I SAB/Op 11/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-09	
Data wpływu	2026-01-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Aleksandra Sędkowska
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Gocki	
Symbol z opisem	6480
658	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku w części	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi P. C. na bezczynność Prezesa M. Sp. z o.o. w N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezesa M. Sp. z o.o. w N. do rozpoznania wniosku P. C. z dnia 27 kwietnia 2025 r. w zakresie jego pkt 3, w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) oddala dalej idącą skargę, 5) zasądza od Prezesa M. Sp. z o.o. w N. na rzecz strony skarżącej P. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej pismem z 30 maja 2025 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. C. (zwanego dalej: stroną, wnioskodawcą lub skarżącym) jest bezczynność Prezesa M. Sp. z .o.o. w N. (zwanego dalej: Prezesem Z. lub Spółką) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 27 kwietnia 2025 r. - adresowanym do kilku podmiotów, w tym m.in. do Spółki - skarżący zwrócił się w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej: ustawa lub u.d.i.p., o udostępnienie informacji w zakresie czy w okresie od 11 marca 2025 r. do dnia udzielenia odpowiedzi, osoby fizyczne lub inne podmioty wykupiły w Spółce usługi najmu, dzierżawy lub w innej formie, polegającej na wywieszeniu banerów antyreferendalnych.

W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na powyższe zapytanie wniósł o dalszą informację w zakresie:

po pierwsze –ile takich banerów zostało wykupionych i w jakich miejscach zostały one rozmieszczone, ze wskazaniem adresu;

po drugie – udostępnienie kopii umów, faktur i treści potwierdzeń przelewów wraz z udostępnieniem imion i nazwisk lub nazw podmiotów zamawiających taką usługę w Spółce.

Oceniając wniosek Spółka w piśmie z 9 maja 2025 r. uznała, że zawiera on żądanie udostępnienia informacji o charakterze niejednorodnym. Ponieważ w jej ocenie wniosek dotyczył zarówno informacji noszących znamiona informacji publicznej jak i informacji nieposiadających tego przymiotu, to udostępniła wnioskodawcy informacje publiczne, natomiast w pozostałym zakresie poinformowała wnioskodawcę, iż żądane informacje nie podlegają udostępnieniu. I tak Spółka poinformowała, że w okresie od 11 marca 2025 r. (omyłka pisarska organ wskazał "3025") do 6 maja 2025 r. nie zostały wykupione i wywieszone banery przez Spółkę. Wskazała nadto, że udostępniła powierzchnie reklamowe, podając, iż zgodnie z Zarządzeniem nr [...] z dnia 2 stycznia 2024 r. Prezesa Zarządu M. Sp. z o.o. i jego załącznikiem nr [...] Spółka w zakresie swojej działalności świadczy także usługi w zakresie najmu powierzchni reklamowej i usług reklamowych. Wyjaśniła przy tym, że w dniu 9 kwietnia 2025 r. osoba prywatna zleciła jej usługi reklamowe dotyczące referendum. Do odpowiedzi załączyła zanonimizowaną umowę oraz fakturę z paragonem. Odpowiadając zaznaczyła, że jej zdaniem, powodem anonimizacji przekazanych dokumentów, a tym samym nieudostępnienia imienia i nazwiska osoby, na zlecenie której wynajęto powierzchnię reklamową w autobusach i na przystankach należących do M. jest ochrona prywatności osoby zawierającej umowę. Spółka zaznaczyła, że osoba będąca stroną umowy nie prowadzi działalności gospodarczej i nie otrzymała żadnych płatności ze środków publicznych. Tym samym, Spółka uznała, że informacja o samym fakcie zawarcia umowy, zasadach jej realizacji i wysokości opłaty stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, natomiast imienia i nazwiska kontrahenta nie można zakwalifikować jako informacji publicznej, stąd też dane te, jako niepodlegające udostępnieniu, zostały zanonimizowane. Odnosząc się do przywołanego przez stronę wyroku WSA w Opolu, Spółka stwierdziła, że nie ma on zastosowania w sprawie albowiem dotyczy odmiennego stanu faktycznego, w którym to spółka gminna zawiera umowy zobowiązujące ją do zapłaty za konkretne usługi cywilnoprawne, wydatkując tym samym środki publiczne. Tymczasem – jak zaznaczyła w przedmiotowej sprawie – na podstawie umowy, o jakiej mowa we wniosku, nie miało miejsca wydatkowanie środków publicznych, gdyż to kontrahent dokonał zapłaty na rzecz Spółki.

Mając na uwadze powyższe, Spółka uznała, że informacja o samym fakcie zawarcia umowy, zasadach jej realizacji i wysokości opłaty stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, natomiast imienia i nazwiska kontrahenta nie można zakwalifikować jako informacji publicznej, stąd też dane te, jako niepodlegające udostępnieniu na podstawie ustawy, zostały zanonimizowane.

Z takim stanowiskiem nie zgodził się wnioskodawca wnosząc do WSA w Opolu skargę. W skardze wniósł o: nakazanie udostępnienia wnioskowanej informacji wskazanej w pkt 3 wniosku w zakresie podania imion i nazwisk kontrahentów oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł.

W motywach skargi skarżący opisał przebieg postępowania począwszy od złożenia wniosku, a następnie przedstawił zasady udostępniania informacji publicznej, a także wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym imię i nazwisko osoby zawierającej umowę cywilnoprawną z jednostką samorządu terytorialnego nie zasługuje na ochronę. Podniósł, że w orzecznictwie tym nie wskazano, że ograniczenie to ma zastosowanie jedynie do umów, w których podmioty publiczne wypłacają określone środki pieniężne na rzecz tych podmiotów. Skarżący zaznaczył, że sprawa dotyczyła referendum i mieszkańcy mają prawo wiedzieć kto angażował się w kampanię referendalną. Zwłaszcza, że – jak podał – w późniejszym etapie identyczne banery pojawiły się w gminnej gazecie "[...]", na profilach społecznościowych radnych, urzędników i również prezesów ww. spółek.

W odpowiedzi na skargę udzielonej pismem z 20 czerwca 2025 r. Spółka wniosła o jej odrzucenie ewentualnie w przypadku uznania, że są podstawy do jej rozpatrzenia o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podniosła, że skarga nie została wniesiona za jej pośrednictwem i przed jej wniesieniem nie wystosowano ponaglenia.

Postanowieniem z 11 września 2025 r., sygn. akt I SAB/Op 47/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę.

W rozpoznawanej sprawie WSA w Opolu uznał, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie, w czasie orzekania tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej jako: P.p.s.a., ponieważ przeszkodę do jej merytorycznego rozpoznania stanowiła okoliczność wniesienia skargi po dniu, w którym organ pismem zakończył już postępowanie wszczęte wnioskiem. Zdaniem Sądu organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na zadane pytania, co wynika z zestawienia zadanych pytań i udzielonych na nie odpowiedzi przedstawionych w części sprawozdawczej uzasadnienia postanowienia. Okoliczność tę potwierdziła w skardze również sama strona, wyjaśniając, że otrzymała pismo stanowiące odpowiedź organu.

W ocenie Sądu, wyrażonej w uzasadnieniu ww. postanowienia, w przypadku udostępniania informacji publicznej na wniosek, o ile to wnioskodawca określa zakres żądanych danych, a ich udostępnienie następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 14 u.d.i.p.), to charakter żądania ocenia podmiot zobowiązany do załatwienia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej nie jest jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, a jedynie do wydanej decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.).

Jednocześnie Sąd podkreślił, że wniesienie skargi na bezczynność po udzieleniu przez organ administracji publicznej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19). Zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest bowiem doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Dlatego też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania. Przywołana wyżej uchwała wprawdzie dotyczy wniesienia skargi na bezczynność po wydaniu decyzji, jednakże argumenty w niej wskazane należy analogicznie odnieść do skarg na bezczynność w sprawach załatwianych aktami lub czynnościami organu administracji publicznej innymi niż decyzje, lecz objętymi kognicją sądów administracyjnych, to jest także do skargi wniesionej na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Uchwała składu 7 sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 P.p.s.a.), a ponadto ma ona ogólną moc wiążącą (art. 269 § 1 P.p.s.a.). Z przepisu tego wynika, że żaden skład sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale NSA. Skład, który nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi NSA.

W związku z tym wskazano, że choć wymieniona uchwała z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, nawiązuje do zakończenia postępowania administracyjnego aktem ostatecznym, co nie miało miejsca w realiach rozpoznawanej sprawy, to poparta została ogólnym spostrzeżeniem, że wydanie aktu w sprawie administracyjnej powoduje, że ewentualny stan bezczynności staje się stanem historycznym. Istotą skargi na bezczynność jest protest strony postępowania wobec istniejącego w tymże postępowaniu - w momencie inicjowania kontroli sądowoadministracyjnej - stanu bezczynności. Środek prawny w postaci skargi na bezczynność ma bowiem przede wszystkim na celu - w razie uwzględnienia skargi, a więc w istocie stwierdzenia, że w dacie wniesienia skargi organ dopuścił się bezczynności – zobowiązanie organu administracji do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, ewentualnie do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Cel taki nie istnieje, jeśli w momencie wniesienia takiej skargi postępowanie to już się nie toczy. W takiej sytuacji dopuszczenie możliwości merytorycznego rozpoznania skargi mogłoby prowadzić do tego, że skarga na bezczynność mogłaby być składana nawet po kilku, czy kilkunastu latach po zakończeniu postępowania, którego ta skarga dotyczy (por. postanowienie NSA z 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 1131/24, postanowienie WSA w Bydgoszczy z 24 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Bd 98/23).

Zdaniem Sądu nie można zatem mówić o bezczynności organu, gdy organ ten uprzednio, uwzględniając wniosek, udostępni informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, albo udzieli odpowiedzi, że nie posiada żądanej informacji publicznej. Odnosząc te rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd I instancji wyjaśnił nadto, że przed odrzuceniem skargi, zweryfikował odpowiedź Spółki w aspekcie jej adekwatności do treści żądania sformułowanego przez wnioskodawcę i stwierdził, że została udzielona stronie wyczerpująco. Stanowiąc tym samym - w ocenie Sądu - w istocie załatwienie złożonego przez stronę skarżącą wniosku. Zdaniem Sądu od dnia przekazania odpowiedzi nie istniał podlegający badaniu stan ewentualnej bezczynności, której mogłaby dotyczyć skarga, a tym samym nie istniał również przedmiot skargi w rozpatrywanej sprawie. Załatwienie wniosku w drodze czynności materialno-technicznej skutkuje bowiem tym, że ewentualny stan bezczynności staje się stanem historycznym, a postępowanie zainicjowane wnioskiem zostało zatem zakończone przez organ przed wniesieniem skargi, poprzez udzielenie odpowiedzi z zachowaniem ustawowego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Powyższe okoliczności, w przekonaniu Sądu, uzasadniają odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, z powodu braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia - rozumianego jako bezczynność. Istniejąca przeszkoda do merytorycznego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej nie podlega usunięciu ze względu na załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej i zakończenie postępowania z wniosku złożonego w trybie przepisów u.d.i.p. Innymi słowy, skarga na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej, jako wniesiona przez skarżącą już po udzieleniu przez organ wystarczającej odpowiedzi, czyli po zakończeniu postępowania przez skarżony organ, nie mogła zostać rozpoznana merytorycznie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznania skargi poprzez zobowiązanie Prezesa M. w N. Sp. z o.o. do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że Prezes M. w N. Sp. z o. o. dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania przed sądami I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z normami przepisanymi; ewentualnie przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z normami prawnymi. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 8 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 2303/25, uchylił ww. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 11 września 2025 r., sygn. akt I SAB/Op 47/25 odrzucające skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu NSA wskazał, że kierując się sformułowanymi zarzutami, jako usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., ponieważ, zdaniem NSA, brak było podstaw prawnych do przyjęcia, że skarga, jako z innych przyczyn niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, wskazał, że skoro skarżący wniósł skargę na bezczynność organu po udzieleniu mu przez organ odpowiedzi na złożony wniosek, to zachodzi przeszkoda w merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., co z kolei uzasadnia jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wyjaśnił przy tym Sąd kasacyjny, że w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć jednak na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Jednocześnie NSA podniósł, że na gruncie u.d.i.p. o bezczynności można mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. Inną formą realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej przewidzianą w przepisach u.d.i.p. jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na ziszczenie się przesłanek przewidzianych w u.d.i.p. (art. 5 w zw. z art. 16 u.d.i.p.) bądź decyzja o umorzeniu postępowania z tej przyczyny, że nie można udostępnić informacji w sposób lub w formie wskazanej we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zdaniem NSA jedynie w przypadkach, gdy wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bądź nie znajduje się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.

Zatem – jak orzekł NSA – gdy podmiot obowiązany udzieli wnioskodawcy odpowiedzi na jego wniosek w drodze czynności materialno-technicznej bądź w drodze pisma informującego, wnioskodawca może zakwestionować przedstawione mu stanowisko, w drodze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W przypadku złożenia takiej skargi, obowiązkiem Sądu jest ocena zasadności tej skargi w zakresie: 1) czy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym w myśl art. 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej; 2) czy w sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu w skardze podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w kontekście obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.; 3) czy informacja, której skarżący żądał, posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. oraz 4) czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został w sposób prawidłowy załatwiony (podmiot zobowiązany udzielił pełnej odpowiedzi na złożony wniosek). Równocześnie NSA zaznaczyło, że w przypadku gdy Sąd uzna, iż skarga na bezczynność w udostępnieniu informacji jest niezasadna, bowiem podmiot zobowiązany w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udzielił, pełnej, zgodnej z żądaniem strony informacji publicznej, tj. uzna, że podmiot nie pozostaje w bezczynności, wówczas oddala skargę (art. 151 P.p.s.a.). Jeżeli zaś Sąd uzna, że odpowiedź na złożony wniosek została złożona po terminie lub jest niepełna, wymijająca, nieadekwatna do treści wniosku lub przedstawiona w innym zakresie i w inny sposób niż wynika to z wniosku, wówczas obowiązany jest do uwzględnienia skargi na bezczynność w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a. Skoro zatem Sąd bada zasadność wniesionej skargi na bezczynność, czyli odnosi się do jej zarzutów w sposób merytoryczny, to nie ma podstaw do twierdzenia, że skarga taka jest niedopuszczalna.

Z powyższych względów, za chybioną uznał NSA argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, odnoszącą się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. Zaznaczył Sąd kasatoryjny, że pogląd zaprezentowany w uchwale dotyczy spraw zakończonych ostateczną decyzją administracyjną, a nie zakończonych czynnością materialno-techniczną lub pismem informującym o powodach nieudostępnienia żądanej informacji. Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest bowiem postępowaniem prowadzonym w trybie k.p.a. NSA tym samym za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Podniosło, że zgodnie z tym przepisem każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Ogólne pojęcie informacji publicznej ustawodawca konkretyzuje w art. 6 u.d.i.p. W przepisie tym wskazuje jakiego rodzaju informacje publiczne polegają udostępnieniu, lecz nie tworzy ich zamkniętego katalogu. Wśród nich wymienia informacje o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt. 5 lit. c u.d.i.p.). W art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca stanowi natomiast, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Konstatując NSA zauważył, że sprawie spór toczy się o to, czy dane personalne (imię i nazwisko) osoby fizycznej - innej niż przedsiębiorca - zawierającej umowę cywilnoprawną ze Spółką wykonującą zadania publiczne lub gospodarującą mieniem publicznym, zwłaszcza której jedynym udziałowcem jest Gmina, mają walor informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. W tych ramach podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest w tym zakresie stanowisko, zgodnie z którym dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na prywatność tych osób. W pierwszej kolejności zauważył, że w świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. informacje o majątku jednostek samorządu terytorialnego podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Wobec braku ograniczeń w tym przepisie co do zakresu pojęcia "majątek" przyjąć należy, że pojęcie to należy odnosić nie tylko do nieruchomości, ale i zasobów pieniężnych, w tym pożytków uzyskiwanych z dysponowania majątkiem publicznym; mienia ruchomego oraz innych składników majątku w szerokim rozumieniu. Oznacza to, że informacją publiczną o majątku jednostek samorządu terytorialnego będzie w konsekwencji treść każdej umowy cywilnoprawnej dotyczącej tego majątku, w tym mającej wpływ na stan tego majątku, czy sytuację prawną składników tego majątku. Sposób zarządzania tym majątkiem oraz sposób gospodarowania środkami publicznymi powinien być bowiem transparentny, tym bardziej gdy chodzi o pożytki uzyskiwane przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., pochodzące z dysponowania majątkiem publicznym. W dalszej kolejności NSA podkreślił, że w orzecznictwie wskazuje się, że ujawnieniu podlegają dane stron zawieranych umów cywilnoprawnych, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą realizować zadania publiczne. Stanowisko takie uzasadnione jest funkcją kontrolną dostępu do informacji publicznej, ponieważ poprzez kontrolę, z jakimi osobami podpisywane są umowy, można stwierdzić, czy środki publiczne są wydawane w sposób racjonalny i gospodarny oraz czy umowa nie stanowi swego rodzaju narzędzia "korupcji politycznej", czy też przejawu nepotyzmu, co w oczywisty sposób niszczy zasady działania demokracji lokalnej, której odzwierciedleniem jest funkcjonowanie samorządu terytorialnego. W celu realizacji konstytucyjnej zasady transparentności działania podmiotów wykonujących funkcje publiczne i gospodarujących mieniem publicznym oraz jawności wydatkowania funduszy publicznych koniecznym jest zatem zapewnienie obywatelom wiedzy na temat tego, kto zawierając umowy z takimi podmiotami, staje się beneficjentem środków publicznych (por. wyrok z 2 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2399/21).

W dalszych motywach NSA podał, że ujawnieniu podlegają również dane osoby, która zasiliła majątek publiczny. Wpływ do budżetu jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego środków pieniężnych, które podmiot ten uzyskał w związku z realizacją zawartej umowy cywilnoprawnej, ma wpływ na stan majątku tego podmiotu, bowiem doszło do zwiększenia jego majątku. Korzyści finansowe uzyskane przez jednostkę samorządu terytorialnego lub inny podmiot publicznoprawny, a wynikające z realizacji umowy cywilnoprawnej z osobą fizyczną mają związek z majątkiem publicznym. Zatem uznać należy, że przychody z najmu i dzierżawy stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, d i e u.d.i.p. Zawierają bowiem informację o gospodarowaniu (wykorzystaniu) majątkiem publicznym. Korzystaniem z majątku publicznego jest również uzyskiwanie przychodów przez jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Oznacza to, że osoba zawierająca umowę z podmiotem publicznoprawnym, w oparciu o którą korzysta z mienia publicznego w zamian za ustaloną opłatę nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko, przedmiot umowy, wysokość opłaty pozostanie anonimowa i zachowa prawo do prywatności. Decydując się na zawarcie umowy z podmiotem publicznoprawnym musi liczyć się z tym, że jej imię i nazwisko może być ujawnione właśnie w trybie dostępu do informacji publicznej. Kwestia kto wynajmuje, dzierżawi mienie komunalne jest z punktu widzenia dostępu do informacji publicznej i społecznej kontroli niekiedy o wiele ważniejsza od samej treści umowy. Zatem informacja o tym kto konkretnie wynajmuje, dzierżawi mienie komunalne w związku z realizacją zawartej umowy cywilnoprawnej mieści się w pojęciu informacji publicznej, gdyż jest informacją o majątku i sposobie jego rozdysponowywania.

Jednocześnie NSA zwrócił należy uwagę, że prawo do informacji publicznej nie jest absolutne. Zgodnie chociażby z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Tym niemniej odmowa udostępnienia danych z uwagi na prywatność osób z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., powinna znaleźć wyraz w decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a która w rozpoznawanej sprawie nie została wydana. Usprawiedliwionych podstaw w ocenie NSA nie miał zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, bowiem Sąd pierwszej instancji przepisu tego nie stosował, zatem nie mógł dokonać błędnej jego wykładni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, ponownie rozpatrując sprawę zważył co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju Sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Podkreślenia także wymaga, że Sąd, rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym zaznaczenia wymaga, że Sąd badając przedmiotową skargę orzekał w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 8 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 2303/25, uchylającym postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 11 września 2025 r., sygn. akt I SAB/Op 47/25, odrzucające skargę i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Stosownie do treści przepisu art. 190 P.p.s.a., uchylenie zaskarżonego orzeczenia przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do sytuacji, która istniała przed wydaniem orzeczenia przez sąd I instancji. Ponadto zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Z tego przepisu wypływa nakaz dla sądu pierwszej instancji przyjęcia określonego stanowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które to stanowisko nie może być odmienne od zaprezentowanego w wyroku NSA rozumienia przepisów będących podstawą orzekania w sprawie i przedmiotem wykładni in concreto. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 P.p.s.a. oznacza więc, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu NSA, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

Działając w ramach związania postanowieniem NSA z 8 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 2303/25, należy wskazać na wstępie, że przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Spółki w zakresie rozpoznania opisanego wyżej wniosku skarżącego z 27 kwietnia 2025 r., złożonego w trybie cyt. wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej także w skrócie u.d.i.p.

Tym samym wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, iż Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

Oceniając z kolei dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu odnośnie do spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.

Na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od powtórzenia, że skład orzekający działa w warunkach związania postanowieniem NSA z 8 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 2303/25, uchylającym postanowienie tut. Sądu z 11 września 2025 r., sygn. akt I SAB/Op 47/25, odrzucające skargę i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Zgodnie z art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kwestię związania oceną prawną NSA zasadniczo reguluje art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjęty model postępowania w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że zawarty tam przepis art. 190 nie jest jedynym uregulowaniem, które wyraża kwestię związania przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną. W związku z odesłaniem zawartym w art. 193 P.p.s.a., który stanowi, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, odpowiednie zastosowanie znajdzie art. 153 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Co do zasady przepis ten będzie miał zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w razie orzekania reformatoryjnego na podstawie art. 188 P.p.s.a. (por. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. VII, teza 5, LEX). Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Związanie oceną prawną sądu odwoławczego nie występuje tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 i art. 135 P.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną Sąd II instancji i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07). W dokonanej analizie regulacji prawnych NSA wyraził wiążącą ocenę stwierdzając, że dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na prywatność tych osób. NSA wyjaśnił, że prawo do informacji publicznej realizowane jest na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwanej nadal w skrócie u.d.i.p. Ustawa ta reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy. Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.

Ponadto NSA – o czym szerzej powyżej – podkreślił, że informacją publiczną o majątku jednostek samorządu terytorialnego będzie w konsekwencji treść każdej umowy cywilnoprawnej dotyczącej tego majątku, w tym mającej wpływ na stan tego majątku, czy sytuację prawną składników tego majątku. Sposób zarządzania tym majątkiem oraz sposób gospodarowania środkami publicznymi powinien być bowiem transparentny, tym bardziej gdy chodzi o pożytki uzyskiwane przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., pochodzące z dysponowania majątkiem publicznym. Ponadto wskazał Sąd kasatoryjny, że w orzecznictwie wskazuje się, iż ujawnieniu podlegają dane stron zawieranych umów cywilnoprawnych, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą realizować zadania publiczne. Stanowisko takie uzasadnione jest funkcją kontrolną dostępu do informacji publicznej, ponieważ poprzez kontrolę, z jakimi osobami podpisywane są umowy, można stwierdzić, czy środki publiczne są wydawane w sposób racjonalny i gospodarny oraz czy umowa nie stanowi swego rodzaju narzędzia "korupcji politycznej", czy też przejawu nepotyzmu, co w oczywisty sposób niszczy zasady działania demokracji lokalnej, której odzwierciedleniem jest funkcjonowanie samorządu terytorialnego. W celu realizacji konstytucyjnej zasady transparentności działania podmiotów wykonujących funkcje publiczne i gospodarujących mieniem publicznym oraz jawności wydatkowania funduszy publicznych koniecznym jest zatem zapewnienie obywatelom wiedzy na temat tego, kto zawierając umowy z takimi podmiotami, staje się beneficjentem środków publicznych (por. wyrok z 2 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2399/21). W ocenie NSA ujawnieniu podlegają również dane osoby, która zasiliła majątek publiczny. Wpływ do budżetu jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego środków pieniężnych, które podmiot ten uzyskał w związku z realizacją zawartej umowy cywilnoprawnej, ma wpływ na stan majątku tego podmiotu, bowiem doszło do zwiększenia jego majątku. Korzyści finansowe uzyskane przez jednostkę samorządu terytorialnego lub inny podmiot publicznoprawny, a wynikające z realizacji umowy cywilnoprawnej z osobą fizyczną mają związek z majątkiem publicznym. Zatem uznać należy, że przychody z najmu i dzierżawy stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, d i e u.d.i.p. Zawierają bowiem informację o gospodarowaniu (wykorzystaniu) majątkiem publicznym. Korzystaniem z majątku publicznego jest również uzyskiwanie przychodów przez jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy jawi się jeszcze uwaga natury ogólnej, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej odznacza się wnioskowym charakterem, w świetle art. 10 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu na wniosek podlega jedynie informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy k.p.a. Oznacza to, że tożsamość wnioskodawcy nie ma żadnego znaczenia dla sposobu załatwienia wniosku. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, przysługuje każdemu. Jednakże w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, co następuje w formie decyzji, zastosowanie mają przepisy k.p.a. Ustawa o dostępnie do informacji publicznej rozróżnia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego. Mianowicie organ, do którego złożono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Wyjaśnienia wymaga nadto, że jedynym wspólnikiem Spółki jest Gmina N. (co wynika z powszechnie dostępnych danych ujawnionych w Krajowym Rejestrze Sądowym [dalej: KRS]), nie jest także kontestowane w sprawie. Zatem organ - pozostając spółką komunalną - jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy). Okoliczność ta jest niesporna. Pytania sformułowane we wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym, a tym samym mieszczą się w zakresie znaczeniowym pojęcia informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy). Okoliczność ta jest niesporna. Z przesłanych przez organ akt sprawy wynika, że żądane przez wnioskodawcę umowy zostały mu przekazane po uprzedniej ich anonimizacji. Zanonimizowanie części żądanej informacji nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy zanonimizowana informacja nie jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, a pojawia się niejako "przy okazji" udostępnienia żądanej informacji publicznej. Anonimizacja możliwa jest przy jednoczesnym zachowaniu walorów informacyjnych udostępnionych danych w zakresie istotnym dla wnioskodawcy.

Jak zasadnie wyeksponował NSA w przytoczonym wyżej postanowieniu z 8 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 2303/25, istota sporu, który ujawnił się w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy dane, których organ nie udostępnił skarżącemu, są informacją publiczną, która powinna być udostępniona na wniosek skarżącego, czy też organ prawidłowo udostępnił skarżącemu treść umów, lecz po ich anonimizacji (bez wydania stosownej decyzji odmawiającej udostępnienia informacji) w zakresie danych identyfikujących podmioty będące kontrahentami Spółki, a precyzyjnie - najemcami lub dzierżawcami nieruchomości.

W tym przedmiocie wyraził ocenę NSA w ww. postanowieniu stwierdzając, że ujawnieniu podlegają dane stron zawieranych umów cywilnoprawnych, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą realizować zadania publiczne.

W ocenie składu orzekającego zasadnie NSA wskazał na jawność danych kontrahentów, stron umów zawieranych z podmiotami publicznymi, wykonującymi zadania publiczne. Umowa cywilnoprawna, mocą której nieruchomości spółki komunalnej zostają wydzierżawione lub wynajęte na rzecz innego podmiotu, to dokument zawierający treść stanowiącą informację publiczną. Informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w tym o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy). Informację publiczną stanowi w szczególności treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotów wykonujących zadania publiczne. Okoliczność ta jest w sprawie niesporna. Organ, rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, z uzasadnionych powodów, mógł odmówić udostępnienia informacji. Odmowa taka wymagałaby jednak podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podstawy wydania takiej decyzji istnieją na przykład w sytuacji, gdy żądana informacja, pomimo posiadania waloru informacji publicznej, jest informacją chronioną na zasadach przewidzianych w art. 5 ust. 1-2 u.d.i.p., na przykład ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Z tego rozwiązania organ jednak nie skorzystał, lecz udzielił informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej usuwając jednak dane, które umożliwiłyby identyfikację dzierżawców lub najemców.

Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że prawo dostępu do informacji publicznej, co do zasady, obejmuje również udostępnienie danych identyfikujących podmioty będące stronami umów zawartych z spółką komunalną. W sprawie niniejszej oznaczenia stron umów są dla wnioskodawcy tak samo ważne jak ich treść, a w takiej sytuacji trudno bronić poglądu, że udostępnienie danych kontrahentów Spółki, którzy prowadzili działalność gospodarczą z wykorzystaniem jej mienia, podlegałoby ograniczeniu - z wyjątkiem sytuacji opisanych w art. 5 u.d.i.p. Stanowisko takie wychodzi naprzeciw zasadzie jawności gospodarowania mieniem publicznym, w tym majątkiem komunalnym. Podmiot, który decyduje się zawrzeć umowę z jednostką sfery budżetowej, musi liczyć się z tym, że informacje o tym fakcie będą podlegać ujawnieniu łącznie z informacjami dotyczącymi podstawowych danych identyfikujących taki podmiot. Kontrahenci spółki komunalnej muszą liczyć się z tym, że korzystanie z majątku publicznego (w sprawie - nieruchomości) w ramach umów najmu lub dzierżawy może podlegać także kontroli społecznej, wykonywanej w trybie u.d.i.p., oraz że dane kontrahentów nie będą korzystać z ochrony. Przyjęcie wskazanego założenia ma również wymiar funkcjonalny, pozwala bowiem zapobiegać negatywnym zjawiskom związanym nierzadko z ewentualnymi patologiami występującymi w życiu społecznym. W związku z tym potrzeba ujawniania podstawowych danych identyfikujących podmioty korzystające z majątku publicznego w celu prowadzenia działalności gospodarczej wydaje się niezbędna. Dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne. Prawo to może być ograniczone tylko w wyjątkowych wypadkach. Kontrola społeczna i prawo wpływania na działanie podmiotów publicznych wiążą się przede wszystkim z kontrolą gospodarowania publicznym majątkiem, dlatego dane identyfikujące podmioty, które wydzierżawiły lub wynajęły nieruchomości od spółki komunalnej w celu prowadzenia działalności gospodarczej, mogą zostać ujawnione. Pytanie o dane identyfikujące podmioty, z którymi podmiot publiczny podpisał umowę cywilnoprawną służy bowiem kontrolowaniu tego, w jaki sposób przebiegały procesy gospodarowania majątkiem publicznym. Wniosek o udostępnienie danych tego rodzaju nie służy zatem zaspokojeniu ciekawości wnioskodawcy, lecz jest wykonaniem społecznej kontroli nad sposobem gospodarowania nieruchomościami przez spółkę komunalną (por. wyrok NSA z 22 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 1627/21).

W świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy informacje o majątku jednostek samorządu terytorialnego podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Wobec braku ograniczeń w tym przepisie co do zakresu pojęcia "majątek" przyjąć należy, że pojęcie to należy odnosić w szczególności do nieruchomości. Oznacza to, że informacją publiczną o majątku jednostek samorządu terytorialnego będzie w konsekwencji treść każdej umowy cywilnoprawnej dotyczącej tego majątku, w tym mającej wpływ na stan tego majątku, czy sytuację prawną składników tego majątku. Sposób zarządzania tym majątkiem powinien być bowiem transparentny, co uzasadnione jest funkcją kontrolną dostępu do informacji publicznej, ponieważ poprzez kontrolę, z jakimi osobami podpisywane są umowy, można stwierdzić, czy umowa nie stanowi np. przejawu nepotyzmu, co w oczywisty sposób niszczy zasady działania demokracji lokalnej. W celu realizacji konstytucyjnej zasady transparentności działania podmiotów gospodarujących mieniem publicznym konieczne jest zatem zapewnienie obywatelom wiedzy na temat tego, kto zawierając umowy z takimi podmiotami, staje się uprawnionym do korzystania z majątku publicznego w celu wykonywania profesjonalnej działalności nakierowanej na osiąganie zysku. W konsekwencji powyższego, stwierdzić również należy, że w sytuacji, gdy dane identyfikujące strony umów cywilnoprawnych zawartych ze spółką komunalną, mających walor informacji publicznej, nie zostały publicznie udostępnione np. w Biuletynie Informacji Publicznej, to ich udostępnienie następuje na wniosek, co wynika z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. W stanie niniejszej sprawy wniosek skarżącego dotyczył nieujawnionych publicznie danych identyfikujących strony umów cywilnoprawnych zawartych ze spółką komunalną. Bezspornie też Spółka posiada żądane dane, zatem albo powinna powstrzymać się od anonimizacji danych dotyczących podmiotów publicznych i podmiotów zarejestrowanych w KRS czy Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, albo powinna była wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej z art. 16 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2424/21).

Ustalony stan faktyczny i prawny dały zatem Sądowi podstawę do stwierdzenia, że organ nie udzielił w pełnym zakresie żądanej informacji i w tej mierze dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku. Realizację prawa do udostępnienia informacji publicznej konkretyzuje bowiem art. 13 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Wobec powyższego o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do jej udzielenia nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie stosownych czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w formie określonej we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej zainicjował wniosek skarżącego. W ramach tego postępowania organ zobowiązany był w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy (co prawidłowo uczynił), a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, co Spółka w części wykonała (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy). W realiach rozpoznanej sprawy organ powinien był ponadto, zależnie od wyników przeprowadzonej analizy stanu sprawy: a) udostępnić niezanonimizowane umowy albo b) poddać umowy anonimizacji, ale tylko ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego (art. 5 ust. 2 ustawy) albo c) wydać należycie umotywowaną decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej ze względu na pozostałe przesłanki z art. 5 ust. 1-2b ustawy, a w szczególności tajemnicę przedsiębiorcy, czego jednak nie uczynił. Ponieważ Spółka nie zachowała się adekwatnie do powyższego schematu działania i przekazała wnioskodawcy jedynie część żądanych informacji, Sąd stwierdził, że organ zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na wniosek strony częściowo popadł w bezczynność, która wymaga usunięcia, lecz poprzedzonego szczegółową analizą wniosku i posiadanych przez Spółkę danych, adekwatną do rozważań prawnych przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie przejawił lekceważenia strony lub celowego uchylania się od załatwienia sprawy, a jedynie nietrafnie ustalił stan prawny sprawy. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, uwzględniwszy skargę na bezczynność, może z urzędu lub na wniosek strony orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W niniejszej sprawie skarżący wnosił o wymierzenie grzywny organowi i przyznanie stronie sumy pieniężnej. Sąd nie jest jednak związany złożonymi w tym zakresie wnioskami i nie jest zobligowany do orzeczenia o zastosowaniu środka dyscyplinującego. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a., wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wskazać należy, że w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy jednak do sądu administracyjnego. Przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Jej przyznanie stanowi swoistą rekompensatę za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 29 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 398/25). Proces decyzyjny sądu powinien być determinowany także okolicznościami rzutującymi na wystąpienie stanu bezczynności oraz decydującymi, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, w istniejącym stanie sprawy, nie jest konieczne i uzasadnione zastosowanie środka dyscyplinującego organ i z tego powodu nie orzekł o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej. Sąd wziął pod uwagę to, że bezczynność organu nie przybrała formy rażącego naruszenia prawa, a częściowe nieudostępnienie informacji publicznej w przewidzianym prawem terminie spowodowane było błędnym odkodowaniem stanu prawnego i wadliwą oceną stanu faktycznego sprawy, dokonaną przez organ, który postanowił chronić dane identyfikujące najemców i dzierżawców. Sąd uznał też, że skarżący nie doznał uszczerbku, który wymagałby skompensowania. Zastosowanie przez Sąd środków z art. 149 § 2 P.p.s.a. nie spełniłoby więc funkcji dyscyplinującej i motywującej organ do działania w sprawie z wniosku złożonego w trybie przepisów ustawy. Z opisanych powodów Sąd oddalił skargę w części dotyczącej przyznania skarżącemu sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez stronę wpis od skargi w kwocie 100 zł.

Powołane wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).