Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 639/19 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - Część "A" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 639/19, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - Część "A", w punkcie I sentencji stwierdził nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie: 1) § 2 ust. 8 pkt 3 dot. terenu MRj- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (§ 9 ust. 3, ust. 2), § 2 ust. 8 pkt 4 dot. terenu MRj/U - tereny zabudowy zagrodowej i mieszkalnictwa jednorodzinnego z dopuszczeniem usług (§ 9 ust. 4, ust. 3) § 2 ust. 8 pkt 5 dot. terenu MRj/UT- tereny zabudowy zagrodowej i mieszkalnictwa jednorodzinnego z dopuszczeniem agroturystyki (§ 9 ust. 5), 1 § 2 ust. 8 pkt 8 dot. terenu Rp - tereny rolne - pasieka (§ 9 ust. 8), 2) § 3 pkt 13 - definicja agroturystyki, 3 § 3 pkt 15 - definicja gospodarstwa agroturystycznego, 7) § 7 ust 4, § 7 ust. 6 w zakresie postanowień: "i usług agroturystyki" oraz "MRj/U i MRj/UT", § 7 ust. 8 pkt 1 lit a w zakresie postanowień: "i MRj", § 7 ust. 8 pkt 1 lit b, § 7 ust. 10 pkt 1 w zakresie postanowień: "MRj", § 7 ust. 10 pkt 2, § 7 ust. 10 pkt 3 w zakresie postanowień: "MRj/U", § 7 ust. 11 w zakresie postanowień: "oraz terenu MRj/U w Zagórzynie", § 7 ust.13 pkt 2, pkt 16 § 9 ust. 3, 17, § 9 ust. 4, ust. 18 § 9 ust. 5, 19, § 9 ust. 8; w punkcie II sentencji stwierdził nieważność rysunku planu w zakresie: 1) Załącznika Nr 1 do ww. uchwały Plan nr l w zakresie terenów MRj/UT, 2) Załącznika Nr 2 do ww. uchwały Plan nr 2 w zakresie terenu MRj , 3) Załącznika Nr 3 do ww. uchwały Plan nr 3 w zakresie terenu MRj/UT, 4) Załącznika Nr 7 do ww. uchwały Plan nr 7 w zakresie terenu Rp, 5) Załącznika Nr 11 do ww. uchwały Plan nr 11 w zakresie terenu MRj , 6) Załącznika Nr 13 do ww. uchwały Plan nr 13 w zakresie terenu MRj/U; w punkcie III sentencji w pozostałym zakresie skargę oddalił; w punkcie IV sentencji zasądził od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; natomiast w punkcie V zarządził zwrot z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz Gminy [...] kwotę 300,00 zł tytułem zwrotu opłaconych kosztów nieprzeprowadzonej mediacji.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wojewoda [...] w uzasadnieniu wniesionej skargi w pierwszej kolejności podniósł zarzut dotyczący połączenia w terenie MRj, MRj/U i MRj/UT zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej. W szczególności podniósł, że w odniesieniu do tych dwóch typów zabudowy można mówić o różnym przeznaczeniu i to wzajemnie się wykluczającym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa) w ramach tych samych jednostek terenowych. Mając na uwadze wymogi określone w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) - dalej "u.p.z.p." oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), skarżący organ wskazał, że tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową, powinny być wydzielone z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, za pomocą linii rozgraniczających oraz oznaczone odrębnym symbolem adekwatnym do ich przeznaczenia. W ocenie organu nadzoru zabudowa zagrodowa została sklasyfikowana, jako tereny użytkowane rolniczo oraz że zabudowa ta służy prowadzeniu gospodarstwa rolnego, hodowlanego lub leśnego, a w rezultacie, że tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową, powinny być wydzielone z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną, za pomocą linii rozgraniczających oraz oznaczone odrębnym symbolem adekwatnym do ich przeznaczenia. Tym samym zaskarżone unormowania planu – w części tekstowej i graficznej - naruszają przepisy art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia. Ponadto Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności określonych przepisów planu miejscowego tj.: § 3 pkt 13 - definicja agroturystyki, § 3 pkt 15 - definicja gospodarstwa agroturystycznego, § 7 ust 4 : "Dla budynków inwentarskich i składowych obowiązują dachy o kącie nachylenia głównych połaci w przedziale od 30 do 45 stopni. Zakaz stosowania dachów płaskich oraz głównych dachów namiotowych. Wysokość budynków maksymalnie do 11m. z możliwością użytkowego wykorzystania poddasza" i § 7 ust. 6 w zakresie słów: "i usług agroturystyki", wskazując, że żądanie stwierdzenie nieważności przepisów planu miejscowego dotyczących terenu MRj/UT, stanowi konsekwencję stwierdzenie nieważności przepisów dotyczących przeznaczenia dopuszczalnego tego terenu, czyli także agroturystyki. Nadmienił przy tym, że przeznaczenie to występuje tylko jako przeznaczenie dopuszczalne na terenie MRj/UT, (o którego stwierdzenie nieważności wnosi w niniejszej skardze).

Wojewoda podniósł też niezgodność postanowień § 7 ust. 13 pkt 2 tekstu uchwały (w przypadku podziałów terenów na nowe działki budowlane obowiązują minimalne pow. działek dla zabudowy zagrodowej - 1000 m2), z art. 93 ust. 2a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018, poz. 121 ze zm.) – dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami". Wojewoda odwołał się do definicji legalnej zabudowy zagrodowej określonej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz wskazał, że w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) – dalej: "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych", zabudowa zagrodowa jest gruntem rolnym (gruntami rolnymi są grunty: pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Ponadto przytoczył treść załącznika Nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w którym wyszczególniono jaka zabudowa gruntów rolnych zalicza się do użytków rolnych.

Na podstawie powyższego stanu prawnego skarżący wskazał, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową jest przeznaczeniem na cele rolne, a ponadto, nawet po wykonaniu ustaleń planu i zabudowaniu terenu, grunty nadal utrzymują status gruntów rolnych, tyle że zabudowanych. Z kolei z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że tereny przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne można podzielić na działki gruntu o powierzchni nie mniejszej niż 0,3 ha (czyli 3000 m2), a na działki mniejsze wyłącznie w dwóch przypadkach wymienionych w przepisie. Jeżeli nie zachodzi żaden z tych przypadków podział jest w ogóle niedopuszczalny.

W punkcie 3 uzasadnienia skarżący omówił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak określenia parametru intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej dla terenów Rp, gdzie dopuszczono lokalizację budynku gospodarczego związanego z obsługą pasieki. Z analizy postanowień części tekstowej planu miejscowego wynika, że dla terenu Rp (tereny rolne - pasieka), gdzie dopuszczono lokalizację budynku gospodarczego związanego z obsługą pasieki nie ustalono parametru intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej. Dla budynków gospodarczych w kwestionowanym planie ustalono jedynie ich wysokość (§ 7 ust. 3). Skoro organ planistyczny dopuścił zabudowę na terenie Rp, to powinien na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. ustalić dla tej zabudowy wszystkie parametry zabudowy. Brak więc parametrów intensywności zabudowy oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej ma istotny wpływ na treść planu miejscowego, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz jego niewykonalności. Nieustalenie wszystkich obligatoryjnych parametrów i wskaźników niezbędnych do prawidłowego kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania dotyczących terenu Rp (tereny rolne - pasieka) tj. przepisów: § 2 ust. 8 pkt 8 oraz § 9 ust. 8 - tekstu uchwały oraz Załącznika Nr 7 do ww. uchwały Plan nr 7 w zakresie terenu Rp - rysunek i legenda, należy ocenić jako istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

W punkcie 4 skarżący organ nadzoru pozostawił pod rozwagę Sądu kwestię modyfikacji definicji zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu poprzez definicje zawarte w kwestionowanym planie miejscowym. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 15 ust. 2 pkt 6 zdefiniowano w sposób opisowy pojęcia intensywności zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, natomiast w § 7 ust. 8 i § 7 ust. 10 planu zmodyfikowano znaczenie pojęć.

Dalej skarżący podał, że również definicja działki budowlanej zawarta jest w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.) w § 3 pkt 1a. Zatem ustawodawca w sposób ścisły i konkretny definiuje pojęcie "działki budowlanej", odsyłając wprost do ustawowej definicji zawartej w art. 2 pkt 12 z dnia 12 kwietnia 2002 r. ilekroć w ww. ustawie używane jest pojęcie działki budowlanej. Organ planistyczny ustanawiając w planie miejscowym obligatoryjne wskaźniki zagospodarowania terenu nie może w sposób dowolny modyfikować legalnych definicji.

Podniesione kwestie mogą zostać ocenione jako pozostające w sprzeczności z definicjami określnymi w aktach wyższego rzędu, z uwagi na to, że definicje zawarte w uchwale w sposób swoisty definiują powyższe kwestie. Definicje te są mniej precyzyjne, niż te określone w aktach wyższego rzędu, a przez to mogą budzić wątpliwości interpretacyjne. Niemniej jednak biorąc pod uwagę dotychczasowe doświadczenie organu nadzoru wynikające z oceny legalności tego typu zapisów, wyjaśnień organów planistycznych w tego typu sprawach oraz zasadę proporcjonalności ingerencji nadzorczej, nie wydaje się w ocenie skarżącego konieczne stwierdzanie nieważności przedmiotowych zapisów. W toku postępowania wyjaśniającego wójt podnosił, że: zmianą planu są objęte pojedyncze działki przeznaczone pod zabudowę a zatem określenie wskaźnika intensywności zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki (a nie działki budowlanej) w przypadku, gdy to ustalenie odnosi się tylko do działek budowlanych nie stanowi naruszenia prawa; podobnie w przypadku określenia powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni inwestycji nie jest błędem, ponieważ ustalenia dotyczą wyłącznie terenów objętych opracowaniem, a są przypadki, że działka budowlana (w granicach ewidencyjnych) znajduje się częściowo poza granicami opracowania - stanowi poszerzenie terenów budowlanych.

Skarżący wskazał, że możliwym jest też doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem przepisów przedmiotowego planu poprzez wyeliminowanie nie całych zmodyfikowanych definicji zawartych w § 7 ust. 8. ust. 10 uchwały, a jedynie przepisów oznaczonych podkreśleniem, tj. § 7 ust. 8 w brzmieniu: (jako wskaźniki powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki), w § 7 ust. 10 w brzmieniu: "w stosunku do powierzchni terenu inwestycji".

Uzasadniając ewentualny wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości Wojewoda [...] wskazał, że w § 3 pkt 10 kwestionowanego planu prawodawca lokalny postanowił, że: "wysokość budynku (zabudowy) - rozumie się przez to wymiar pionowy liczony od średniego poziomu terenu do najwyższego punktu konstrukcji dachu wraz z jego pokryciem (wysokość ta nie dotyczy wież, urządzeń technicznych i innych detali wystroju), architektonicznego". Rada Gminy [...] nie wypełniła, więc w całości dyspozycji ustawowej określonej w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., bowiem stosownie do tego przepisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako obligatoryjny wskaźnik określa się m.in. maksymalną wysokość zabudowy. Z treści definicji można jedynie zdekodować wysokość budynków, nie wskazuje ona natomiast sposobu mierzenia wysokości innych obiektów budowlanych niebędących budynkami (dla których nie ma legalnej definicji określającej sposób mierzenia tego parametru), a które niewątpliwie także stanowią zabudowę. Co prawda Rada Gminy w definicji użyła pojęcia: "zabudowa", jednak przy określaniu wysokości odniosła się do dachu, a jest powszechnie wiadomym że nie wszystkie obiekty niebędące budynkami mają dach, tym samym definicja ta tylko z pozoru może wskazywać na sposób liczenia wysokości zarówno budynków jak i zabudowy. Tym samym definiowanie samej wysokości budynków bez określenia sposobu mierzenia obiektów niebędących budynkami jest niewystarczające do wypełnienia delegacji ustawowej, gdyż nie jest możliwym pomiar wysokości obiektów nie będących budynkami (które niewątpliwie stanowią zabudowę) przy zastosowaniu kryteriów określonych w definicji ujętej w planie miejscowym.

Skarżący zaznaczył, że ewentualnie można by próbować bronić dopuszczalności takiego przepisu poprzez przyjęcie, że w odniesieniu do tej części możliwej zabudowy, która wprost nie może być weryfikowana za pomocą przyjętej przez lokalnego ustawodawcę definicji za względu na jej uwarunkowania konstrukcyjne, należałoby stosować tą definicję odpowiednio. Na taką okoliczność zarzut ten byłby zarzutem chybionym. Niemniej jednak w zapisach planu np.: w terenach UK/MN dopuszczono obiekty, które z uwagi na swoją specyfikę mogą nie mieć dachu np. obiekty sportu i rekreacji. Również w skład zabudowy zagrodowej mogą wchodzić także budowle rolnicze (por. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.) tj. zamknięte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego. Nie jest możliwym wyeliminowanie z obrotu prawnego samej definicji zawartej w § 3 pkt 10 uchwały, z uwagi na brak definicji w aktach prawnych wyższego rzędu odnoszących się do sposobu mierzenia wysokości zabudowy w zakresie obiektów niebędących budynkami.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. Sąd ten uznał, że zaskarżona uchwała wymaga stwierdzenia nieważności wskazanych w skardze uregulowań za wyjątkiem regulacji dotyczących definicji legalnej sformułowanej w § 3 pkt 10 uchwały.

W ocenie Sądu meriti zasadne okazały się zarzuty dotyczące połączenia w terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym dwóch typów zabudowy tj. zabudowy mieszkaniowej i zabudowy zagrodowej, ze względu nie tylko na zasadniczo różne przeznaczenie zabudowy, ale też ze względu na wzajemne wykluczanie się realizowanej w ramach takiej zabudowy funkcji tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej (oznaczenia symbolem MRj – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, MRj/U - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z dopuszczeniem usług i zagrodowa oraz symbolem MRj/UT- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z dopuszczeniem usług agroturystyki). Na istotne odmienności ww. zabudowy wskazał Wojewoda [...] odwołując się do definicji legalnych z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. § 3 pkt 2 (zabudowa jednorodzinna), § 3 pkt. 3 (zabudowę zagrodowa), a także art. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) – dalej: "Prawo budowlane", oraz art. 2 ust 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nadto wskazał, że o ile zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna to budynek wolnostojący, albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o pow. całkowitej nieprzekraczającej 30% pow. całkowitej budynku (art. 3 pkt. 2a Prawa budowlanego), zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (§ 3 pkt. 3 rozporządzenia). Zgodnie z przepisem art 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntem rolnym pozostają grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie do produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Jak wskazał Sąd Wojewódzki oznacza to co prawda, że: "zabudowa mieszkaniowa jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu w zakresie w jakim pełnią funkcję mieszkaniową tym niemniej - w ocenie tego Sądu - stanowią one zdecydowanie różne sposoby zagospodarowania terenu, przy czym w przypadku zabudowy zagrodowej dominującą funkcją jest funkcja prowadzenia produkcji rolnej (hodowlanej, ogrodniczej itp.), a nie funkcja mieszkaniowa. W rezultacie zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowa zagrodowa stanowi tereny użytkowane rolniczo, dla oznaczenia której na rysunku planu przyjęto symbole RM, natomiast tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznacza się symbolem MN. Sąd meriti zwrócił uwagę, że łączenie sprzecznych funkcji mogących na siebie niekorzystnie oddziaływać w ramach zagospodarowania jednego terenu należy uznać za niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego, tworzy bowiem rodzaj chaosu przestrzennego i może prowadzić do konfliktów społecznych, związanych z uciążliwością zagospodarowania zagrodowego. Takie połącznie zagospodarowania przestrzeni jak wprowadzone zaskarżoną uchwałą trudno także zaaprobować w odniesieniu do zabudowy agroturystycznej, gdyż także w odniesieniu do niej zabudowa zagrodowa może stwarzać różnego rodzaju niedogodności .

Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową, powinny być wydzielone z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, za pomocą linii rozgraniczających oraz oznaczone odrębnym symbolem adekwatnym do ich przeznaczenia. W konsekwencji uzasadniony okazał się w ocenie Sądu pierwszej instancji wniosek o stwierdzenia nieważności w zakresie tych przepisów części tekstowej zaskarżonego planu miejscowego, w których tereny pod zabudowę zagrodową nie zostały wydzielone liniami rozgraniczającymi od terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a dodatkowo także od terenów zabudowy usługowej i usług agrotechnicznych, nie zostały również oznaczone odpowiednimi symbolami. W związku z powyższym Sąd meriti stwierdził także nieważność rysunku planu miejscowego w zakresie załączników do zaskarżonej uchwały nr 1, nr 1, nr 3 nr 11 i nr 13 w zakresie, w którym doszło do połączenia ww. zagospodarowania terenu oznaczonego symbolami: MRj/U, MRj/UT i MRj.

Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę, że z analizy zaskarżonego planu miejscowego wynika, iż zakwestionowane łączenie zasadniczo odmiennego sposobu zagospodarowania terenów rolnych z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, dodatkowo także z dopuszczeniem zabudowy usługowej i agroturystyczne nie tylko narusza normę z art. 15 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., ale wydaje się preferowanym sposobem ustalania przeznaczenia terenów w gminie [...]. Nie dotyczy bowiem tylko wyjątkowej, indywidualnej sytuacji i nie wynika z jakichś szczególnych okoliczności. Takiego sposobu określania polityki przestrzennej gminy nie sposób w ocenie tego Sądu zaaprobować.

Sąd pierwszej instancji zgodził się także z zarzutem kwestionującym uregulowanie z § 7 ust. 13 pkt 2 tekstu uchwały, dopuszczającym podział terenów pod nowe działki dla zabudowy zagrodowej i agroturystyki o min. powierzchni wynoszącej 1000 m². Powyższe uregulowanie narusza w jego ocenie normę z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Uwzględniając treść ww. przepisu art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz treść załącznika Nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, z których wynika, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową jest przeznaczeniem na cele rolne, gdyż grunty rolne także po zabudowie nie tracą charakteru gruntów rolnych. Nie można ich zatem w ocenie Sądu Wojewódzkiego dzielić na działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha (3000 m2), a podział na działki mniejsze dopuszczalny jest wyłącznie w dwóch przypadkach wymienionych w przepisie.

Uzasadniony zdaniem Sądu Wojewódzkiego okazał się również zarzut skargi o niezgodności postanowień § 2 ust 8 pkt. 8 i § 9 ust. 8 tekstu uchwały oraz załącznika nr 7 rysunku planu w zakresie odnoszącym się do terenu oznaczonego symbolem Rp – tereny rolne –pasieka. Jak wynika z § 9 ust. 8 na terenie tym dopuszczono lokalizację budynku gospodarczego związanego z obsługą pasieki, nie ustalono jednak parametru intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Parametry te z racji brzmienia normy z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., wyznaczane są obligatoryjnie Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewody [...], że brak wszystkich obligatoryjnych parametrów i wskaźników niezbędnych do prawidłowego kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania dotyczących terenu Rp (tereny rolne - pasieka) tak w zakresie przepisów, jak rysunku i legendy załącznika nr 7 do planu obejmujący teren Rp, należy ocenić jako istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Analizując zakwestionowany w skardze § 3 pkt 10 planu miejscowego, w którym uchwałodawca zdefiniował wysokość budynku (zabudowy) w sposób, który w ocenie strony skarżącej nie jest wystarczający do określenia wysokości obiektów, które nie są budynkami, gdyż nie dostarcza kryteriów umożliwiających, określenie wysokości takich obiektów, trzeba zauważyć, że w ocenie Sądu meriti jest możliwe jego utrzymanie, a przez to brak konieczności stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego planu miejscowego. Sąd meriti zwrócił uwagę, że stwierdzenie nieważności ww. przepisu skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w całości, ze względu na całkowite pominięcie obligatoryjnego elementu wymienionego w przepisie art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi istotne naruszenie prawa materialnego. Kierując się zasadą proporcjonalności, która nakazuje organom władzy państwowej użycie jedynie takich środków, które są niezbędne do osiągnięcia konkretnego celu organy powinny osiągać cel, który służy społeczeństwu oraz poszczególnym jednostkom jak najmniejszym kosztem. Wyeliminowanie przepisu § 3 pkt 10 skutkujące nieważnością całego planu należy, w ocenie Sądu pierwszej instancji, ocenić jako naruszające zasadę proporcjonalności i w związku z tym Sąd ten oddalił w tym zakresie skargę.

Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd Wojewódzki orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także poprzez nieuwzględnienie faktów i wyjaśnień organów Gminy znajdujących potwierdzenie w zgromadzonych w sprawie dowodach, tj. art. 15 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a także § 4 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów oraz § 7 pkt. 7 ww. rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że projekt rysunku planu winien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, stosownie do art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, stosownie do art. 185 § 1 P.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjna wniosła również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, wywołanych wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do kwestii połączenia funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową zagrodową w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - Część "A" podniesiono, że podobnie jak we wszystkich terenach górskich [...] zabudowa charakteryzuje się specyficznym połączeniem różnych rodzajów zabudowy w szczególności zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Całkowite rozdzielenie zabudowy jednorodzinnej od zagrodowej w większości obszaru gminy jest praktycznie niemożliwe. Wynika to z historycznych uwarunkowań. Mieszkańcy domów jednorodzinnych dążą do wybudowania małego budynku inwentarskiego, gdzie na potrzeby własnej rodziny hodują z reguły mały inwentarz lub budują magazyn na płody rolne - to nikomu nie przeszkadza i nie stwarza żadnej kolizji. Z uwagi na położenie wszystkich terenów w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, na przedpolu [...] Parku Krajobrazowego, nad rzeką [...], w terenach o bardzo dobrej dostępności komunikacyjnej pomiędzy [...] a [...] - gmina [...] jest często odwiedzana przez turystów. Stąd duże zapotrzebowanie na realizację obok domu jednorodzinnego, usług agroturystyki w oparciu o istniejące gospodarstwa rolne (zdrowa żywność, soki z miejscowych owoców).

Nie dopuszczenie do połączenia zabudowy zagrodowej z jednorodzinną na terenie będącym własnością jednego inwestora w sytuacji, gdzie takie tereny występują i są w przeważającej części wyznaczone w planie miejscowym dla całej gminy [...] z 2007 r. mogłoby stworzyć konflikty społeczne i utrudnienia, dla mieszkańców żyjących w tak wykształconej historycznie zabudowie na terenie gminy.

Dalej autor skargi kasacyjnej wskazał, powołując się na § 9 ust. 4 rozporządzenia, że przepis ten umożliwił gminie [...] oraz innym gminom południowej Polski (w powiecie [...] itd.) wyznaczenie w planach terenów o łączonych funkcjach również MN i RM w dostosowaniu do występującego charakteru i specyfiki zabudowy.

Rozporządzenie to nie zakazuje mieszania oznaczeń dla zabudowy jednorodzinnej MN i zagrodowej RM oraz agroturystyki. Podobnie nie zakazuje mieszania oznaczeń dla zabudowy mieszkaniowej MN i usługowej U choć te funkcje są również sklasyfikowane oddzielnie w zał. nr 1 do rozporządzenia.

Nie bez znaczenia jest fakt, że od 2003 r. obowiązuje cały czas to samo rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na przestrzeni kilkudziesięciu lat, rozumiejąc uwarunkowania terenu naszej gminy i jej historyczną zabudowę Wojewoda [...] nigdy nie kwestionował łączenia w planach miejscowych zabudowy jednorodzinnej z zagrodową. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie można również mówić o kolizji odmiennych funkcji przyjętych na danym terenie, jeżeli parametry zabudowy przewidziane uchwale dla każdej z tych funkcji są jednolite i nie kolidują ze sobą. Brak jest też przepisu, który nakładałby na gminę obowiązek rozgraniczenia liniami terenów o poszczególnych funkcjach dopuszczonych w ramach jednego terenu o przeznaczeniu mieszanym. Autor skargi kasacyjnej wskazał również, że w takiej samej sprawie zapadł zupełnie inny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 740/19 z dnia 25 września 2019 r.). W odniesieniu natomiast do terenów rolnych - pasieka, oznaczonych symbolem Rp, autor skargi kasacyjnej uznał za niesłuszne stwierdzenie nieważności zarówno części tekstowej (§ 9 ust. 8 uchwały) jak i załącznika graficznego Nr 7. W odniesieniu do tego terenu Wojewoda [...] zaskarżył uchwałę jedynie w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej i wskaźników intensywności zabudowy. Autor skargi kasacyjnej podkreślił również, że cały teren Rp jest przeznaczony na cele rolnicze i oprócz budynku gospodarczego związanego wyłącznie z pasieką plan nie przewiduje żadnej zabudowy, dla której zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy określić zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, wskaźniki intensywności zabudowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej liczone w odniesieniu do działki budowlanej (art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.), miejsca do parkowania itd. Wyznaczony teren Rp nie jest terenem budowlanym lecz terenem rolnym. Dlatego nie określono ww. parametrów odnoszących się do działki budowlanej. Tereny rolne Rp obejmują część działki nr [...] położonej wysoko w górach w paśmie [...], pomiędzy terenami leśnymi i terenami rolnymi do zalesienia. Teren nie przylega do drogi publicznej, nie jest wyposażony w żadne urządzenia infrastruktury technicznej. W związku z powyższym stanowisko WSA w sprawie Rp jest w ocenie autora skargi kasacyjnej nieprawidłowe

W kwestii zaś definicji pojęć dotyczących wysokości, wskaźników intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i zabudowy oraz podziału terenów zabudowy zagrodowej (zawartych w § 3 pkt 9 i 10, w §7 ust. 8, 10, 11 i 13 pkt 2) skarżąca kasacyjnie podjęła uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie przystąpienia do zmiany części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - Część "A". Procedura zmiany planu jest już od momentu przyjęcia tej uchwały przez skarżącą w trakcie opracowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, nie zgadzając się z zarzutami i argumentacją zawartą w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., a także § 4 pkt. 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z przepisami u.p.z.p. uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna w sposób jednoznaczny - niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, rozstrzygać o sposobie zagospodarowania terenów nią objętych. Na uwadze należy mieć ponadto, że taka uchwała kształtuje sposób wykonania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne i niestwarzające wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3083/13, LEX nr 1519365). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii rozgraniczających, czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenia planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie da się również wyprowadzić z § 7 pkt 7 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Przepisy ustawy nie dają zatem podstawy do tak kategorycznego stanowiska, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego, jak wskazał to Sąd pierwszej instancji. Wprost przeciwnie § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu planu miejscowego przepisów ww. rozporządzenia, odnoszących się do sposobu określenia ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również także określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11, LEX nr 1112543). Jednakże za niedopuszczalne należy uznać objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia tych terenów od siebie. W zakresie tym należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji. Trzeba bowiem wskazać, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jedno lub wielorodzinnej. Na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej (art. 553 K.c.). Innymi słowy, zabudowa zagrodowa to siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Budynki mieszkalne jednorodzinne w ramach budownictwa zagrodowego wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, o ile zamieszkałe są przez rolników i im służą (por. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07, LEX nr 477263; z dnia 19 września 2017 r., sygn. II OSK 2267/16, LEX nr 2409703). Istotne jest zatem właściwe rozgraniczenie tych terenów od siebie. Zadaniem linii rozgraniczających jest bowiem wytyczenie terenu objętego ustalonym przeznaczeniem. Jeżeli w planie ustalono dla terenu różne przeznaczenie to powinno się je rozgraniczyć przez zamieszczenie na rysunku planu linii rozgraniczających (§ 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Specyfika i zakres ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu dopuszcza jedynie stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych, nie daje natomiast podstaw do ustalania "mieszanych" sposobów przeznaczenia terenów bez wyraźnego rozgraniczenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tym samym nie sposób również uznać za zasadny zarzut naruszenia § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów, czego skarżący kasacyjnie organ we wskazanym przez Sąd pierwszej instancji zakresie nie dokonał. Z uwagi na powyższe uchybienia, rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji uznać należy za prawidłowe i oceny tej nie może zmienić, powołane w uzasadnieniu skargi, orzeczenie wydane przez Sąd Wojewódzki w Krakowie w sprawie o podobnym stanie faktycznym (sygn. akt II SA/Kr 740/19). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekał bowiem wyłącznie o dopuszczalności połączenia na tym samym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową zagrodową. Natomiast w przedmiotowej sprawie podstawą stwierdzenia nieważności wskazanych przez Sąd meriti elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - Część "A" były przede wszystkim wskazane wyżej uchybienia proceduralne.

W odniesieniu natomiast terenów oznaczonych symbolem Rp, gdzie dopuszczono lokalizację budynku gospodarczego związanego z obsługą pasieki, to skoro organ planistyczny dopuścił zabudowę na tym trenie, to powinien na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., ustalić dla tej zabudowy wszystkie wymagane parametry. Brak więc parametrów intensywności zabudowy oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej ma istotny wpływ na treść planu miejscowego, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem, bądź wręcz jego niewykonalności. Nieustalenie wszystkich obligatoryjnych parametrów i wskaźników niezbędnych do prawidłowego kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania dotyczących terenu Rp (tereny rolne - pasieka), należy ocenić jako istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 P.p.s.a.