Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu i odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego J. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2014 r., w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania oraz stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (zwany dalej: "WKZ", "organ I instancji") działając na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 2 oraz art. 91 ust. 4 pkt 4, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm., zwana dalej: "u.o.z.o.z."), rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 165 poz. 987) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), w ramach postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w dniu [...] lipca 2012 r., w sprawie stanu technicznego budynku frontowego przy ul. Ż. [...] w R., w związku z dokonaną bez pozwoleń konserwatorskich nadbudową ww. obiektu nakazał współwłaścicielowi budynku frontowego przy ul. Ż. [...] w R., działka nr ew. [...] – J. K. (zwany dalej: "skarżący", "strona") w terminie do [...] czerwca 2015 r. - przeprowadzenie robót budowlanych w ww. budynku, w celu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, określając w decyzji sposób wykonania prac budowlanych.

Decyzja niniejsza została skierowana do J. K. za pośrednictwem urzędu pocztowego, data pierwszego awizo to [...] lutego 2014 r., brak daty drugiego awizo. Przesyłka została zwrócona do organu I instancji w dniu [...] lutego 2014 r. Powtórne doręczenie przesyłki także realizowane było za pośrednictwem urzędu pocztowego, przy czym data pierwszego awizo to [...] marca 2014 r., brak daty drugiego awizo. Przesyłka została zwrócona do organu I instancji w dniu [...] marca 2014 r.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję w dniu [...] lipca 2014 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego.

Zarzucił także naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., poprzez brak doręczenia decyzji któremukolwiek z pełnomocników skarżącego, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się zarówno pełnomocnictwo radcy prawnego D. S. jak i pełnomocnictwo radcy prawnego P. K. z dnia [...] lipca 2013 r.

Zaznaczył, że w przypadku gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi, a jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi, wskutek czego nie dokonano prawidłowo doręczenia decyzji w rozumieniu art. 44 § 1 k.p.a.

Jednocześnie z ostrożności procesowej pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania podnosząc, że organ ma obowiązek doręczania pism przynajmniej jednemu pełnomocnikowi strony postępowania. Wywiódł przy tym, iż pierwotnie w postępowaniu przed uchyleniem decyzji pełnomocnikiem skarżącego ustanowionym w sprawie był radca prawny D. S. Pełnomocnictwo to nie zostało wypowiedziane ani nie wygasło. Obejmuje umocowanie do działania w sprawie również w przypadku ponownego rozpoznania sprawy i D. S. winien zatem być adresatem skarżonej decyzji. Ponadto pełnomocnictwem ogólnym z dnia [...] lipca 2013 r. zgłoszony został w sprawie udział w charakterze pełnomocnika strony - r. pr. P. K.: "(...) we wszystkich sprawach dotyczących Mocodawcy - w zakresie związanym z realizacją praw Mocodawcy odnoszących się do nieruchomości stanowiących jego własność, położonych w R., a w szczególności w zakresie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na przebudowę drewnianej klatki schodowej na klatkę żelbetową w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na terenie nieruchomości położonej przy ul. Ż. na dz. ew. gruntu nr [...] oraz na działce znajdującej się przy ul. T. [...] i [...] w R.". Pełnomocnictwo to stanowi pełnomocnictwo ogólne do zastępowania strony we wszystkich jego sprawach - w zakresie związanym z realizacją praw strony odnoszących się do nieruchomości stanowiących jego własność, położonych w R. Nie było to pełnomocnictwo szczególne udzielone do jednej sprawy lub czynności prawnej. Pełnomocnik podał, iż wobec informacji od skarżącego, że w nieużywanej przez niego skrzynce pocztowej znajdowały się urzędowe awiza, poprosił o udzielenie kolejnego pełnomocnictwa z dnia [...] kwietnia 2014 r. z daleko posuniętej ostrożności procesowej, by w ogóle otrzymać od organu pisma i decyzje, które według udzielonego mu pouczenia zawartego w piśmie przewodnim z dnia [...] czerwca 2014 r., zostały doręczone skarżącemu w trybie art. 44 § 1 k.p.a. i zalegają w aktach sprawy.

W konkluzji zaznaczył brak doręczenia decyzji w prawidłowy sposób któremukolwiek z pełnomocników, oraz poparł wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.

Postanowieniem znak [...] z dnia [...] września 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwany dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 u.o.z.o.z. oraz art. 17 pkt 2, art. 59 § 2, art. 127 § 2 i art. 134 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania i wniosku skarżącego postanowił o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania oraz o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia odwołania.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nakazano skarżącemu jako współwłaścicielowi budynku frontowego przy ul. Ż. [...] w R. - przeprowadzenie robót budowlanych w terminie do dnia [...] czerwca 2015 r. Decyzja ta została skierowana do strony na prawidłowy adres do doręczeń, za pomocą operatora pocztowego, który - jak wynika z elektronicznego śledzenia przesyłek - Tracking (www.emonitoring.poczta-polska.pl), przechowywał ww. pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej i w tym czasie dwukrotnie zawiadamiał adresata o możliwości odbioru przesyłki (w dniach [...] lutego 2014 r. i [...] lutego 2014 r.).

Minister podał, iż stosownie do art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu ww. 14 dni - tj. w przedmiotowej sprawie z dniem [...] lutego 2014 r., a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Decyzja została doręczona stronie w dniu [...] lutego 2014 r., zatem termin wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] marca 2014 r., a po jego upływie decyzja stała się ostateczna.

Odnosząc się do złożonego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wskazał, że zostały spełnione ustawowe przesłanki przywrócenia terminu, nie mniej w ocenie organu odwoławczego wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania został wniesiony po ww. ustawowym terminie. Analizując materiał dowodowy Minister stwierdził, że ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącego otrzymał od organu I instancji kopię zaskarżonej decyzji w dniu [...] czerwca 2014 r., zaś wniosek został nadany w placówce pocztowej w dniu [...] lipca 2014 r., a zatem po upływie siedmiu dni od dnia ustania przeszkody, która uniemożliwiła mu dochowanie terminu, tj. od dnia zapoznania się z zaskarżoną decyzją.

Odnosząc się do kwestii, że zaskarżona decyzja powinna być doręczona ustanowionemu wcześniej w sprawie radcy prawnemu D. S., wyjaśnił, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przekazany przez organ I instancji wraz z wnioskiem i odwołaniem ww. okoliczności nie potwierdza, gdyż w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu D. S., zaś pełnomocnictwo procesowe, udzielone radcy prawnemu P. K., dołączone do odwołania, nie zawiera dowodu potwierdzającego datę złożenia tego dokumentu do organu I instancji. Ponadto organ odwoławczy pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. wezwał ww. pełnomocnika do udokumentowania złożenia w organie I instancji pełnomocnictwa ogólnego z dnia [...] lipca 2013 r., o którym mowa w tym wniosku (np. ww. pełnomocnictwo z prezentatą urzędu), nie uzyskał jednak takiego potwierdzenia, pomimo otrzymania od pełnomocnika pisma z dnia [...] sierpnia 2014 r., zawierającego dodatkowe wyjaśnienia w sprawie. 

W konsekwencji Minister orzekł, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie warunki, wynikające z przepisu art. 58 § 1 i 2 k.p.a. do przywrócenia terminu do złożenia odwołania i na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

1. art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 59 § 2 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy i odmowę przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji z [...] lutego 2014 r., podczas gdy odwołanie jako wniesione w terminie nie wymagało dla swej skuteczności przywrócenia terminu do jego złożenia, a wniosek o przywrócenie terminu był w dacie składania odwołania złożony jedynie z daleko posuniętej ostrożności ze względu na istniejącą po stronie skarżącego niepewność co do umocowania reprezentującego go wcześniej w sprawie radcy prawnego D. S., któremu aż do dnia [...] sierpnia 2014 r. nie doręczono decyzji z dnia [...] lutego 2014 r.;

2. art. 129 § 2 w związku z art. 40 § 2 k.p.a., poprzez brak doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącego, podczas gdy w aktach sprawy zostało złożone pełnomocnictwo radcy prawnego D. S. z dnia [...] marca 2012 r. stanowiące umocowanie we wszystkich sprawach dotyczących nieruchomości położonej w R. przy ul. Ż. [...] przed sądami oraz organami administracyjnymi i pełnomocnictwo to nie zostało wypowiedziane, a tym samym organ wbrew obowiązkowi z art. 44 § 2 k.p.a. nie dokonał prawidłowo doręczenia decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, co nie mogło skutkować rozpoczęciem biegu terminu do złożenia odwołania;

3. art. 129 § 2 w związku z art. 134 k.p.a., poprzez uznanie, że radca prawny P. K. po otrzymaniu decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., w dniu [...] czerwca 2014 r. nie zachował terminu na wniesienie odwołania, podczas gdy odwołanie zostało wniesione w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji po raz pierwszy w sposób uznany za prawidłowy;

4. art. 129 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że odwołanie z dnia [...] lipca 2014 r. wpłynęło po terminie, mimo że organ I instancji skutecznie doręczył radcy prawnemu D. S. decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. dopiero dnia [...] sierpnia 2014 r., po tym jak radca prawny D. S. zażądał doręczenia decyzji jako pełnomocnik skarżącego ustanowiony w sprawie od 2012 r.;

5. art. 40 § 2 w związku z art. 44 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie fikcji doręczenia decyzji pod adres zamieszkania skarżącego, mimo że w przypadku, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi, a jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi, wskutek czego nie dokonano prawidłowo doręczenia decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi;

6. art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., przez brak rozważenia okoliczności, iż doręczenie decyzji nr [...] w dniu [...] sierpnia 2014 r. na adres radcy prawnego D. S. nastąpiło na jego wniosek złożony w ramach umocowania wynikającego z wcześniej złożonego do akt w 2012 r. pełnomocnictwa z dnia [...] marca 2012 r., a tym samym ww. pełnomocnik został uznany za osobę umocowaną do odbioru decyzji adresowanych do skarżącego w latach 2012 - 2014, co świadczy o lekceważeniu interesu strony oraz przepisów dotyczących trybu doręczeń z k.p.a.

Uzasadniając ww. zarzuty skarżący podał, że jedynie z daleko posuniętej ostrożności złożono w piśmie stanowiącym odwołanie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który okazał się zbędny, ze względu na wniesienie odwołania w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji po raz pierwszy stronie. Organ ma obowiązek doręczania pism przynajmniej jednemu pełnomocnikowi strony postępowania. Podkreślił, że w postępowaniu pełnomocnikiem strony ustanowionym w sprawie był radca prawny D. S., czego dowodem jest pełnomocnictwo z dnia [...] marca 2012 r., które nie zostało wypowiedziane ani nie wygasło – obejmowało ono umocowanie do działania "we wszystkich sprawach dotyczących nieruchomości położonej w R. przy ul. Ż. [...] przed sądami oraz organami administracyjnymi" zatem również stanowiło umocowanie do działania w sprawie w przypadku ponownego jej rozpoznania. Decyzja winna być zatem doręczona bezpośrednio do r.pr. D. S., bowiem on jako umocowany w sprawie pełnomocnik winien otrzymać decyzję, od której przysługiwało odwołanie.

Następnie skarżący pełnomocnik podał, że w niniejszej sprawie zgłosił swoje pełnomocnictwo do organu I instancji przy piśmie z dnia [...] maja 2014 r. zawierającym wniosek o doręczenie decyzji dotyczących skarżącego, które jako wysłane do strony nie zostały przez niego odebrane w terminie, mimo dwukrotnej awizacji zgodnej z k.p.a. Pismem z [...] czerwca 2014 r. doręczonym [...] czerwca 2014 r. WKZ doręczył mu decyzję nr [...], od której w ustawowym terminie wniósł odwołanie. Po otrzymaniu ww. decyzji i skontaktowaniu się r.pr. D. S. pełnomocnik upewnił się, że ww. nie otrzymał wcześniej tej decyzji mimo umocowania w sprawie, zatem pełnomocnik wniósł odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W ocenie autora skargi najwcześniej termin do wniesienia odwołania biegł od dnia [...] czerwca 2014 r. Wniosek o przywrócenie terminu na wniesienie decyzji był zatem w ogóle zbędny i stanowił wygodną podstawę do wydania skarżonego postanowienia, a Minister uchylił się od merytorycznego rozpoznania odwołania.

W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik podał, że organ I instancji zlekceważył obowiązek doręczania decyzji wcześniej ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi r.pr. D. S., który reprezentował stronę na etapie postępowania przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. doręczonym pełnomocnikowi D. S., organ i instancji podał, że: "Informuję, że pełnomocnictwo Pana wraz z wnioskiem z dn. [...].05.2012 r. zostało przekazane na podstawie art. 65 Kpa wraz z pismem przewodnim WUOZ Delegatura w R. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego". Powyższe zdaniem WKZ ma tłumaczyć, dlaczego decyzji nie doręczono pełnomocnikowi. Powyższym oświadczeniem organ I instancji przyznał jednak, że miał wcześniej pełnomocnictwo ogólne do wszystkich spraw prowadzonych co do spornej nieruchomości i powinien doręczać decyzję ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji nr [...] w dniu [...] sierpnia 2014 r. na adres r.pr. D. S. nastąpiło na jego wniosek złożony w ramach umocowania wynikającego z wcześniej złożonego do akt w 2012 r. pełnomocnictwa z dnia [...] marca 2012 r., a tym samym ww. pełnomocnik został uznany za osobę umocowaną do odbioru decyzji kierowanych do skarżącego w 2014 r. bez żądania przez organ I instancji jakiegokolwiek pełnomocnictwa, co świadczy o lekceważeniu interesu z przepisów strony oraz przepisów dotyczących trybu doręczeń z k.p.a.

Wskazał nadto, że skarżący dowiedział się o wydanych decyzjach, doręczonych mu w trybie tzw. fikcji doręczenia z powodu nieodebrania awizowanej przesyłki. Wówczas poinformował pełnomocnika, że decyzje powinny być doręczone wcześniej ustanowionemu pełnomocnikowi – r.pr. D. S. Pełnomocnik wystąpił wiec do organu o doręczenie decyzji wydanych w sprawie, a gdy doręczono mu decyzję, złożył z ostrożności odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Pełnomocnik podał, że udzielając odpowiedzi na żądanie Ministra określone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. odnośnie udokumentowania okoliczności złożenia pełnomocnictwa ogólnego z [...] lipca 2013 r. do reprezentowania strony wyjaśnił, że bez znaczenia dla ustalenia okoliczności wniesienia odwołania w terminie lub dla przywrócenia terminu do wniesienia odwołania pozostaje okoliczność udokumentowania złożenia pełnomocnictwa z dnia [...] lipca 2013 r. Skarżonej decyzji nie doręczono r.pr. D. S., prowadzącemu sprawę przed umocowaniem jego osoby (pełnomocnictwem z [...] kwietnia 2014 r.). Skutek doręczenia stronie skarżonej decyzji nastąpił albo w dniu [...] sierpnia 2014 r., kiedy decyzję odebrał ustanowiony przez stronę pełnomocnikiem r. pr. S., ewentualnie w dniu [...] czerwca 2014 r., gdy przesyłkę odebrał r. pr. P. K. Wyjaśnił, że jego pełnomocnictwo ogólne z dnia [...] lipca 2013 r. było złożone w aktach sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę klatki schodowej w spornym budynku.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się tego rodzaju naruszeń prawa, które obligowały go do wyeliminowania ww. aktu z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie (art. 127 § 1 k.p.a.), do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot.

Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Podstawą faktyczną do wydania w trybie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest okoliczność, że strona postępowania wniosła odwołanie po upływie określonego w art. 129 § 2 k.p.a. 14-dniowego terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia, obliczanego od dnia doręczenia jej decyzji. Organ, aby stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, obowiązany jest - z zachowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 w związku z art. 126 k.p.a. - ustalić datę doręczenia stronie aktu administracyjnego, od którego wnoszony jest ten środek oraz datę jego wniesienia. O uchybieniu terminu do złożenia odwołania można mówić tylko wówczas, gdy termin ten rozpoczął swój bieg, a więc od daty prawidłowego doręczenia decyzji.

Ustawodawca, łącząc określone skutki prawne ze skutecznym doręczeniem pisma stronie (m.in. rozpoczęcie biegu terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a.), przewidział jednocześnie określone zasady doręczania pism przez organ administracji publicznej. Zasady te regulują przepisy rozdziału 8 "Doręczenia" Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.) W razie niemożności doręczenia pisma w ww. sposób, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a.). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.), natomiast zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.).

Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika (art. 40 § 2 k.p.a.).

Istotną zatem dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy było po pierwsze prawidłowe ustalenie, czy w niniejszym postępowaniu skarżący udzielił pełnomocnictwa do reprezentowania go dla r. pr. D. S. jak podnosi w skardze. Drugą kwestię stanowiło natomiast ustalenie daty skutecznego doręczenia stronie decyzji organu I instancji, albowiem od tego momentu rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia odwołania.

W odniesieniu do pierwszej z powołanych okoliczności Sąd stwierdza, iż przedstawione przy skardze akta administracyjne sprawy dotyczą postępowania prowadzonego z urzędu przez WKZ w przedmiocie stanu technicznego budynku frontowego przy ul. Ż. [...] w R., w związku z dokonaną bez pozwoleń konserwatorskich nadbudową ww. obiektu. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie niniejszej nie wynika, aby wskazywana przez skarżącego osoba - r. pr. D. S. występował w niniejszym postępowaniu administracyjnym jako pełnomocnik strony. Zarówno pierwsza wydana w postępowaniu decyzja WKZ z dnia [...] września 2012 r., jak i uchylająca ją decyzja Ministra z dnia [...] kwietnia 2013 r. doręczane były skarżącemu i pozostałym stronom postępowania. Także odwołanie, na skutek którego nastąpiło uchylenie decyzji z dnia [...] września 2012 r. skarżący złożył osobiście. Zgromadzone w sprawie dokumenty w żaden sposób nie potwierdzają udziału w sprawie r. pr. D. S. oraz podnoszonego w skardze faktu doręczenia mu decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Nie mniej Sąd stwierdza, że organ I instancji przesłał r.pr. D. S. na jego żądanie kopie decyzji, wraz z pismem przewodnim (data pisma z dnia [...] sierpnia 2014 r.).

Natomiast udział w postępowaniu r. pr. P. K. nastąpił poprzez złożenie w dniu [...] maja 2014 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) pisma w sprawie wraz ze złożeniem pełnomocnictwa udzielonego w dniu [...] kwietnia 2014 r.

Zatem z akt administracyjnych niewątpliwie wynika, iż organ I instancji prawidłowo doręczał wydaną w sprawie decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. skarżącemu. Oceniając jednak podjęte w tym zakresie czynności, wbrew stanowisku Ministra Sąd stwierdza, iż doręczenie nie było skuteczne. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy uznał, że przesyłka pocztowa adresowana do strony, zawierająca decyzję organu I instancji została doręczona w dniu [...] lutego 2014 r., po upływie ostatniego dnia z 14-dniowego terminu przechowywania przesyłki.

Takie stanowisko organu odwoławczego jest nieprawidłowe. W ocenie Sądu nie wszystkie przesłanki wskazane w art. 44 k.p.a. przepisie, warunkujące uznanie przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję za skutecznie doręczoną w sposób zastępczy, zostały w niniejszej sprawie spełnione. Wskazać w tym miejscu należy, że decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. była doręczana skarżącemu dwukrotnie. Oba doręczenia nie były skuteczne. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki wysłanej za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu [...] lutego 2014 r. wynika jedynie data pierwszego awizo - [...] lutego 2014 r., z adnotacją – pieczątką: mieszkanie zamknięte, brak adnotacji dotyczącej daty drugiego awizo. Przesyłka została zwrócona do organu I instancji [...] lutego 2014 r. Powtórne doręczenie przesyłki także realizowane było za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu [...] marca 2014 r., data pierwszego awizo to [...] marca 2014 r., brak daty drugiego awizo. Przesyłka została zwrócona do organu I instancji [...] marca 2014 r.

Zauważenia wymaga, że zwrotne potwierdzenia odbioru oraz koperta zawierające decyzję nie zawierały żadnej adnotacji o powtórnym awizowaniu przesyłki, pozostawieniu zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki, jak również informacji o sposobie powiadomienia adresata o próbie ponownego doręczenia przesyłki, informacji o placówce pocztowej, w której przesyłka jest przechowywana, terminie odbioru przesyłki, a także adnotacji o miejscu umieszczania awiza, co jest niezbędnym wymogiem dla spełnienia warunku doręczenia zastępczego. Mimo tego organ odwoławczy uznał przesyłkę za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. W ocenie Sądu Minister nie dokonał oceny doręczenia przesyłki dla skarżącego w kontekście art. 44 § 3 k.p.a.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/11, dotyczącego art. 44 k.p.a., osoba dokonująca powtórnego zawiadomienia powinna w treści takiego zawiadomienia zawrzeć takie elementy jak: informację o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru; precyzyjne wskazanie miejsca (tzn. szczegółowe określenie nazwy danej instytucji i jej dokładnego adresu, w którym pismo może być odebrane; wskazanie, że pismo może być odebrane w terminie nie dłuższym niż 14 dnia od daty pierwszego zawiadomienia, przy czym, będzie się to odbywało poprzez precyzyjne wskazanie daty dokonania pierwszego zawiadomienia i wskazanie na obowiązujący termin 14 dni; szczegółowe pouczenie o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tak wyznaczonym terminie. Adresat musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. W przypadku braku takiej informacji doręczenie zastępcze jest bezskuteczne.

W sytuacji, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie na dowodzie doręczenia brak jest adnotacji doręczyciela o powtórnym awizowaniu przesyłki, o pozostawieniu zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki, jak również informacji o miejscu umieszczania zawiadomienia, nie można uznać skuteczności doręczenia zastępczego. Należy bowiem podkreślić, że w dokumencie zwanym "potwierdzeniem odbioru" powinny zostać zaświadczone wszystkie okoliczności warunkujące zaistnienie domniemania doręczenia przesyłki, tj. że doręczyciel nie zastał adresata w domu, że zawiadomienie o umieszczeniu przesyłki w urzędzie pocztowym zostało umieszczone w należącej do adresata skrzynce na korespondencję lub w innym miejscu oraz, że przesyłki tej nie podjęto w terminie. W przeciwnym wypadku dokument ten nie jest dowodem dokonanego doręczenia zastępczego.

Powyższe oznacza, że w realiach niniejszej sprawy nie ziściło się zdarzenie warunkujące możliwość wniesienia odwołania, wobec bowiem braku skutecznego doręczenia decyzji, nie można uznać, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego, a tym samym rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania. Skoro zatem odwołanie zostało wniesione od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, to tym samym jest ono przedwczesne i niedopuszczalne.

Odnosząc się do treści zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że organ odwoławczy nieprawidłowo jednym rozstrzygnięciem orzekł o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania oraz o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia odwołania. Obie te instytucje prawne oparte są bowiem na innych podstawach prawnych. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że wniesienie odwołania po terminie może spowodować dwojakiego rodzaju skutki procesowe: jeżeli wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu wniesienia odwołania, wówczas organ odwoławczy jest obowiązany wydać postanowienie o uchybieniu terminowi wniesienia odwołania; jeżeli jednak wraz z odwołaniem złożony został wniosek o przywrócenie terminu, wówczas organ odwoławczy musi najpierw wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu i dopiero kiedy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, organ może postanowić o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 153; wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., I OSK 478/10, LEX nr 745245).

Ponownie rozpoznając sprawę Minister, mając na względzie przedstawione wyżej rozważania Sądu oraz regulację art. 44 oraz 134 k.p.a. zobowiązany będzie do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, dla złożenia którego, wobec braku skutecznego doręczenia decyzji, nie nastąpiło rozpoczęcie biegu terminu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że niewątpliwie Minister nie ustalił należycie stanu faktycznego w sprawie, a mianowicie czy faktycznie skarżący miał umocowanego pełnomocnika w osobie r.pr. D. S., któremu należało doręczyć decyzje z dnia [...] lutego 2014 r. Zdaniem Sądu znajdująca się w aktach korespondencja z ww. pełnomocnikiem, z której wynika, iż WKZ doręczał mu kopie decyzji, niewątpliwie obligowała Ministra do poczynienia stosownych ustaleń w tym zakresie. Jeśli ww. nie był pełnomocnikiem skarżącego, to dlaczego organ I instancji przesyłał mu kopie decyzji. W tym zakresie zasadne byłoby zatem przeprowadzenie dowodu z akt administracyjnych zawierających podane pełnomocnictwo, nadto ewentualne ustalenie czy skarżący nie zrezygnował z tego pełnomocnika jeżeli w późniejszym etapie postępowania samodzielnie składał odwołanie. Takich ustaleń zabrakło, co jest konieczne celem ustalenia w pierwszej kolejności czy ww. pełnomocnik r.pr. D. S. reprezentował skarżącego w dacie wydania decyzji w dniu [...] lutego 2014 r.

W sytuacji braku ustaleń faktycznych w tym zakresie oraz wadliwej ocenie doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. przez Ministra czyni zbędnym odnoszenie się Sądu do pozostałych zarzutów skargi.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku), zaś o kosztach na podstawie art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku).