Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Małgorzata Wojnarska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1362/14 w sprawie ze skargi "P." Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 29 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1362/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. Spółki z o.o. w W., uchylił decyzję Ministra Finansów z [...] lutego 2014 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a także zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] czerwca 2012 r. na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Ministra Finansów zamieszczone zostało zawiadomienie o przetargu na prowadzenie kasyna gry we W..

W odpowiedzi na powyższe ogłoszenie wnioski o udzielenie koncesji złożyły: 1) P. Sp. z o.o. w W. (wcześniej C. Sp. z o.o. w B.; dalej przywoływana jako skarżąca) - 1 oferta, 2) Z. S.A. w W. - 2 oferty, 3) E. Sp. z o.o. w O. - 2 oferty., 4) C. Sp. z o.o. w W. - 1 oferta.

Komisja przetargowa odrzuciła oferty złożone przez P. Sp. z o.o. w W. i E. Sp. z o.o. w O. z uwagi na niespełnienie przez nie wymagań co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu w zakresie pkt 2.1., tj. dokumentów określonych w art. 35 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 471 ze zm.; dalej u.g.h.). Po dokonaniu analizy pozostałych ofert Komisja stwierdziła, że:

Po dokonaniu analizy ofert spółek: Z. S.A. (2 oferty) oraz C. Sp. z o.o. (1 oferta), komisja przetargowa dokonała ich uszeregowania pod względem ilości uzyskanych punktów: 1) Z. S.A. ul. K. [...] - 32 punkty, 2) Z. S.A. P. [...] - 27 punktów, 3) C. Sp. z o.o. - 26 punktów.

Minister Finansów – odrębnymi decyzjami – udzielił Z. S.A. w W. koncesji na prowadzenie kasyna gry we W. przy ul. K. [...] i odmówił udzielenia koncesji pozostałym podmiotom, tj. E. Sp. z o.o. na prowadzenie kasyna w G. przy ul. G. [...] oraz na prowadzenie kasyna we W. przy ul. M. [...], P. Sp. z o.o. na prowadzenie kasyna we W. przy ul. H. [...], C. Sp. z o.o. na prowadzenie kasyna we W. przy ul. K. [...] oraz Z. S.A. na prowadzenie kasyna we W. przy P. [...].

Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji przyznającej Z. S.A. w W. koncesję.

Decyzją z [...] lutego 2014 r. Minister Finansów umorzył postępowanie odwoławcze.

Minister Finansów zauważył, że w zakresie żądania wyrażonego we wniosku skarżącej organ skierował do niej decyzję z [...] marca 2013 r. rozstrzygającą sprawę w całości, w zakresie żądania wyrażonego przez tę spółkę. W zakresie żądania wyrażonego przez pozostałe podmioty organ skierował zaś do stron tych postępowań, tj. pozostałych spółek, decyzje również rozstrzygające sprawę w całości w zakresie żądań określonych we wnioskach tych podmiotów.

Zdaniem organu powyższej oceny nie zmienia fakt, że decyzje zostały wydane po postępowaniu przetargowym. Postępowanie to jest tylko częścią postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji, które służy wstępnej fazie oceny ofert przetargowych w określonym zakresie, dokonanej przez komisję przetargową, nie zastępuje jednakże oceny tych ofert dokonanej przez Ministra Finansów w ramach postępowań prowadzonych w stosunku do poszczególnych podmiotów ubiegających się o uzyskanie koncesji. Stan faktyczny nie był jednakowy, albowiem stan faktyczny zdeterminowany jest treścią ofert złożonych poprzez poszczególnych oferentów. Także okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia koncesji na kasyno gry były różne, co też znalazło odzwierciedlenie w różnej podstawie prawnej wydanych decyzji. Z tego względu wydawanie odrębnych decyzji jest jak najbardziej zasadne. Ponadto wydawanie odrębnych decyzji jest uzasadnione z uwagi na fakt, że organ jest zobowiązany do przestrzegania ustawowo chronionych tajemnic, przykładowo tajemnicy skarbowej bądź tajemnicy przedsiębiorstwa, a także do ochrony dóbr osobistych osób fizycznych, zwłaszcza w sytuacji, gdy badane jest spełnienie różnorodnych przesłanek warunkujących udzielenie koncesji, a dotyczących zarówno legalności źródeł pochodzenia kapitału, posiadania nienagannej opinii czy braku zastrzeżeń z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego lub bezpieczeństwa interesów ekonomicznych państwa. Udzielenie bądź odmowa udzielenia koncesji przez Ministra Finansów, po przeprowadzeniu przetargu, następuje w drodze decyzji indywidualnej rozstrzygającej co do całości sprawę w stosunku do określonego podmiotu, określonej i wyznaczonej żądaniem poszczególnych stron. W przedmiotowej sprawie, do wszystkich podmiotów uczestniczących w ww. przetargu zostały skierowane i doręczone odrębne decyzje rozstrzygające i załatwiające sprawę w całości, w zakresie złożonych przez poszczególne podmioty, indywidualnych wniosków.

Zdaniem Ministra Finansów skarżąca jest podmiotem zainteresowanym w sprawie udzielenia koncesji na rzecz Z., nie jest jednak stroną, ponieważ nie ma w tej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku. Przymiot strony skarżąca posiada w postępowaniu dotyczącym jej żądania o udzielenia koncesji na kasyno gry, zakończonym wydaniem stosownej wobec niej decyzji z [...] marca 2013 r., w którym przysługuje jej prawo do weryfikacji rozstrzygnięcia organu w zakresie odmowy udzielenia koncesji, zarówno na drodze postępowania odwoławczego, jak również sądowoadministracyjnego.

Skoro więc postępowanie odwoławcze zostało wszczęte przez podmiot niebędący stroną, zdaniem organu należało je umorzyć.

WSA w Warszawie uwzględnił skargę spółki na powyższą decyzję.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że skarżąca nie ma indywidualnego interesu prawnego w sprawie dotyczącej udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry we W., po przeprowadzonym przetargu, w którym sama również przecież uczestniczyła, czyli, że nie legitymuje się przymiotem strony. Tym samym nie zgodził się z organem, że jedynie w postępowaniu, w którym odmówiono skarżącej koncesji przysługuje jej prawo do weryfikacji rozstrzygnięcia organu, zarówno na drodze postępowania odwoławczego, jak również sądowoadministracyjnego.

WSA stwierdził, że decyzja przyznająca koncesję została wydana po postępowaniu przetargowym, w którym brała również udział skarżąca. Postępowanie to stanowi część postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji, w którym uczestniczyła skarżąca. Każdy z podmiotów, który spełnia warunki do uczestniczenia w postępowaniu przetargowym, jest więc również stroną postępowania dotyczącego udzielenia koncesji.

Zdaniem Sądu, skoro organ mógł udzielić tylko jednej koncesji, a zainteresowanych podmiotów było więcej niż jeden, to konieczne było zorganizowanie przetargu w celu wyłonienia najlepszej oferty. W takiej sytuacji każdy z jego uczestników legitymuje się interesem prawnym w rozstrzygnięciu tego przetargu, ponieważ wszystkim z uczestników przetargu chodziło o tą samą, jedną koncesję, która została ostatecznie udzielona tylko jednemu z nich, w jednym z zainicjowanych przez te podmioty postępowań. Pozostali uczestniczy przetargu powinni zatem mieć prawo kwestionowania wyboru oferty, która została uznana przez organ za najlepszą, a nie tylko poznania argumentów, dlaczego ich oferta nie została wybrana. W przeciwnym wypadku, decyzja o udzieleniu koncesji nie podlegałaby żadnej kontroli ze strony podmiotów, które uczestniczyły w postępowaniu przetargowym, a ich oferty nie zostały wybrane. Decyzja taka mogłaby być bowiem zaskarżana jedynie przez podmiot, któremu jej udzielono, co z oczywistych względów – z uwagi na pozytywne dla tego podmiotu rozstrzygnięcie – raczej nie miałoby miejsca.

Wobec powyższego Sąd uznał umorzenie postępowania odwoławczego za bezzasadne. Uczestnik postępowania przetargowego prowadzonego przez organ administracji publicznej nie może być bowiem pozbawiony prawa kwestionowania ewentualnych nieprawidłowych rozstrzygnięć względem innego uczestnika tego postępowania, mających wpływ na interes prawny pominiętego uczestnika. Skoro dany podmiot jest uczestnikiem postępowania przetargowego organizowanego przez organ, zostaje również uznany przez Sąd za uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to winien być również uznany przez organ administracji publicznej, jakim jest Minister Finansów, za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia koncesji.

W konsekwencji WSA uznał, że organ umarzając postępowanie odwoławcze naruszył art. 208 oraz art. 233 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.; dalej o.p.). Postępowanie nie było bowiem bezprzedmiotowe, więc brak było podstaw do jego umorzenia. Organ winien zaś zgodnie z art. 207 § 2 ww. ustawy wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, czyli rozpoznać merytorycznie odwołanie skarżącej i wydać ostateczną decyzję w kwestii dotyczącej udzielenia dla Z. S.A. W. koncesji na zorganizowanie kasyna gry we W..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi albo o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną jego wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.), mianowicie naruszenie art. 33 i art. 42 ustawy o grach hazardowych Ordynacji podatkowej poprzez uznanie, że uczestnik postępowania przetargowego, któremu odmówiono udzielenia koncesji na kasyno gry, jest również stroną postępowania dotyczącego udzielenia koncesji innemu uczestnikowi tego postępowania;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.), a mianowicie naruszenie art. 208 oraz art. 233 § 1 pkt 3 o.p. poprzez uznanie przez WSA, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania odwoławczego, co – w ocenie Sądu – winno skutkować merytorycznym rozpoznaniem odwołania P. Sp. z o.o. w W. od decyzji udzielającej Z. S.A. koncesji na kasyno gry we W..

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów, więc podlega oddaleniu.

Istota sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy skarżąca, która brała udział w postępowaniu przetargowym o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna, jest stroną postępowania zakończonego decyzją o udzieleniu tej koncesji na rzecz innego podmiotu.

W celu stwierdzenia, czy skarżąca miała interes prawny w zaskarżeniu decyzji przyznającej Z. koncesję na prowadzenie kasyna należy przeanalizować charakter postępowania o udzielenie koncesji.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że koncesja jest decyzją zezwalającą określonemu w niej podmiotowi na prowadzenie działalności w zakresie zastrzeżonym w ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.; dalej u.s.d.g.). Reglamentacja działalności gospodarczej w przypadkach wskazanych w tym przepisie jest uzasadniona rodzajem tej działalności i koniecznością sprawowania szczególnej kontroli państwa nad podmiotami ją wykonującymi.

Ogólne zasady udzielania koncesji reguluje ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Ustawa o grach hazardowych uściśla zaś warunki określone w powyżej wskazanej ustawie. W celu ustalenia przebiegu tego postępowania, należy te ustawy odczytywać wspólnie.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.g.h. minister właściwy do spraw finansów publicznych udziela koncesji. Jeżeli o koncesję, której wydanie podlega ograniczeniom ilościowym ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający warunki ustawowe, minister ogłasza i przeprowadza przetarg. W tym celu powołuje komisję przetargową (art. 33 ust. 2-3 u.g.h.). Przetarg jest przeprowadzany, aby wyłonić najkorzystniej ofertę, kierując się wysokością zadeklarowanych opłat za udzielenie koncesji (art. 54 ust. 1 u.s.d.g.). Stosownie zaś do art. 41 ust. 1 u.g.h. jedna koncesja jest udzielana na prowadzenie jednego kasyna gry.

Z powyższych przepisów wynika, że jeżeli jest więcej wniosków niż koncesji do udzielenia, organ ogłasza przetarg, aby porównać złożone oferty. Oznacza to, że w toku jednego postępowania przetargowego komisja ocenia oferty różnych podmiotów, aby spośród nich wybrać najkorzystniejszą, której składający uzyska koncesję. NSA podziela przy tym stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że co do zasady organ ma obowiązek rozstrzygnięcia wszystkich spraw dot. tego samego rodzaju koncesji jedną decyzją. Ma to zapewnić możliwość wzajemnego porównania ofert i ułatwić prawidłową ich ocenę i wybór najlepszej (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 1996 r., sygn. akt II SA 676-678/95).

W rozpoznawanej sprawie Minister Finansów ogłosił przetarg na udzielenie jednej koncesji na prowadzenie kasyna gry we W.. W toku postępowania zostało zgłoszonych 5 ofert, z czego 2 zostały odrzucone z uwagi na niespełnienie warunków formalnych, a pozostałe zostały uszeregowane pod względem ilości punktów. Następnie Minister Finansów udzielił koncesji spółce, która złożyła najkorzystniejszą ofertę, a pozostałym spółkom, w tym skarżącej, odmówił udzielenia koncesji, odrębnymi decyzjami.

W ocenie NSA w tak ukształtowanym stanie faktycznym pomimo tego, że postępowanie nie zostało zakończone jedną decyzją, to i tak poszczególni uczestnicy postępowania przetargowego dot. udzielenia jednej koncesji na prowadzenie kasyna mają interes prawny w zaskarżaniu tej decyzji. Dopiero bowiem umożliwienie poszczególnym uczestnikom postępowania przetargowego zaskarżania poszczególnych decyzji kończących to postępowanie, składających się de facto na jedno rozstrzygnięcie, w pełni będzie realizować prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu i zasadę jego jawności. Ponadto, zdaniem NSA w przypadku odmiennego, niż powyższe, rozumowania iluzoryczna byłaby zasada dwuinstancyjności postępowania. Strona miałaby bowiem prawo do zaskarżenia jedynie decyzji o odmowie przyznania koncesji, a niemożliwe byłoby wzruszenie decyzji przyznającej koncesję. W takim przypadku niemożliwe byłoby, nawet przy usprawiedliwionych zarzutach odwołującego się, podważenie wyników postępowania przetargowego, a tym samym uzyskanie koncesji na skutek odwołania od decyzji organu I instancji. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, żeby inny podmiot niż ten, któremu odmówiono przyznania koncesji, złożył odwołanie od decyzji pozytywnie załatwiającej wniosek o jej wydanie.

Wobec tego NSA uznaje postępowanie o przyznanie koncesji za jedno postępowanie, w którym współuczestniczą wszystkie podmioty składające w nim oferty, i takie, którego efektem jest wydanie jednej decyzji rozstrzygającej o prawach wszystkich tych podmiotów poprzez udzielenie koncesji jednemu podmiotowi, który złożył najkorzystniejszą ofertę i odmowę jej udzielenia pozostałym stronom. W ocenie NSA za takim stanowiskiem przemawiają również inne postępowania, których przedmiotem jest przyznanie ograniczonej ilości praw podmiotom o konkurencyjnych interesach, takie jak powołanie na stanowisko komornika czy udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych.

Wobec tego NSA podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że skarżąca była stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Finansów z [...] marca 2013 r. o udzieleniu Z. koncesji na prowadzenie kasyna i miała interes prawny w zaskarżeniu tej decyzji. W konsekwencji NSA uznał, w ślad za WSA, że nie zachodziła przesłanka umorzenia postępowania odwoławczego, o której mowa w art. 233 § 1 pkt 3 w związku z art. 208 § 1 o.p., więc organ bezpodstawnie umorzył postępowanie odwoławcze.

Zdaniem NSA działania organu, który w skardze kasacyjnej twierdzi, że skarżąca miała zagwarantowany czynny udział w postępowaniu przetargowym i prawo do jego kwestionowania poprzez możliwość zaskarżenia decyzji o odmowie przyznania koncesji, a jednocześnie nie uznaje skarżącej za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją o przyznaniu koncesji, są wewnętrznie sprzeczne z powodów wskazanych powyżej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.