III OSK 1579/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-17	
Data wpływu	2025-08-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 9/25	
Skarżony organ	Inspektor Farmaceutyczny	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 149 § 1 pkt 1, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 2, art. 10 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 73 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 686; art. 115 ust. 1 pkt 3; Ustawa z dnia 6 września 2001 roku Prawo Farmaceutyczne (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Poseniak po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 9/25 w sprawie ze skargi [...] sp. j. z siedzibą w [...] na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek [...] sp. j. z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 9/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. j. z siedzibą w [...] na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Głównego Inspektora Farmaceutycznego do rozpoznania wniosku [...] sp. j. z siedzibą w [...] z dnia 12 listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także zasądził od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [...] sp. j. z siedzibą w [...] kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

[...] sp. j. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "Spółka") wnioskiem z dnia 12 listopada 2024 r., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej: "u.d.i.p.") zwróciła się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej również "GIF") o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie wszystkich:

1. przesłanych do GIF pism w przedmiocie zweryfikowania statusu apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] ([...]), ul. [...], w tym złożonych ewentualnie do akt postępowania o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie ww. apteki (znak sprawy: [...]);

2. pism i odpowiedzi wysłanych przez GIF w ww. sprawie, w tym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: OWIF);

3. odpowiedzi OWIF na pismo GIF, o ile taka została udzielona. Jednocześnie na podstawie art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wnieśli o udostępnienie wskazanych informacji w formie elektronicznej na adres skrzynki e-puap, a w przypadku braku możliwości przekazania odpowiedzi we wskazanej formie, wnieśli o przesłanie jej w formie papierowej na adres siedziby Spółki. Wskazali, że żądana informacja jest informacją nieprzetworzoną, toteż jej udostępnienie nie wymaga badania interesu prawnego ani faktycznego oraz wykazania "szczególnego interesu publicznego". Tym samym informacja powinna zostać udzielona niezwłocznie, zgodnie z wnioskiem.

Główny Inspektor Farmaceutyczny w odpowiedzi z dnia 21 listopada 2024 r. poinformował, że wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, wytworzona przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji. Przedmiotowe pisma mają charakter korespondencji między organami administracji publicznej służącej wypracowaniu ostatecznego stanowiska w formie decyzji administracyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Tego typu informacja służy gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów i nie stanowi rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, które zawarte jest dopiero w wydanej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Nadto poinformował, że przedmiotowe pisma są częścią akt administracyjnych, do których dostęp przysługuje co do zasady stronom.

[...] sp. j. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, ze względu na fakt, iż w sprawie nie zachodził stan bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że żądana we wniosku informacja stanowi informację publiczną. Żądanie dotyczyło dokumentów, pism wykorzystywanych w działalności organu. Podkreślenia wymaga, że każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub tylko odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych stanowi informację o sprawie publicznej. Informację publiczną stanowi m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, po zapoznaniu się z żądaną przez wnioskodawcę informacją, że żądane dokumenty nie mają charakteru dokumentów wewnętrznych. Sąd uznał, że brak jest podstaw, aby za uprawnione uznać stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi udzielonej wnioskodawcy na wniosek z dnia 12 listopada 2024 r. W sprawie nie mamy bowiem do czynienia z dokumentami o charakterze roboczym, zapiskami, notatkami, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania końcowej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W istocie, gdyby zachodził tego rodzaju przypadek, można byłoby twierdzić, że mamy do czynienia z dokumentami wewnętrznymi, które nie byłyby kwalifikowane jako informacja o sprawie publicznej. Jednakże, nadesłana przez organ do Sądu dokumentacja, nie pozostawia wątpliwości, że nie mamy do czynienia ani z zapiskami, ani z wypracowywaniem stanowiska w ramach rozpatrywania jakiegoś konkretnego zagadnienia, nie są to dokumenty o charakterze roboczym. Podkreślenia wymaga przy tym, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych (v. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że nie sposób przyjąć, że przedłożona Sądowi oficjalna korespondencja prowadzona w związku z ustawową działalnością organu stanowi dokumenty wewnętrzne. Będąca przedmiotem żądania wniosku korespondencja, jako kierowana do podmiotów zewnętrznych względem GIF, realizujących zadania publiczne, czy też kierowana do GIF, z założenia posiada walor oficjalności. Żądane dokumenty stanowią o działalności organu, dotyczą sfery faktów, w tym są wytworzone lub odnoszone do podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania zadań publicznych (w żądaniu była m.in. mowa o przesłanych do GIF pismach w przedmiocie zweryfikowania statusu apteki ogólnodostępnej, a nie ma wątpliwości, że apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, o których mowa w ust. 2 - art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 686, zwanej dalej: "ustawa Prawo farmaceutyczne"). W aptekach ogólnodostępnych mogą być świadczone inne usługi związane z ochroną zdrowia – art. 86 ust. 2b powołanej ustawy.

W świetle powyższego Sąd, rozpoznając skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 12 listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku na dzień wniesienia niniejszej skargi, jak również pozostaje w bezczynności na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. Organ nie udostępnił bowiem żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni, nie wydał też w tym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej Z tych względów Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia 12 listopada 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku nie miała w tej sprawie miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ podjął w tej sprawie działanie w ustawowym terminie i choć Sąd nie podzielił twierdzenia organu o wewnętrznym charakterze żądanych dokumentów, to powyższe nie daje podstaw do przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa. Niewłaściwy sposób zastosowania u.d.i.p. nie stanowi w tej sprawie przesłanki kwalifikowania bezczynności organu jako rażącego naruszenia prawa. Z treści odpowiedzi organu do wnioskodawcy nie wynika, aby zmierzano do celowego pozbawienia wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Główny Inspektor Farmaceutyczny, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej: "p.p.s.a.") wobec jego niewłaściwego zastosowania, w sytuacji gdy zasadne było oddalenie skargi ze względu na fakt, iż organ nie pozostawał w bezczynności w związku z odmową udostępnienia żądanej informacji, gdyż żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej a tym samym skarga była bezzasadna, co w konsekwencji spowodowało uwzględnianie przez Sąd I instancji skargi w całości - co nie miałoby miejsca w sytuacji gdyby Sąd I instancji nie popełnił zarzucanego mu naruszenia;

2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność, w sytuacji w której to organ nie pozostawał w bezczynności w związku z odmową udostępnienia żądanej informacji gdyż żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej a tym samym skarga była bezzasadna, co w konsekwencji spowodowało uwzględnianie przez Sąd I instancji skargi w całości - co nie miałoby miejsca w sytuacji gdyby Sąd I instancji nie popełnił zarzucanego mu naruszenia.

- naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię tj.:

1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną i nakazanie jej udostępnienia;

2. art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 2 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez bezpodstawny nakaz udostępnienia informacji wskazanych we wniosku, które - jako informacje dotyczące postępowań, którego wnioskodawca był stroną - nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.;

3. art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie iż wnioskowana korespondencja spełnia wymagania wskazane dla dokumentu urzędowego podlegającego udostępnianiu w sytuacji gdy przedmiotowa korespondencja jest przykładem dokumentu wewnętrznego niepodlegającego udostępnieniu w trybie u.i.d.p.

- naruszenie prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie tj. art. 115 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo farmaceutyczne w jakim Sąd I instancji uznał, iż korespondencja wymieniana z [...] Wojewódzkim Inspektorem Farmaceutycznym nie stanowi dokumentu wewnętrznego, w sytuacji gdy zadaniem własnym organu jest sprawowanie nadzoru nad Państwową Inspekcją Farmaceutyczną - w zakresie koordynowania i kontrolowania wykonywanych zadań przez wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych i ustalania kierunków działania inspekcji farmaceutycznej, w tym organ może wydawać wojewódzkim inspektorom farmaceutycznym polecenia dotyczące podjęcia konkretnych czynności w zakresie ich merytorycznego działania, z zastrzeżeniem spraw objętych wydawaniem decyzji jako organu pierwszej instancji, a także może żądać od nich informacji w całym zakresie działania Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej, co w konsekwencji doprowadziło do uznania iż korespondencja będąca przedmiotem wniosku wnioskodawcy nie stanowiła dokumentacji wewnętrznej.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez oddalenie skargi w przypadku stwierdzenia że zachodzą przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. j. z siedzibą w [...] wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, a także rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przede wszystkim na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. "wobec jego niewłaściwego zastosowania, w sytuacji gdy zasadne było oddalenie skargi" oraz art. 151 p.p.s.a. "poprzez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi w całości". Zarówno art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. są przepisami wynikowymi. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniała bądź nie zaistniała bezczynność. Oznacza to, że przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2551/16, wyrok NSA z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 859/15, wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2671/14, publ. CBOSA).

Również wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. naruszenia art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 2 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 u.d.i.p. a także naruszenia art. 115 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo farmaceutyczne - nie zasługują na uwzględnienie. Przypomnieć trzeba, że Spółka złożyła 12 listopada 2024 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentów, przesłanych przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego - w tym pism i odpowiedzi na nie w sprawie znak [...] w przedmiocie statusu apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] ([...]), ul. [...].

W odniesieniu do omawianych zarzutów należy wyjaśnić, że przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja RP, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe, w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest zatem jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "Wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...) Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Wniosek w sprawie indywidualnej stanowi dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się np. o wydanie decyzji administracyjnej, a więc składa oświadczenie woli. Oświadczenie to nie stanowi informacji publicznej.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium własnego interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej.

Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok WSA w Rzeszowie z 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149; wyroki NSA: z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/17; z 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z 5 października 2017 r., I OSK 3255/15; z 26 stycznia 2018 r., I OSK 438/16; z 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17; z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1648/17).

Publiczne prawo podmiotowe stanowi wyraz najsilniejszego ukształtowania pozycji prawnej jednostki wobec wspólnoty publicznoprawnej, gdyż wyposaża podmiot tego prawa w przysługujące wobec wspólnoty publicznoprawnej (państwa, wspólnot samorządowych) roszczenie, tj. instrument umożliwiający skuteczne żądanie ściśle określonego pozytywnego zachowania odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego bądź skuteczne żądanie nieingerencji w określone, prawnie zagwarantowane sfery wolności, służące wobec objętego tą sytuacją prawną innego podmiotu publicznego prawa podmiotowego (por. W. Jakimowicz: Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 246-247). Innymi słowy publiczne prawo podmiotowe to sytuacja prawna, w której oparty na normie prawnej interes określonej osoby (będący na tej podstawie interesem prawnym) jest zaopatrzony i tym samym wzmocniony przez wynikające również z normy prawnej prawa publicznego roszczenie o określone zachowanie wspólnoty publicznoprawnej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Publiczne prawo podmiotowe zasadza się zatem na interesie prawnym. Każdy podmiot publicznego prawa podmiotowego jest tym samym podmiotem interesu prawnego.

Podstawą normatywną prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z którego treścią koresponduje art. 2 ust. 1 u.d.i.p., i które stanowią o "prawie do" uzyskiwania informacji publicznej. Skoro zatem nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" – art. 61 ust. 2 Konstytucji RP i pojęcia "każdy" – art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Każdy indywidulany interes subiektywny rozumiany jako "relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce" (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972 r., s. 98-100) ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny. Interes prawny istnieje bowiem wówczas, "gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy" (zob. np. wyroki NSA: z 17 stycznia 2020 r., I OSK 3534/18; z 3 października 2013 r., II OSK 742/13; z 22 czerwca 2012 r., II OSK 557/11; z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 724/11; postanowienie NSA z 5 lutego 1998 r., I SA/Po 1242/97; por. też: P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, Komentarz do art. 28, teza 7; A. Jochymczyk, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, Komentarz do art. 25(a), teza 2; B. Majchrzak, 1.2. Funkcje procesowe interesu prawnego [w:] Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, Lex 2021).

Na tle powyższych uwag nieprawidłowe jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, w postaci żądania informacji we własnej sprawie, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu odwołując się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do konstrukcji indywidualnego interesu skarżącej Spółki w udostępnieniu informacji publicznej powiązał tę konstrukcję z kryterium "sprawy własnej" jako kryterium dyskwalifikującym publiczny charakter informacji objętej żądaniem Spółki. Powoływane przez autora skargi kasacyjnej poglądy mogą skłaniać do wniosku, że podziela on pogląd, zgodnie z którym sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Wniosek dotyczący pism wytworzonych we własnych sprawach, złożony przez podmiot, którego interesów sprawy te dotyczą, nie ma waloru wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, kryterium "sprawy własnej" rozumiane w powyższy sposób jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)". Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich – w trybie określonym przez u.d.i.p. – osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych.

Przymiotnik "własny" ma w języku polskim wiele znaczeń i oznacza m.in. "należący do tego, o kim lub o czym mowa; pochodzący od niego; bezpośrednio go dotyczący"; "taki, w którego zrobieniu uczestniczył ten, o kim mowa" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528) i może być synonimem określenia "prywatny" rozumianego jako "dotyczący osobiście kogoś lub jego spraw osobistych", "niezwiązany z żadną instytucją, funkcją, urzędem" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528). Każda sprawa jako przedmiot określonego procedowania, a zatem objęta relacją prawną pomiędzy przynamniej dwoma podmiotami, "nie należy" jedynie do wnioskodawcy właśnie z tego względu, że zaangażowane są w nią również inne podmioty. Nigdy sprawa w znaczeniu prawnym nie będzie związana wyłącznie z jednym podmiotem i nigdy nie będzie dotyczyć wyłącznie jednego podmiotu, a zatem konieczne jest każdorazowe ustalenie w konkretnej sprawie zakresu tego co w niej jest "własne" dla poszczególnych jej podmiotów. Jeśli zatem w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy określona sprawa ma charakter "sprawy publicznej" (bo o takiej kategorii stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) nawiązuje się do kategorii "sprawy własnej" i to "sprawy własnej" osoby wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej, jako do argumentu mającego podważać publiczny charakter sprawy, to nawiązanie to znajduje racjonalne uzasadnienie jedynie przy przyjęciu, że chodzi o ustalenie zakresu sprawy, który "należy" wyłącznie do wnioskodawcy i jako taki nie jest publiczny. To z kolei prowadzi do wniosku, że w tego rodzaju sytuacjach określony zakres sprawy może być "własny" z punktu widzenia wnioskodawcy, jeśli przyjmie się rozumienie słowa "własny" jako synonimu słowa "prywatny". Wówczas te zakresy określonej sprawy, które związane są wyłącznie ze sferą prywatną wnioskodawcy, tj. taką, która w demokratycznym państwie prawnym jest sferą spoza instytucjonalnych relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, bo dotyczącą kwestii osobistych, można traktować jako obszar "własny" rozpatrywanej sprawy.

Dostrzeganie obszarów "własnych" w sprawach prawnych szeroko rozumianych związane jest z koniecznością rozróżnienia aspektów publicznych od aspektów niepublicznych w działalności zobowiązanego podmiotu, skoro udostępnieniu podlegają wyłącznie informacje o sprawach publicznych.

Aspekty obydwu rodzajów niewątpliwie mogą istnieć w sprawach wnioskodawcy (innych niż ta, w której domaga się informacji) rozpatrywanych na podstawie norm prawnych przez organy władzy publicznej, bo w takich sprawach mamy również do czynienia – obok aktywności wnioskodawcy (aspekt prywatny) - z aktywnością podmiotów bezpośrednio ukierunkowaną na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (aspekt publiczny). W sprawach takich informacje ze sfery prywatnej ich uczestników mogą mieć istotne znaczenie, jednak nawet z tego względu, że są wymagane do podjęcia rozstrzygnięć przez organy rozpatrujące sprawę, nie uzyskują waloru publicznego. Z tego powodu dokumenty prywatne, chociaż niezbędne do realizacji kompetencji organów i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, takie jak wnioski, odwołania, skargi, zażalenia, nie są kwalifikowane jako informacje publiczne. Należy też dostrzec, że niewątpliwie splot elementów prywatnych (dokumentów, oświadczeń woli i wiedzy) może mieć miejsce częściej w sprawach, w których podmioty je prowadzące obok realizacji zadań i celów publicznych reprezentują jednocześnie interesy prywatne określonych podmiotów konkurencyjnych wobec innych uczestników sprawy, w tym również wobec wnioskodawcy, gdzie pod pojęciem interesu prywatnego należałoby rozumieć interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący zwłaszcza spraw osobistych. W takich sytuacjach aspekt niepubliczny sprawy dominuje nad jej aspektem publicznym.

O ile zatem kryterium "sprawy własnej" jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw, to konieczne jest dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej.

Powyższe stanowisko stanowi kontynuację jednolitych aktualnie poglądów prezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 26 listopada 2021, III OSK 4568/21; 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4371/21; 17 maja 2022 r., III OSK 1205/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1682/21; 15 lipca 2022 r., III OSK 1362/21.

Z powyższych przyczyn, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej" w rozumieniu postulowanym przez autora skargi kasacyjnej, ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony.

Odnosząc się do drugiej kwestii podnoszonej w skardze kasacyjnej dotyczącej, niezakwalifikowania przez Sąd I instancji żądanych pism jako dokumentów wewnętrznych, powtórzyć należy, że w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r. (P 25/12; pub. OTK-A 2013/8/122) stwierdził, że w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji RP. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących.

Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednakże treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

Także w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji określonego zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Takiego charakteru nie mają dokumenty, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (zob. w tej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 lipca 2010 r. I OSK 707/10; z 27 stycznia 2012 r. I OSK 2130/11 oraz z 21 czerwca 2012 r. I OSK 666/12). Istotę dokumentu wewnętrznego trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 marca 2023 r. III OSK 7293/21 wyjaśniając, że dokument wewnętrzny jest dokumentem urzędowym, czyli posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ale jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz.

W doktrynie zwraca się nadto uwagę, że udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005, s. 6). W piśmiennictwie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 204-209).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że waloru informacji publicznej nie mają zatem np.:

1. wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2014 r. I OSK 2320/13);

2. korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych, korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; z 14 września 2012 r. I OSK 1203/12; z 25 marca 2014 r. I OSK 2320/13; z 31 lipca 2014 r. I OSK 2770/13; z 18 września 2014 r. I OSK 3073/13 oraz z 15 lipca 2021 r. III OSK 3335/21).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się szczególnie, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument wewnętrzny służy wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Zatem dokument wewnętrzny to taki dokument, który jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz został wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, w którym go wytworzono i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz.

Tymczasem wnioskowane pisma to dokumenty stanowiące oświadczenie woli osób reprezentujących adresata wniosku dostępowego (GIF), złożone w ramach ich kompetencji i przesyłane (skierowane) do innego podmiotu tj. [...] WIF, realizującego inne (swoje) zadania publiczne. Zatem, pisma te mają walor oficjalności i mogą być podstawą podjęcia czynności przez [...] WIF względem podmiotu zewnętrznego. W konsekwencji, wnioskowane pisma nie stanowią dokumentu wewnętrznego, jak to prawidłowo przyjął Sąd I instancji. Oceny tej nie może zmienić regulacja zawarta w art. 115 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo farmaceutyczne. Przepis ten stanowi, że Główny Inspektor Farmaceutyczny może wydawać wojewódzkim inspektorom farmaceutycznym polecenia dotyczące podjęcia konkretnych czynności w zakresie ich merytorycznego działania z zastrzeżeniem spraw objętych wydawaniem decyzji jako organu I instancji, a także może żądać od nich informacji w całym zakresie działania Inspekcji Farmaceutycznej. Zatem, przepis ten określa uprawnienia adresata wniosku dostępowego w zakresie nadzoru, koordynowania i kontrolowania wykonywanych zadań przez podległe mu organy inspekcji farmaceutycznej, tj. inne podmioty. Wobec tego, przepis ten wręcz potwierdza odrębność podmiotu, z którym adresat wniosku prowadził korespondencję, żądaną we wniosku dostępowym. W skardze kasacyjnej poza treścią art. 115 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo farmaceutyczne nie przedstawiono argumentacji, z której wynikałoby, że przepis ten świadczy o wewnętrznym charakterze wnioskowanych przez Spółkę pism.

W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że pisma objęte wnioskiem dostępowym są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., niestanowiącymi dokumentów wewnętrznych. W rezultacie, pisma te stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.

Zatem, Sąd I instancji prawidłowo rozumiejąc treść art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 u.d.i.p. i art. 73 § 1 k.p.a., zasadnie przyjął w ocenie wniosku z 30 października 2024 r., że dotyczy on informacji publicznej, do której udostępnienia należy zastosować tryb przewidziany w u.d.i.p.

W tych okolicznościach, wobec błędnego poinformowania Spółki w odpowiedzi na wniosek dostępowy, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził bezczynność GIF w rozpoznaniu tego wniosku i z braku podstaw z art. 151 do oddalenia skargi, zasadnie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Spółki z 12 listopada 2024 r.

Na koniec należy zauważyć, że Sąd I instancji nie nakazał udostępnić skarżącej Spółce informacji żądanej we wniosku dostępowym z 12 listopada 2024 r. Z treści punktu 1 i 2 zaskarżonego wyroku wynika wprost, że Sąd I instancji stwierdził bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego i zobowiązał go "do rozpoznania wniosku" dostępowego Spółki. Sposób rozpoznania wniosku dostępowego Sąd pozostawił organowi, który stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. zobowiązany będzie zastosować się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postepowania wyrażonych w zaskarżonym wyroku.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Wniosek Spółki o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. został oddalony (pkt 2 wyroku), ponieważ nie wykazała ona (odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona osobiście), że takowe koszty poniosła, a zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 przepisy art. 204 i art. 205 § 2 – 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika.