Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku M. S. z dnia [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 3 i 5 wniosku – w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Gminy na rzecz M. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 31 października 2014r. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu 23 października 2014r. otrzymał od organu drogą elektroniczną odpowiedź na wniosek z dnia 8 października 2014r w zakresie przedstawionym w pkt 1, 2, 4 i 6. Nie udzielono natomiast odpowiedzi w zakresie pkt 3 i 5 wniosku, przy czym w odniesieniu do pkt 3 wniosku Wójt Gminy O. poinformował, że: "W związku z kodeksową ochroną wynagrodzeń wysokość nagród nie może być podana". Natomiast w odpowiedzi na pyt. nr 5 stwierdzono, że: "Nie jest prowadzony rejestr postępowań sądowych" – pomimo że wnioskodawca nie pytał, czy organ prowadzi taki przedmiotowy rejestr. Analizując powyższe skarżący stwierdził, że do dnia wniesienia niniejszej skargi Wójt Gminy O. nie udostępnił wszystkich żądanych przezeń informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 782 ze zm.). Tym samym organ naruszył art. 13 ust. 1, 2 oraz art. 16 ust. 1 ww. ustawy poprzez nierozpoznanie w całości złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Mając na względzie powyższe M. S. wniósł o:

- zobowiązanie Wójta Gminy O. do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 8 października 2014r w zakresie pkt 3 i 5 wniosku –

w terminie siedmiu dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku;

- zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wniósł o jej oddalenie, argumentując że udzielił odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku M. S. – w związku z czym nie pozostaje w bezczynności. Natomiast fakt, że odpowiedź nie jest zadowalająca dla skarżącego nie może być traktowana jako bezczynność organu, jako że w niniejszej sprawie podjęto czynności. Organ wyjaśnił, że ze względu na kodeksową ochronę wynagrodzeń nie można udostępnić wysokości przyznanych nagród i premii. Premie i nagrody przyznawane pracownikom stanowią bowiem jeden z elementów wynagrodzenia za pracę i pracodawca bez zgody pracownika nie może ujawniać wysokości jego wynagrodzenia. Natomiast ujawnienie wysokości nagród i premii stanowiłoby – w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego – naruszenie dóbr osobistych pracowników. Jeśli chodzi zaś o żądany we wniosku wykaz postępowań sądowych – rozumiany jako rejestr, zestawienie – to rejestr taki nie jest przez Gminę prowadzony. W tym zakresie organ wskazał, że w uzasadnieniu skargi skarżący zmienił swoje stanowisko i obecnie stwierdza, że nie pytał, czy organ prowadzi rejestr postępowań sądowych, czy też nie – co świadczy o tym, że strona nie wie o co właściwie pyta i w zależności od okoliczności zmienia zdanie. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że udzielona odpowiedź ma cechy decyzji i tak też powinna być przez skarżącego traktowana – chociaż nie zawiera wszystkich jej elementów. Brak było zatem przeszkód prawnych i faktycznych, aby skarżący od tak skonstruowanej decyzji wniósł odwołanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Na wstępie należy podkreślić, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12).

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r. poz. 782 ze zm.), zwanej dalej ustawą, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Zgodnie z art. 13 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Jak wynika natomiast z art. 14 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, co oznacza, że następuje w formie czynności materialno-technicznej. Z kolei odmowa udostępnienia informacji publicznej podmiotowi, który jej żąda następuje w drodze decyzji – zgodnie z wymogami art. 16 ust. 1 ustawy.

Podkreślić trzeba, że podmiot dysponujący informacją publiczną jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym oraz, gdy nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 5 ustawy, który w ust. 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Jak wynika z nadesłanej przez organ dokumentacji wnioskiem z dnia 8 października 2014r., złożonym drogą elektroniczną, M. S. wystąpił do Wójta Gminy O. o udzielenie następujących informacji na temat:

1. liczby osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy na dzień 21.11.2010 r. oraz na dzień złożenia niniejszego wniosku,

2. imion i nazwisk wszystkich kierowników wydziałów, naczelników i innych osób, zajmujących kierownicze stanowiska w Urzędzie Gminy (w tym skarbnika i sekretarza Gminy), z podaniem wykształcenia każdej z tych osób, a w przypadku wykształcenia wyższego również kierunku ukończonych studiów, oraz daty zatrudnienia na zajmowanym obecnie stanowisku,

3. wysokości nagród i premii przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Urzędu Gminy od dnia 1 stycznia 2014r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika,

4. listy podróży zagranicznych Wójta i innych pracowników Urzędu Gminy (finansowanych ze środków publicznych) od dnia 21 listopada 2010r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem miejsca podróży, czasu jej trwania, celu oraz kosztów,

5. wykazu postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina, a które zakończyły się w okresie od 21 listopada 2010r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, ze wskazaniem zapadłego rozstrzygnięcia (alternatywnie skanów prawomocnych wyroków i postanowień w sprawach, w których uczestniczyła Gmina, wydanych od dnia 21 listopada 2010r. do dnia złożenia wniosku).

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 23 października 2014r., przesłanym drogą elektroniczną, Wójt Gminy O. poinformował M. S., że:

1. liczba osób zatrudnionych na dzień 21 listopada 2010r. wynosi 46 osób, a na dzień złożenia wniosku - 28 osób,

2. [...] - Wójt Gminy – 4 grudnia 2006r. - wyższe, politolog [...] - Sekretarz Gminy – 10 października 2007r., wyższe, ekonomia, [...] - Skarbnik Gminy – 2 maja 2007r., średnie ekonomiczne,

3. w związku z kodeksową ochroną wynagrodzeń wysokość nagród nie może być podana,

4. nie stwierdzono wyjazdów,

5. nie jest prowadzony rejestr postępowań sądowych,

6. skargi złożone na wójta od 21 listopada 2010r. – 4 skargi – rozpatrzone negatywnie.

Mając na względzie powyższy materiał dowodowy stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że Wójt Gminy O., będąc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej, odpowiedział na przedstawione we wniosku z dnia 8 października 2014r. pytania nr 1, 2, 4 – stosownie do wymogów art. 13 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W konsekwencji, zważywszy na wyjaśnienia organu, rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy żądane przez skarżącego w pozostałym zakresie (pkt 3 i 5 wniosku) informacje można zaliczyć do informacji publicznych w rozumieniu cytowanej ustawy i czy organ na tak postawione pytania odpowiedział w formie wymaganej przez ustawę. Podkreślić przy tym trzeba, że Wójt Gminy O. nie kwestionuje, że żądane dane nie zostały wcześniej udostępnione i nie funkcjonują w obiegu publicznym (okoliczność niesporna).

Przechodząc do oceny, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z dnia 1 grudnia 2011r., sygn. akt I OSK 1561/11, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Podkreślić należy, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, umocowanych w art. 61 Konstytucji, praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 ustawy, stwierdzających m. in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przepis art. 6 ustawy zawiera katalog informacji podlegających ujawnieniu. Użycie słów "w szczególności" na wstępie tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określenie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną, nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 ustawy. Wskazać również należy – co podkreślono powyżej – że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych.

Mając na względzie powyższe nie budzi wątpliwości Sądu, że żądane przez skarżącego informacje o wysokości nagród i premii przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Urzędu Gminy (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne. W konsekwencji są to informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 lipca 2014r., sygn. akt II SAB/Gd 64/14, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Dane, których udostępniania domaga się M. S., mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h).

W tym miejscu należy podkreślić, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. Wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych. Sposób interpretacji pojęć konstytucyjnych o niedookreślonym zakresie semantycznym powinien uwzględniać standardy przyjmowane we wspólnej przestrzeni prawnej państw demokratycznych. W konsekwencji punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej – jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006r., sygn. akt K 17/05, publik. OTK-A z 2006r. nr 3, poz. 30). Za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne opowiada się także orzecznictwo sądów administracyjnych. Pogląd ten uzyskał akceptację m. in. w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012r., sygn. akt II SAB/Wa 246/11, z dnia 7 lipca 2011r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11 (dostępnych w internetowej bazie orzeczniczej NSA) dotyczących wynagrodzenia wójta gminy i innych pracowników samorządowych. Z kolei w wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2011r. o sygn. akt I OSK 145/11, LEX nr 1095669 stwierdził, że "informacja dotycząca premii regulaminowych i nagród pracowników Straży Miejskiej, zwolnionych z obowiązku świadczenia pracy na podstawie przepisów o związkach zawodowych jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z 2001r. o dostępie do informacji publicznej".

W konsekwencji uznać trzeba, że skarżący, pytając o wysokość nagród i premii przyznanych pracownikom Urzędu Gminy, domaga się w istocie udostępnienia informacji publicznej.

Dodatkowo należy wyjaśnić, że jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że ustawa nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Dokonując wykładni tego pojęcia podzielić jednak należy pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014r., sygn. akt II SA/Bd 395/14, dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA).

Reasumując, informacja publiczna dotyczy wszystkich pracowników organu, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych. Odnosi się bowiem wprost do sfery działalności organu i z tego względu ma charakter publiczny. Zwrócić należy uwagę, że w ostatnio powołanym przepisie ustawodawca nie konkretyzuje danych, jakie w odniesieniu do kręgu tych osób objęte mogą być informacją publiczną. W rozpoznawanej sprawie treść wniosku została sformułowana w sposób precyzyjny. Skarżący w pkt 3 wniosku domagał się udostępnienia informacji dotyczącej wysokości nagród i premii przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Urzędu Gminy od dnia 1 stycznia 2014r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika, Nie ulega wątpliwości, że opisane żądanie dotyczyło również osób, które pełnią funkcje publiczne. Wobec powyższego, bezspornym jest, że informacje żądane przez skarżącego w tym zakresie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś wójt, reprezentujący gminę, będącą jednostką samorządu terytorialnego, która gospodaruje majątkiem publicznym i wykonuje zadania publiczne, należy do kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 in fine ustawy.

Odnosząc się do zawartych w odpowiedzi na pkt 3 wniosku wyjaśnień Wójta Gminy O. o tym, że "w związku z kodeksową ochroną wynagrodzeń wysokość nagród nie może być podana" należy odwołać się do ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002r. nr 101, poz. 926, ze zm.). Zgodnie z art. 1 tej ustawy każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, danymi osobowymi, w rozumieniu ustawy, są wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Jeśli chodzi zaś o żądanie oparte o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej to uznać należy, że na gruncie art. 5 ust. 1 tej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Uznać przy tym trzeba, że informacja o wysokości zarobków oznaczonej osoby fizycznej – a więc dotycząca jej statusu materialnego – jest informacją odnoszącą się do prywatności tej osoby, korzystającą z szerokiej ochrony prawnej co do udostępnienia jej osobom trzecim. Dostrzec jednak też przyjdzie, że ograniczenie prawa dostępu do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 ust. 2 ustawy ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, jak też w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do jej udostępnienia, z powołaniem się na ochronę prywatności w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoby fizyczne zrezygnują z przysługującego im prawa. Inaczej mówiąc, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może powołać się na prawo do prywatności tylko w odniesieniu do informacji o osobach nie pełniących funkcji publicznych, nie mających związku z pełnieniem tych funkcji lub osób, które nie zrezygnowały z przysługującego im w tym zakresie prawa ochrony. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród pracowników jednostki samorządu terytorialnego finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywanie funkcji publicznych, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885, ze zm.) gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd NSA, wedle którego zasada jawności gospodarki środkami publicznymi musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP. Pogląd o jawności wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne przedstawił także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 października 2013r., sygn. akt II SAB/Wa 298/13, dostępnym w internetowej bazie orzeczeń NSA.

W świetle powyższych wywodów w ocenie Sądu prywatność osoby fizycznej może co do zasady stanowić podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej, jednakże ograniczenie prawa do prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust. 2 ustawy).

Za informację publiczną należy także uznać żądany przez M. S. wykaz postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina (ze wskazaniem zapadłego rozstrzygnięcia, bądź skanami prawomocnych orzeczeń). W tym zakresie należy wskazać, że ustawodawca wymienił wśród podlegających udostępnieniu informacji publicznych, w zakresie dotyczącym:

- zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 – informacje o stanie przyjmowanych spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e ustawy) ,

- danych publicznych – treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, b, c ustawy).

Sumując powyższe, należy wskazać, że informacją publiczną jest treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą).Ustawa przyjęła zatem jako zasadę szeroki dostęp do informacji publicznej, stanowiąc w art. 2 ust. 1, że przysługuje ona każdemu, do granic chronionych prawem określonych w art. 5, precyzując w art. 3 ust. 1, art. 7 i art. 13 sposoby jego realizacji.

Skoro zatem takie dokumenty w myśl ustawy podlegają udostępnieniu, to tym bardziej za informację publiczną należy uznać zestawienie postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina – zwłaszcza że w tym zakresie strona złożyła alternatywne żądanie przesłania skanów prawomocnych wyroków i postanowień wydanych w tych sprawach – o jakich mowa w cyt. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy.

Usprawiedliwieniem braku działania organu w powyższym zakresie w żadnym przypadku nie może być okoliczność nieprowadzenia wykazu prowadzonych postępowań sądowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2011r. o sygn. akt I OSK 426/11 wskazał, że zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych stanowi przetworzenie informacji. U podstaw tego poglądu leży założenie, że w chwili złożenia wniosku informacja przetworzona nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Informacją przetworzoną będzie więc informacja, która została przygotowana (opracowana) specjalnie dla wnioskodawcy, według podanych przez niego kryteriów – np. w formie tabelki, zestawienia, wykazu – zawierających wnioskowane dane i której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2013r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369).

Reasumując stwierdzić należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy Wójt Gminy O. miał obowiązek udzielić żądanych informacji bądź wydać - w trybie art. 16 ust. 1 ustawy - decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną. W tej sytuacji argumenty organu wynikające z odpowiedzi na skargę nie zasługują na uwzględnienie.

Skoro organ nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji, ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia, Sąd uznał zasadność skargi co do bezczynności.

Sąd nie dopatrzył się nadto w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa, gdyż jak wynika z przedstawionej argumentacji postawa organu nie wynikała ze złej woli lecz z nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy i powstałych stąd wątpliwości odnośnie powinności udzielenia żądanych informacji i tym samym nie nosił znamion lekceważącego traktowania ustawowych obowiązków organu. Podkreślić przy tym trzeba, że regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej wielokrotnie budzą wątpliwości interpretacyjne.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 ustawy P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt III orzeczenia na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 ustawy P.p.s.a.