojewoda podkreślił, że w § 3 ust. 3 [powinno być "pkt 3" – uw. Sądu] Planu ustalono przeznaczenie terenów – teren zabudowy usługowej oraz mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczony na rysunku planu symbolem U/MW. W przepisach szczególnych Planu miejscowego, tj. w § 13 ust. 1 ustalono dla terenu U/MW lokalizację budynków usługowych z dopuszczeniem realizacji lokali mieszkalnych. Dopuszczenie dotyczy zatem możliwości realizacji lokali mieszkalnych w budynkach usługowych. Omawiana inwestycja polega natomiast na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, co jest zgodne z przeznaczeniem terenu wskazanym w cytowanym wcześniej § 3 ust. 3 Planu. Wobec powyższych zapisów Planu, a także mając na uwadze wyjaśnienia Wójta, należy, zdaniem Wojewody, stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami Planu dotyczącymi przeznaczenia przedmiotowej działki. Ponadto przedsięwzięcie spełnia pozostałe warunki wskazane w zapisach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.").

Odnosząc się do kolejnej kwestii podnoszonej w toku postępowania – sposobu odprowadzania ścieków z projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego – Wojewoda wyjaśnił, że w toku ponownie prowadzonego postępowania przed organem I instancji zobowiązano inwestora do doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego w zakresie instalacji sanitarnej. W efekcie w opisie technicznym znajdującym się w projekcie budowlanym jednoznacznie wskazano, że ścieki sanitarne odprowadzane będą do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej poprzez projektowane przyłącze. Przyłącze sanitarne jest tematem odrębnego opracowania. Z projektu zagospodarowania terenu, również wynika, że ścieki sanitarne odprowadzane będą do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej.

Dalej Wojewoda wskazał, że w oparciu o art. 35 ust. 3 p.b. zobowiązał inwestora do doprowadzenia inwestycji do zgodności z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; dalej w skrócie "r.w.t.b."). Przepis § 18 ust. 2 r.w.t.b. nakłada na inwestora obowiązek zaprojektowania liczby miejsc postojowych zgodnej z obowiązującym m.p.z.p., a także uwzględnienia potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zatem miejsca postojowe przystosowane dla osób niepełnosprawnych nie wliczały się do bilansu ilości miejsc postojowych wymaganych planem miejscowym. Tym samym konieczne było dostosowanie ilości miejsc postojowych do zgodności zarówno z obowiązującym planem miejscowym, jak i warunkami technicznymi. Powyższe zostało uzupełnione przez inwestora we wszystkich 4 egzemplarzach projektu budowlanego.

Ponadto z przedłożonej przez inwestora analizy nasłonecznienia, zacieniania, przesłaniania wykonanej przez mgra inż. arch. G. S. wynika, iż zaprojektowane lokale mieszkalne oraz usługowe mają wymagany czas naświetlania min. 3 godzin w dniu równonocy 21 marca i 21 września zgodnie z § 60 r.w.t.b. Poza tym z analizy zacieniania wynika, że zaprojektowany budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze nie zasłania elewacji wschodniej budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w stopniu zmniejszającym wymagany czas nasłonecznienia dla ww. budynków zgodnie z § 60 r.w.t.b. Analiza zacieniania została wykonana od godziny 7.00 do godziny 17.00 w dniu równonocy 21 marca i 21 września. Z analizy wynika, że wschodnia elewacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (dz. nr [...]) jest doświetlona od godziny 7.00 do godziny 8.00 oraz od godziny 10.00 do godziny 13.00 (po godzinie 13.00 budynek sam siebie zacienia). W. elewacja budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...]) jest doświetlona od godziny 10.00 do godziny 13.00 (po godzinie 13.00 budynek sam siebie zacienia). W. elewacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (dz. nr [...]) jest doświetlona od godziny 9.00 do godziny 13.00 (po godzinie 13.00 budynek sam siebie zacienia). Dodatkowo analiza przesłaniania wykazała, że dla przesłaniania budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wysokość przesłaniania wynosi [...] m. Między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przysłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż [...] m. Ponadto analiza przesłaniania wykazała, że dla przesłaniania dla budynku zlokalizowanego na działce nr [...] wysokość przesłaniania wynosi [...] m. Między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przysłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż [...] m.

Poza tym organ II instancji podkreślił, że projekt został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych przez rzeczoznawcę ds. sanitarno-higienicznych. Inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839).

W konkluzji Wojewoda stwierdził, że wobec spełnienia wszystkich wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej był zobowiązany do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Wojewody wniósł M. Ś., reprezentowany przez ad O., który – zarzuciwszy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 13 pkt 1 Planu miejscowego w zw. z art. 6 i art. 8 § 2 k.p.a. przez:

a. zatwierdzenie projektu budowlanego sprzecznego z postanowieniami Planu miejscowego, tj. projektu budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie, na którym Plan przewiduje zabudowę usługową jedynie z dopuszczeniem funkcji mieszkalnej;

b. dokonanie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z m.p.z.p. w oparciu o interpretację Wójta, a nie przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz treść Planu,

a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi jej autor – kwestionując zgodność projektowanej inwestycji z Planem miejscowym – podkreślił, że w planie tym wskazano kilka przeznaczeń terenów, w tym m.in. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem realizacji lokali mieszkalnych (U/MW). Gdyby intencją uchwałodawcy było przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem U/MW pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, teren ten zostałby oznaczony symbolem MW. Takie rozumowanie wynika z założenia o racjonalności prawodawcy. Tymczasem w odniesieniu do działki, na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne, wskazano dopuszczalność realizacji zabudowy usługowej jedynie z dopuszczeniem realizacji lokali mieszkalnych. Innymi słowy, przeważającą i dominującą funkcją przewidzianą przez Plan miejscowy jest funkcja usługowa. Realizacja lokali mieszkalnych może mieć jedynie charakter uzupełniający. Planowana inwestycja dotyczy zaś realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego jedynie z funkcją usługową. Tym samym dochodzi do sytuacji, w której funkcja dominująca – zabudowa usługowa – staje się marginalna, zaś w inwestycji zdecydowanie ma dominować funkcja mieszkalna. Takie rozwiązanie przewidziane w projekcie budowlanym nie może zostać uznane za spełniające wymóg zgodności z ustaleniami m.p.z.p. w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.

Odnosząc się zaś do interpretacji Planu miejscowego dokonanej przez Wójta na prośbę organu II instancji, autor skargi podkreślił w szczególności, że:

- "generalnie wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie mogą stanowić podstawy dla wydania decyzji administracyjnej" (wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., I OSK 685/12);

- żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie uprawnia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do dokonywania interpretacji przepisów m.p.z.p.;

- treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na to, iż wyjaśnienia Wójta stanowiły wyłączną podstawę rozstrzygnięcia organu II instancji. Takie postępowanie organu odwoławczego nie może być również uznane za zgodne z zasadą wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. Albowiem sytuacja, w której organ odwoławczy w istocie powierza rozpatrzenie istotnego zarzutu innemu organowi, niezaangażowanemu w sprawę i nie mającemu ku temu kompetencji, niewątpliwie nie budzi zaufania jednostki do organów administracji publicznej;

- nie można nie zauważyć, że Wójt i reprezentowana przezeń jednostka samorządu terytorialnego przynajmniej potencjalnie jest zainteresowany wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, bowiem realizacja inwestycji zwiększy dochody gminy z podatku od nieruchomości. Tym bardziej nie można uznać postępowania organu II instancji za prawidłowe i budzące zaufanie jednostki do państwa;

- opisane wyżej postępowanie organu II instancji nie może być uzasadnione treścią przepisu art. 7b k.p.a., statuującego zasadę współdziałania organów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z [...] października 2020 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, a ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w związku z przepisami § 13 ust. 1 oraz § 60 ust. 2 w zw. z ust. 1 r.w.t.b. w związku z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. przez:

a. dowolną ocenę materiału dowodowego, w szczególności przedłożonej przez inwestora analizy nasłonecznienia,

b. zaniechanie wyczerpującej oceny przedłożonej przez inwestora analizy nasłonecznienia,

c. zaniechanie wyjaśnienia rozbieżności między podawanymi przez inwestora godzinami, w jakich doświetlona będzie wschodnia elewacja budynków położonych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a podanym łącznym czasem nasłonecznienia,

d. niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji metody wykorzystanej przy sporządzeniu analizy nasłonecznienia, jak również metody wykorzystanej przy ocenie przedłożonej przez inwestora analizy nasłonecznienia,

e. zaniechanie rozpoznania postawionego w odwołaniu zarzutu nieuwzględnienia w analizie nasłonecznienia istnienia wykuszy na pierwszym piętrze budynku posadowionego na działce oraz brak wskazania przyczyn tego zaniechania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

– co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, albowiem doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji i zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania;

2) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 2, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji w sytuacji, w której decyzja ta wydana z naruszeniem przepisów postępowania, polegającym na:

a. błędnym przyjęciu, że w sprawie został wyczerpująco zebrany materiał dowodowy,

b. pominięciu przeprowadzenia dowodu z dokumentu prywatnego – dokumentacji fotograficznej wschodniej elewacji budynku sąsiadującego z terenem inwestycji, dołączonej do pisma skarżącego z [...] lutego 2020 r.,

c. pominięciu przyczyn nieprzeprowadzenia ww. dowodu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2020 r. ([...] – utrzymującej w mocy decyzję nr [...] Starosty [...] z [...] lutego 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. S.. z o.o. S.. k. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową na działce nr ewid. [...] w obrębie K., gmina K. – Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Podstawę prawną wydania kontrolowanego aktu stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; w skrócie "p.b."), w tym jej art. 35 ust. 1, w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., w myśl którego: "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7."

W kontrolowanej sprawie jedną z podstawowych kwestii spornych była zgodność przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p., wymagana w świetle cytowanego wyżej art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.

W związku z tym należy na wstępie podkreślić, w ślad za utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności – w tym również ustalenia m.p.z.p., które zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") "kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości" – nie mogą być interpretowane rozszerzająco: bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia m.p.z.p. nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (zob. np. wyroki NSA: z 02.02.2006 r., II OSK 490/05; z 09.05.2018 r., II OSK 1508/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Należy również podzielić pogląd, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (zob. wyrok NSA z 25.11.2005 r., II OSK 586/09, CBOSA). Stąd wniosek, że ewentualne stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej dokonujących interpretacji postanowień m.p.z.p. w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie miejscowym, a odrzucający wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie (por. wyrok WSA z 09.09.2008 r., II SA/Bd 499/08, CBOSA).

Plan miejscowy kształtuje ład przestrzenny na danym terenie. Zatem oceniając projektowaną inwestycję pod kątem jej zgodności z planem, organ winien mieć na uwadze także wykładnię celowościową przepisów prawa, a więc w takim przypadku ocenić, czy owa inwestycja jest zgodna z celem (celami), jakie zakłada dany plan miejscowy.

W świetle powyższych uwag, mając na względzie całokształt rozwiązań przyjętych w uchwale nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych wzdłuż ulicy [...] i O. w miejscowości K., Gminie K. (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 1579; zwanego w skrócie "Planem miejscowym" lub "Planem"), należy podzielić stanowisko organów obu instancji o zgodności projektowanej inwestycji, w tym przedłożonego projektu budowlanego, z ustaleniami tego m.p.z.p., w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.

Odmienne stanowisko skarżącego w tym względzie nie zasługuje na akceptację, jako oparte na błędnych przesłankach.

Przede wszystkim, na tle ustaleń zawartych w § 13 pkt 1 Planu – w brzmieniu: "Dla terenu zabudowy usługowej oraz mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonego na rysunku planu symbolem U/MW ustala się: 1) lokalizację budynków usługowych z dopuszczeniem realizacji lokali mieszkalnych; [...]" – skarżący błędnie utożsamia funkcję "dopuszczoną" przez uchwałodawcę (tu: "realizacja lokali mieszkalnych") z funkcją "uzupełniającą" i w konsekwencji nietrafnie wywodzi w pkt 7 uzasadnienia skargi, że "przeważającą i dominującą funkcją przewidzianą w m.p.z.p. jest funkcja usługowa. Realizacja lokali mieszkalnych może mieć jedynie charakter uzupełniający".

W ocenie Sądu analiza postanowień Planu nie daje dostatecznych podstaw dla takiego wnioskowania.

Po pierwsze, żadne z unormowań analizowanej uchwały planistycznej nie pozwala przyjąć, że wolą uchwałodawcy lokalnego było utożsamienie przeznaczenia terenu wymienionego w § 13 pkt 1 Planu na pierwszym miejscu ("lokalizacja budynków usługowych"), które skarżący zdaje się traktować jako przeznaczenie "podstawowe", z przeznaczeniem mającym na tym terenie "dominować", zaś przeznaczenia terenu w analizowanym postanowieniu Planu "dopuszczonego" ("realizacja lokali mieszkalnych") – z przeznaczeniem "uzupełniającym". W szczególności zauważmy, że uchwałodawca lokalny w Planie miejscowym nie zdefiniował takich określeń, jak: "przeznaczenie podstawowe", "przeznaczenie dominujące / przeważające", "przeznaczenie uzupełniające" "przeznaczenie dopuszczalne / dopuszczone". Co więcej, w swych ustaleniach planistycznych w ogóle się takimi określeniami nie posługuje. Tym bardziej brak podstaw do uznania, że funkcja na danym terenie przez organ planistyczny "dopuszczona" musi mieć w każdym przypadku wyłącznie charakter "uzupełniający" (w domyśle: mieć udział mniejszy niż 50% zabudowy).

Tym bardziej, że – po drugie – przeciwko takiemu uznaniu przemawia wykładnia językowa i istotna różnica semantyczna pomiędzy ww. określeniami. Dość zauważyć, że w analizowanym tu kontekście czasownik "dopuszczać" – od którego pochodzi przymiotnikowa forma: "dopuszczony" oraz rzeczownikowa: "dopuszczenie" – znaczy tyle co: "przystawać na coś, nie przeszkadzać czemuś, pozwalać, zezwalać" (zob. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, hasło "dopuścić – dopuszczać" w znaczeniu 2.). Natomiast czasownik "uzupełniać" – od którego utworzona została forma przymiotnikowa "uzupełniający" – w analizowanym tu kontekście znaczy tyle, co "stać się (być) dopełnieniem czegoś, dodatkiem do czegoś" (zob. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, hasło "uzupełnić – uzupełniać" w znaczeniu 2.). W świetle powyższych uwag brak podstaw do twierdzenia, że przeznaczenie w Planie "dopuszczone", to przeznaczenie, które ma być jedynie "dodatkiem" do innego przeznaczenia ("podstawowego"), a więc które ma być przeznaczeniem jedynie "uzupełniającym".

Po trzecie, już z samego sposobu określenia inkryminowanego przeznaczenia terenu w § 3 pkt 3 Planu – jako: "teren zabudowy usługowej oraz mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczony na rysunku planu symbolem U/MW" – wynika, że mamy w tym przypadku do czynienia z tzw. mieszanym przeznaczeniem terenu, czyli z akceptowaną w orzecznictwie sądowym sytuacją, gdy ten sam teren ma w m.p.z.p. różne (acz niewykluczające się wzajemnie) przeznaczenie (por. np. wyrok NSA z 23.02.2012 r., II OSK 2551/11, CBOSA). Co tu szczególnie istotne, takie "mieszane" przeznaczenie terenu jest zasadnie interpretowane w orzecznictwie w ten sposób, że: "Jeżeli dany teren w planie miejscowym ma więcej niż jedno przeznaczenie to takie ustalenia planu oznaczają, że teren ten można wykorzystać w celu realizacji każdego z tych dopuszczalnych przeznaczeń. W takim przypadku może zaistnieć sytuacja, że zrealizowanie jednego z tych przeznaczeń spowoduje, że drugie nie będzie już możliwe do realizacji" (zob. wyrok NSA z 05.12.2018 r., II OSK 90/17, CBOSA). Tym bardziej więc może zaistnieć sytuacja, w której jedno z dopuszczalnych przeznaczeń (tu: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) zostanie zrealizowane w zakresie przeważającym nad drugim przeznaczeniem (tu: nad zabudową usługową).

Zdaniem Sądu okoliczność, że uchwałodawca lokalny zakładał możliwość dominacji zabudowy mieszkaniowej nad zabudową usługową na terenie oznaczonym symbolem U/MW potwierdza ponadto – po czwarte – unormowanie § 5 pkt 7 Planu, zawierające ustalenie, zgodnie z którym: "w zakresie ochrony przed hałasem, tereny U/MW kwalifikowany jest jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego oraz teren mieszkaniowo-usługowy zgodnie z przepisami odrębnymi". Ustalenie to, interpretowane w kontekście zaliczającego się do wyżej wspomnianych "przepisów odrębnych", przepisu art. 114 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, z późn. zm.; w skrócie "p.o.ś.") – w brzmieniu: "Jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu" – prowadzi do wniosku, że uchwałodawca lokalny co najmniej dopuszczał (przewidywał) sytuację, w której zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, wymieniona w § 5 pkt 7 Planu na pierwszym miejscu, może stać się zabudową przeważającą na terenie oznaczonym symbolem U/MW.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że projektowana inwestycja – polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową na działce nr ewid. [...] położonej w granicach terenu oznaczonego na rysunku Planu miejscowego symbolem U/MW – jest zgodna z ustaleniami tego planu, także w zakresie przeznaczenia przedmiotowej działki. Natomiast odnośny zarzut skargi – naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 13 pkt 1 Planu (pkt 1 lit. a petitum skargi) – jest niezasadny.

Podobnie jako chybiony należało ocenić zarzut podniesiony w pkt 1 lit. b petitum skargi. Wbrew jej twierdzeniom, Wojewoda formułując swe stanowisko o zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami Planu nie "oparł się wyłącznie" na interpretacji odnośnych postanowień Planu przedstawionej w piśmie Wójta z [...] lipca 2020 r. (znak: [...]), lecz zasadnie potraktował te wyjaśnienia jako element materiałów sprawy, poddawanych analizie przed wydaniem decyzji. W ocenie Sądu nie sposób przy tym skutecznie wytykać Wojewodzie błędu (bezpodstawności) w samym fakcie zwrócenia się do Wójta o takie wyjaśnienia. Dostatecznej podstawy dla podjęcia takiej inicjatywy dostarczał bowiem w okolicznościach kontrolowanej sprawy przepis art. 7 k.p.a., nakładający na organ prowadzący postępowanie obowiązek podjęcia wszelkich czynności wyjaśniających niezbędnych do załatwienia sprawy, a także – niesłusznie "zdyskwalifikowany" w skardze – art. 7b k.p.a., statuujący powinność organów administracji publicznej współdziałania ze sobą w toku postępowania w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Oczywiście ten ostatni przepis nie daje jakichkolwiek podstaw do uznania efektów takiego współdziałania (tu: przedstawionej przez Wójta interpretacji w kwestii zgodności projektowanej inwestycji z Planem) jako stanowiska wiążącego organ prowadzący postępowanie (tu: Wojewodę). Ale też nic nie wskazuje na to, aby Wojewoda uznał owe wyjaśnienia Wójta w kontrolowanej sprawie za prawnie wiążące.

Zarazem nie powinien uchodzić z pola widzenia fakt, że choć wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie dysponuje kompetencją do badania zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, to jednak z całą pewnością jest organem w tym zakresie merytorycznie przygotowanym i dysponującym niezbędną wiedzą. Potwierdza to zresztą sam ustawodawca, który w art. 15 u.p.z.p. powierzył wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) rolę organu sporządzającego projekt planu miejscowego, a np. w art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. (w brzmieniu sprzed [...] września 2020 r.) upoważnił wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydawania zaświadczeń o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. Z tych względów zasięgnięcie opinii tego organu w toku postępowania o pozwolenia na budowę może być w konkretnym przypadku uznane za celowe, ale, oczywiście, nieobligatoryjne i niewiążące.

Zasadne okazały się natomiast zarzuty podniesione przez stronę skarżącą w piśmie procesowym z [...] października 2020 r., a dotyczące wadliwości analizy nasłonecznienia, zacieniania i przesłaniania sporządzonej w kontrolowanej sprawie.

W ocenie Sądu zalegająca w aktach sprawy "Analiza nasłonecznienia, zacieniania, przesłaniania" sporządzona przez mgra inż. G. S. (zwana też dalej "Analizą") jest opracowaniem nierzetelnym, zawierającym błędy, niedokładności oraz nieczytelności, które uniemożliwiają uznanie jej za prawidłowy dowód spełnienia wymagań, o których mowa w § 13 i w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; w skrócie "r.w.t.b.").

Po pierwsze, w aktach sprawy znajdują się dwa egzemplarze Analizy, z których jeden został opatrzony stemplem Starosty (o zatwierdzeniu projektu budowlanego dnia [...] 02.2020 r. decyzją nr [...]), a drugi takiego stempla nie posiada. Co ważne, pomiędzy obu egzemplarzami występują istotne różnice, w szczególności w zakresie danych o wymiarach projektowanego budynku (wys., szer., dł. – w pkt 4) oraz o wysokości przesłaniania przy analizie przesłaniania sporządzonej dla projektowanego budynku (pkt 8.3). Żadne z tych opracowań nie zostało przy tym opatrzone datą, co utrudnia ustalenie chronologii ich powstania. Można jedynie przypuszczać, że egzemplarz nieostemplowany jest późniejszy, gdyż wyeliminowano w nim już niektóre błędy, m.in. uwidoczniono na schematycznych rysunkach budynków jednorodzinnych istniejące wykusze, a także zróżnicowano wysokości przesłaniania przyjmowane do analizy przesłaniania istniejących budynków jednorodzinnych (9,34 m) oraz do analizy przesłaniania projektowanego budynku wielorodzinnego (7,00 m).

Po drugie, w uzasadnieniach swych decyzji żaden z organów nie zasygnalizował (bo nie dostrzegł?) istniejących rozbieżności pomiędzy obu ww. egzemplarzami Analizy, i w konsekwencji ich nie wyjaśnił, ani, tym bardziej, nie usunął. Wyraźnie też nie wskazał, na którym egzemplarzu oparł swe rozstrzygnięcie. Istnieją jednak mocne podstawy do przyjęcia, że każdy z organów architektoniczno-budowlanych orzekał na podstawie innego egzemplarza Analizy: Starosta najpewniej w oparciu o egzemplarz ostemplowany (skoro ów stempel pochodził od niego), zaś Wojewoda bazował na egzemplarzu nieostemplowanym (skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał wysokość przesłaniania dla budynku projektowanego równą [...] m, która to wielkość nie występuje w egzemplarzu ostemplowanym – tam dla obu budynków przyjęto taką samą wysokość przesłaniania, równą [...] m).

Po trzecie, nawet gdyby uznać, że miarodajnym dla oceny kwestii nasłonecznienia, zacieniania i przesłaniania budynków jest późniejszy (najprawdopodobniej), czyli nieostemplowany egzemplarz Analizy, to choć – jak to wyżej wskazano – nie zawiera on już niektórych spośród błędów, którymi jest dotknięty egzemplarz ostemplowany, to jego treść rodzi nowe wątpliwości co do rzetelności tego środka dowodowego. Oto bowiem w egzemplarzu nieostemplowanym, w pkt [...] Analizy ("Bilans powierzchni działki") dokonano odręcznych zmian (korekt) danych odnośnie do: wysokości budynku – na [...] m (z [...] m w egz. ostemplowanym); szerokości budynku – na [...] m (z [...] m w egz. ostemplowanym); długości budynku – na [...] m (z [...] m w egz. ostemplowanym). Co tu szczególnie istotne, dokonana korekta wysokości budynku (o [...] m) pozostała bez żadnego wpływu na przyjętą w Analizie wysokość przesłaniania (w obu egzemplarzach wynosi ona 9,34 m). Wydaje się to niezrozumiałe i świadczy o nierzetelności analizy – jeśli się zaważy, że zgodnie z § 13 ust. 2 r.w.t.b.: "Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części." W świetle cytowanego przepisu, skoro w nieostemplowanym egzemplarzu Analizy wprowadzono korekty wysokości budynku – co, zważywszy na prostopadłościenną bryłę projektowanego budynku, powinno się "automatycznie" przełożyć na podwyższenie ww. "poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części" – to odpowiedniej korekcie (o owe [...] m) powinna ulec także przyjęta wysokość przesłaniania (a więc z [...] m na [...] m).

Poza tym prawidłowość ustalenia ww. wysokości przesłaniania budzi istotne wątpliwości także z innej jeszcze perspektywy. Skoro bowiem wysokość budynku projektowanego (przesłaniającego) wynosi [...] m (jak podano w egzemplarzu nieostemplowanym), a podana w Analizie wysokość przesłaniania – [...] m, to w świetle cytowanego wyżej § 13 ust. 2 r.w.t.b. oznacza, że dolna krawędź najniżej położonych okien w budynkach przesłanianych (tj. w istniejących domach jednorodzinnych) znajduje się na wysokości [...] m. Teoretycznie jest to możliwe (np. w budynkach z tzw. wysokim parterem), ale wobec braku w Analizie odnośnych danych źródłowych, które posłużyły do ustalenia owej wysokości przesłaniana, wymagałoby to uzupełnienia przez inwestora i wnikliwej weryfikacji przez organ (na co też trafnie zwrócono uwagę w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z [...] października 2020 r. – w pkt 17 uzasadnienia).

Po czwarte, również trafnie wytknął pełnomocnik skarżącego w swym piśmie procesowym z [...] października 2020 r. (w pkt 14–16 uzasadnienia) istotne błędy występujące w pkt 7.5. Analizy, podważające rzetelność zawartych w nim danych odnośnie do występujących godzin nasłonecznienia poszczególnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Po piąte, weryfikacji tych danych nie umożliwiają również grafiki zamieszczone w pkt 7.2. i 7.3. nieostemplowanego egzemplarza Analizy, z uwagi na ich niską kontrastowość i ciemne barwy, w których ginie zwłaszcza relewantny układ cienia.

Jako nietrafny należało natomiast ocenić zarzut strony skarżącej dotyczący pominięcia przez organ okoliczności istnienia wykuszy na pierwszym piętrze budynku posadowionego na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] (tj. istniejącego szeregu domków jednorodzinnych). Okoliczność ta została bowiem wyraźnie zaakcentowana w Analizie, i to nie tylko w odnośnych zastrzeżeniach / uwagach sformułowanych w treści Analizy (m.in. na ostatniej jej stronie), ale także – w nieostemplowanym egzemplarzu Analizy – na zamieszczonych w niej ww. grafikach.

Dotychczasowe uwagi prowadzą do wniosku, że wymagana w świetle § 13 oraz § 60 r.w.t.b. analiza nasłonecznienia, zacienienia i przesłaniania nie została w kontrolowanej sprawie przeprowadzona w sposób prawidłowy, i to w żadnym z dwóch zalegających w aktach sprawy, nietożsamych egzemplarzach Analizy. Akceptując je bez zastrzeżeń, pomimo wytkniętych wyżej wad, organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi bowiem na brak prawidłowej analizy, nie sposób na obecnym etapie rozpoznania sprawy rozstrzygnąć czy w przypadku projektowanej inwestycji spełnione zostały wymagania, o których mowa w § 13 i § 60 r.w.t.b.

Dlatego ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji zwróci się do inwestora o przedłożenie nowej, czytelnej, zupełnej oraz wolnej od wad analizy nasłonecznienia, zacienienia i przesłaniania, i po otrzymaniu tego dokumentu dokona jego wnikliwej weryfikacji przez pryzmat ww. przepisów r.w.t.b.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu ([...] zł), wynagrodzenie należne jego pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych, na podstawie § 15 ust. 2 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.), w wysokości [...] zł, oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie [...] zł.