Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1409/21 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 16 września 2021 r. nr SKO.4204.146.2021 w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kłobuckiego z 5 sierpnia 2021 r. nr KT.5430.729.2020 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz J. J. 674 (sześćset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem kosztów postępowania sądowego.

I.

Decyzją z 5 sierpnia 2021 r. nr KT.5430:729.2020 Starosta Kłobucki, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1212 - dalej jako ustawa) odmówił J. J. (skarżący) zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kat. A, C, D, BE, CE, DE.

II.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 16 września 2021 r. nr SKO.4204.146.2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy ww. decyzję Starosty.

Zdaniem Kolegium, zakaz z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy dotyczy nie tylko wydania prawa jazdy ale także wszystkich innych czynności organu, których skutkiem byłoby uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami w okresie i zakresie wynikającym z sądowego zakazu prowadzenia pojazdów określonej kategorii.

Za kluczową dla rozstrzygnięcia organ uznał kwestię, czy w okresie zatrzymania prawa jazdy kategorii B, orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądowym, strona może ubiegać się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii A, C, D, BE, CE, DE, jeśli takie kategorie posiadała w chwili orzeczenia w stosunku do niej środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych.

Mając na uwadze charakter i znaczenie uprawnień objętych prawem jazdy kategorii B oraz powiązanie z innymi kategoriami, prawodawca w art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami rozciągnął skutki orzeczenia karnego w zakresie prawa jazdy kategorii B także na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego się o prawo jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim prawem jazdy.

Zdaniem SKO, postanowienia art. 12 ustawy, zestawione z treścią art. 178a § 1 w zw. z art. 42 KK i art. 182 § 2 KKW wskazują, że wspólnym celem tych unormowań jest bezpieczeństwo w komunikacji. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości lub po spożyciu alkoholu.

Inne rozumienie art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy doprowadziłoby do sytuacji, w której osoby nieposiadające w dacie orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B prawa jazdy innej kategorii, nie mogłyby się ubiegać o wydanie prawa jazdy i kierować pojazdami np. kategorii A, C, D, BE, CE, DE gdy tymczasem osoby posiadające już takie uprawnienia w dacie orzeczonego zakazu mogłyby je swobodnie wykonywać. Oznaczałoby to nierówne traktowanie sprawców, wobec których orzeczono sądownie taki sam zakaz, ale - co najważniejsze - byłoby to sprzeczne z celem przyjętych rozwiązań prawnych, jakim jest niedopuszczanie do ruchu drogowego osób, które swoim postępowaniem, przez prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości, zagroziły bezpieczeństwu w komunikacji.

Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której osoba z orzeczonym sądownie zakazem prowadzenia pojazdów objętych prawem jazdy kategorii B mogłaby - w okresie obowiązania zakazu - wciąż korzystać z innych uprawnień do prowadzenia pojazdów i nadal stwarzać (niekiedy wręcz większe) zagrożenie w ruchu przez prowadzenie innych pojazdów (jak w niniejszej sprawie: samochodów ciężarowych kat. C, C+E) w stanie nietrzeźwości.

Fakt, że przed wyrokiem sądu karnego skarżący legitymował się prawem jazdy obejmującym kat. A, B, C, D, BE, CE, DE, zaś Sąd prawomocnym wyrokiem odebrał mu je tylko częściowo, tzn. zakazał prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B nie oznacza, że w trakcie obowiązywania tego zakazu, skarżący może prowadzić pojazdy mechaniczne objęte pozostałymi kategoriami. Taka działalność jest bowiem objęta zakazem wprowadzonym w unormowaniach art. 12 ustawy.

Powołując judykaty sądów administracyjnych SKO podkreśliło, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie. Za taką interpretacją przemawia wykładnia nie tylko językowa, która ma pierwszeństwo przed innymi metodami interpretowania przepisów prawa, bowiem wynika z treści samej normy prawnej, lecz także wykładnia celowościowa. Powyższe pozwala na orzeczenie o odmowie zwrotu prawa jazdy kat. A, C, D, BE, CE, DE stosując przepis art. 12. ust. 1 i ust. 2 i 3 ustawy.

III.

Wyrokiem z 8 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1409/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. J.

W art. 12 ust. 1 ustawy wskazane zostały okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia wydanie prawa jazdy. Jedną z takich okoliczności stanowi wymieniony w pkt 2 tego przepisu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu, w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z mocy regulacji art. 12 ust. 2 ustawy, okoliczność wyłączająca możliwość wydania prawa jazdy określona w pkt 2 art. 12 ust. 1, odnosi się także do innych kategorii uprawnień w zakresie prawa jazdy, niż objętych orzeczonym zakazem.

Zarówno literalna treść przepisu jak i ratio legis tej regulacji oraz wyraźna wola prawodawcy, nakazują rozumieć go w ten sposób, że odnosi się także względem osób, którym zatrzymano prawo jazdy lub cofnięto uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii nie objętej orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych. Rozróżnienie w akcie prawnym instytucji wydania prawa jazdy, zwrotu prawa jazdy i przywrócenia uprawnień w zakresie prawa jazdy, fakt wyraźnego dodania do treści analizowanego przepisu tych dwóch ostatnich instytucji prawnych, nie pozwalają na wyłączenie którejś z nich z konsekwencji objętych przepisem art. 12 ustawy. Nie ulega wątpliwości WSA, że celem ustawodawcy w ramach przyjętych rozwiązań prawnych było niedopuszczanie do ruchu drogowego osób, które w sposób znaczący zagroziły bezpieczeństwu w komunikacji.

Wobec tego okoliczność, że przed wyrokiem sądu karnego skarżący legitymował się prawem jazdy obejmującym kategorię A, C, D, BE, CE, DE, a Sąd prawomocnym wyrokiem odebrał mu je tylko częściowo, tzn. zakazał prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym z wyłączeniem kategorii A, C, D, BE, CE, DE nie oznacza, że w trakcie obowiązywania tego zakazu, skarżący może prowadzić pojazdy mechaniczne objęte tymi kategoriami i że może żądać zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie tych kategorii. Tego bowiem wyraźnie zakazał ustawodawca w art. 12 ust. 2 ustawy, obligując organ administracyjny do niezwracania w takim wypadku zatrzymanego dokumentu. Adresatem tego przepisu jest organ administracyjny, a nie sąd karny, w związku z czym po pierwsze sąd karny nie musiał w wyroku orzekać względem skarżącego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A, C, D, BE, CE, DE, bowiem i tak z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy wstrzymana została możliwość ich wykonywania w czasie trwania zakazu sądowego orzeczonego co do pojazdów objętych kategoriami B, a po drugie rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w sytuacji objętej hipotezą art. 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy należy do zakresu kompetencji organu administracyjnego i to nie objętych uznaniem administracyjnym, lecz obligujących organ do określonego postępowania w sytuacji określonej w tym przepisie. W przypadku art. 12 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy, istotne znaczenie ma sama okoliczność zatrzymania prawa jazdy w związku z danym zdarzeniem, co oznacza, że nie istnieje wymóg orzeczenia przez sąd karny zakazu prowadzania pojazdów w zakresie wszystkich kategorii objętych zatrzymanym prawem jazdy, aby uniemożliwione zostało wykonywanie na czas trwania orzeczonego zakazu sądowego uprawnień w zakresie kategorii prawa jazdy nie objętych zakazem, a posiadanych przez kierowcę.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. J., zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 12 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 ust 1 pkt 2 ustawy o kierującymi pojazdami poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie zwrotu prawa jazdy kategorii A, C, D, BE, CE, DE pomimo prawomocnego wyroku sądu karnego, na mocy którego skarżący nie został pobawiony tych kategorii prawa jazdy, lecz Sąd Rejonowy w N., II Wydział Karny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., w sprawie o sygn. akt [...], na podstawie art. 42 § 2 k.k. orzekł zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych wyłącznie kategorii B na okres 3 lat,

2. art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami wskutek jego błędnej interpretacji, polegającej na przyjęciu, że zwrot zatrzymanego prawa jazdy do kierowania pojazdami kategorii A, C, D, BE, CE, DE jest tożsamy z wydaniem nowego uprawnienia - prawa jazdy;

3. art. 103 ust. 3 w zw. z art. 104 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez brak zróżnicowania pozycji osób ubiegających się o uprawnienie - prawo jazdy, których wcześniej nie posiadali lub które utracili, w stosunku do osób uprawnienia takie posiadających;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 8 § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, albowiem przepisy art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami w zakresie w jakim stanowią podstawę do odmowy zwrotu dokumentu prawo jazdy ponad uprawnienie objęte zakazem prowadzenia określonego rodzaju pojazdów mechanicznych stanowią naruszenie zasady proporcjonalności, gdyż wykonanie orzeczenia sądu karnego zakazu ograniczonego do określonego rodzaju pojazdów przez organ administracji zostaje rozszerzone do całkowitego pozbawienia pozostałych uprawnień, nieobjętych zakazem,

2. art. 6, 7 i 8 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, poprzez samowolne, bezpodstawne odebranie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, C, D, BE, CE, DE, przez organ administracyjny - tym samym wydanie orzeczenia bez uprawnień ustawowych,

3. art. 107 § 3 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, poprzez sformułowanie nielogicznego i niewłaściwego uzasadnienia faktycznego decyzji, sprzecznego z uprawnieniami przewidzianymi przepisami prawa materialnego;

4. naruszenie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez błędną ocenę prawidłowości działań organów administracji publicznej polegającą na przyjęciu, iż działania podejmowane przez organy w przedmiotowej sprawie nie naruszały przepisów prawa procesowego i materialnego, oraz w sposób właściwy zebrały i oceniły materiał dowodowy, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie prowadzi do odmiennych wniosków, co znalazło wyraz również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,

3. sprzeczność z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawa, wyrażonymi w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, tj.:

- zasadą ne bis in idem, tj. ponownego karania za to samo zdarzenie, poprzez nałożenie dodatkowej sankcji w postaci odmowy wydania zaświadczenie o możliwości kierowania pojazdami kategorii A, C, D, BE, CE, DE, podczas gdy wcześniej za ten sam czyn został wobec odwołującego się orzeczony przez Sąd Rejonowy w N. zakaz prowadzenia pojazdów kategorii B;

- zasadą podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, poprzez nierespektowanie wydanego przez Sąd Rejonowy w N. II Wydział Karny z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt [...] prawomocnego wyroku i odmowę zwrotu prawa jazdy kategorii A, C, D, BE, CE, DE, mimo orzeczenia w tym wyroku jedynie zakazu prowadzenia pojazdów kategorii B;

- wyrażoną w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP zasadą sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy, poprzez nałożenie przez organ administracyjny sankcji karnej za popełniony przez odwołującego się czyn, której dolegliwość wykraczała poza orzeczony środek karny.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W obu przypadkach wniosła także o orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V.

Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty uznać należy za trafne.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie występują wady nieważności.

VI.

Merytoryczne rozważania należy rozpocząć od przypomnienia, że zaprezentowane w niniejszej sprawie stanowisko WSA oraz organów obu instancji, ma swoje źródło przede wszystkim w treści przepisów prawa materialnego, zastosowanych jako podstawa prawna rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu skarżącemu zatrzymanego prawa jazdy kategorii A, C, D, BE, CE, DE, tj. art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy. Orzeczenia administracyjne i zaskarżony wyrok w pierwszej kolejności kierują się zatem literalnym brzmieniem wskazanych przepisów. Dodatkowo, stanowisko to - poprzez nawiązywanie do judykatów NSA i WSA - wspierane jest także wykładnią celowościową powołanych przepisów prawa, odwołującą się do ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, którym jest wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to, znajdując się w stanie nietrzeźwości. Jak bowiem podkreślają organy i WSA, trudno sobie wyobrazić, że racjonalny ustawodawca, pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi, zezwoliłby na prowadzenie pojazdów ciężarowych lub ciężarowych z przyczepą.

W konsekwencji powyższego, na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy organy i WSA stosowały normy prawa materialnego, które wprost i jednoznacznie statuują, w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów kat. B, m.in. zakaz zwrotu zatrzymanego prawa jazdy innych kategorii, które posiada dany kierujący.

Biorąc to pod uwagę, za niezasadne uznać należało zarzuty procesowe, sprecyzowane w pkt 2.1-2.4 skargi kasacyjnej, odwołujące się do:

- naruszenia zasady proporcjonalności (zarzut nr 2.1),

- zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez samowolne i bezpodstawne odebranie uprawnień - orzeczenie "bez uprawnień ustawowych" (zarzut nr 2.2),

- nielogicznego i niewłaściwego uzasadnienia faktycznego decyzji (zarzut nr 2.3),

- czy wreszcie naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę prawidłowości działań organów (zarzut nr 2.4).

W niniejszej sprawie ani jej stan faktyczny ani tym bardziej stan prawny nie może być przedmiotem jakichkolwiek wątpliwości, podważanych w drodze zarzutów procesowych. Prawidłowo bowiem ustalono, że:

- skarżącemu odebrano dnia 7 września 2020 r. prawo jazdy wszystkich posiadanych kategorii, tj. A, B, C, D, BE, CE, DE, zaś zatrzymano je na podstawie postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w N. z 14 września 2020 r. nr Pr.3.DS.327.2020,

- prawomocnie skazano skarżącego wyrokiem nakazowym Sądu Rejonowego w N. z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt [...], orzekając wobec niego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B na okres 3 lat oraz zaliczając okres zatrzymania prawa jazdy (pkt 2 i 3 wyroku),

- ostateczną decyzją z 21 maja 2021 r. nr 1/2021 Starosta cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B,

- skarżący ubiega się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii A, C, D, BE, CE, DE, negując treść i sens przepisów, które organ i WSA zastosowały uzasadniając odmowę orzeczenia zgodnie z wnioskiem strony.

Co równie istotne, prawidłowo także w sprawie przyjęto, że z treści art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy wnika jednoznaczny zakaz m.in. zwrotu zatrzymanego prawa jazdy wymienionych w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy kategorii, w sytuacji obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B. Inną sprawą jest natomiast konstytucyjność takiego rozwiązania, co stanowi oś sporu.

W istocie więc, strona formułując zarzuty procesowe, zwalcza rozumienie norm prawa materialnego, z którymi się nie zgadza, to zaś powinno nastąpić (i w rzeczywistości nastąpiło) w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Podobnie niezasadny jest także, w realiach niniejszej sprawy, zarzut nr 3 skargi kasacyjnej, który podnosi "sprzeczność z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawa, wyrażonymi w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej", poprzez ponowne karanie strony za to samo, wkroczenie w materię podziału władz i nierespektowanie wyroku karnego, czy nałożenie dodatkowej sankcji o charakterze karnym, wykraczającej poza orzeczony już prawomocnie wobec strony środek karny. Ponownie przypomnieć należy, że stan prawny oraz jego dotychczasowe rozumienie w orzecznictwie sądowym nie budziło wątpliwości interpretacyjnych, zaś strona podnosi w istocie kwestię niekonstytucyjności rozumienia zastosowanych wobec niej przepisów prawa materialnego, o czym będzie mowa w ramach omówienia zarzutów naruszenia prawa materialnego (nr 1.1 i 1.2 skargi kasacyjnej). W istocie więc, adresatem krytycznych uwag strony sformułowanych w tym zarzucie nie są więc organy orzekające, a prawodawca.

Za niezasadny uznać również należało zarzut materialnoprawny nr 1.3, podnoszący naruszenie art. 103 ust. 3 w zw. z art. 104 ustawy, poprzez "brak zróżnicowania pozycji osób ubiegających się o uprawnienie - prawo jazdy, których wcześniej nie posiadali lub które utracili, w stosunku do osób uprawnienia takie posiadających".

Po pierwsze, ani organy ani też WSA przepisów tych nie stosowały, co jest oczywiste już w kontekście podstaw odmowy zwrotu skarżącemu zatrzymanego prawa jazdy.

Po drugie, z brzmienia tych przepisów (na datę wydania decyzji ostatecznej SKO) wynika, że (art. 103 ust. 3 ustawy) "Starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej", (art. 104 ustawy) "Osoba, w stosunku do której została wydana decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, odpowiednio w trybie art. 103 ust. 1 pkt 2, 3 lub 5, może uzyskać uprawnienie do kierowania pojazdami po ponownym spełnieniu wszystkich wymagań stawianych osobie po raz pierwszy ubiegającej się o uprawnienie do kierowania pojazdami". Przepisy te dotyczą zatem innej rodzajowo sytuacji, niż ta w której znalazł się skarżący (domaga się on zwrotu zatrzymanego prawa jazdy). Problem prawny występujący w niniejszej sprawie nie dotyczy więc kwestii regulowanej art. 103 ust. 3 ustawy (warunki przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdami) ani art. 104 ustawy (ponowne uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdami). Organy odmówiły bowiem zwrotu prawa jazdy z uwagi na trwający zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B.

VII.

Za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast zarzuty materialnoprawne nr 1.1. i 1.2 skargi kasacyjnej, w zakresie, w jakim podważają rozumienie wskazanych w nich przepisów prawa w kontekście ich zgodności z Konstytucją RP, a także z pozycją oraz rolą starostów i sądów powszechnych (karnych).

Problem prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy prawidłowość oceny przepisów prawa, które w przypadku skarżącego zobowiązują organ do orzeczenia o odmowie zwrotu prawa jazdy kategorii A, C, D, BE, CE, DE, w sytuacji orzeczonego wyrokiem sądu karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, rozszerzają tym samym skutek orzeczenia sądu karnego.

Zgodnie zatem z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy, prawo jazdy nie może zostać wydane m.in. osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 pkt 2-3 ustawy, przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii:

2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B;

3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D.

Zagadnienie wykładni art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy w dotychczasowym orzecznictwie nie budziło wątpliwości i wielokrotnie było przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Uznawano dotychczas, że sankcja administracyjna w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, wykracza poza treść orzeczonego w wyroku karnym środka karnego i nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku, jednakże jest prawnie dopuszczalna. Treść art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy powodowała więc, że właściwy organ nie mógł wydać lub zwrócić dokumentu prawa jazdy innych kategorii w okresie obowiązywania orzeczonego przez sąd karny zakazu prowadzania pojazdów kategorii B.

Zgodnie zatem z dotychczasową, ugruntowaną i konsekwentną wykładnią art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy, niedopuszczalny był zwrot skarżącemu dokumentu prawa jazdy w zakresie kategorii A, C, D, BE, CE, DE w sytuacji obowiązywania względem niego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B i to niezależnie od tego, że sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, a tylko pojazdów określonej kategorii (tu: B).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualnie nie można podtrzymać dotychczasowej wykładni i rozumienia powołanych przepisów prawa, gdyż - co do zasady - uwzględnienia wymaga stanowisko wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 lipca 2023 r. sygn. akt SK 23/21, w którym stwierdzono, że art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy, w zakresie, w jakim pozbawia osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Na mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a wnioski z nich płynące, powinny zostać uwzględnione także w ramach rozstrzygania indywidualnych spraw sądowych, w odpowiadającym im zakresie.

W związku z powyższym, pozbawianie kierowcy uprawnień w zakresie prawa jazdy (czy też odmowa zwrotu prawa jazdy określonej kategorii) przez organ administracji - działający w tym przypadku nie w ramach swoich pierwotnych kompetencji, a jako organ swoiście wykonawczy w stosunku do m.in. orzeczeń sądu powszechnego (karnego) - w szerszym zakresie, niż orzekł to sąd karny poprzez konkretny zakaz prowadzenia ściśle określonych pojazdów mechanicznych, stoi w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi wyrażonymi w art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, podważając pośrednio sądowy wymiar kary i środków karnych, jakich dokonuje sąd karny wydając orzeczenie w zindywidualizowanej sprawie konkretnego oskarżonego/obwinionego.

Niewątpliwie wprowadzona w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy norma prawna, umożliwiająca odmowę zwrotu dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania innymi pojazdami mechanicznymi, niż te, co do których orzeczono zakaz sądowy, sprowadzająca się do obligatoryjnego rozszerzenia zakresu dolegliwości ponad granice wyznaczone prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, narusza zasadę podwójnego karania za ten sam czyn, za jaki uprzednio została danej osobie wymierzona kara i środki karne przez sąd powszechny. Ponowne ukaranie za ten sam czyn, w tym kształcie prawnym jak obecnie obowiązujący, stanowi więc w istocie naruszenie zasady ne bis in idem i kompetencji sądów powszechnych (karnych) do rozstrzygania o sytuacji prawnokarnej sprawców przestępstw/wykroczeń w ruchu drogowym. Zakaz prowadzenia pojazdu pełni funkcję prewencyjną, jak i represyjną. W ramach pierwszej chodzi o wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają jego bezpieczeństwu. Jednocześnie orzeczony środek karny zakazu prowadzenia pojazdów, zgodnie z zasadami wymiaru kary i środków karnych, nie może być nadmiernie dolegliwy dla sprawcy przestępstwa czy wykroczenia, a także dla jego rodziny. Odwołując się do wyroku TK należy zwrócić uwagę że ustawodawca, przyjmując art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy, w istocie rozszerzył orzekany przez sąd powszechny zakaz prowadzenia pojazdów, których dotyczy prawo jazdy kategorii B, C1, C, D1 lub D, na prawo jazdy innych kategorii określonych w tej regulacji. W konsekwencji dochodzi do zaostrzenia, i to automatycznego, wymierzonej przez sąd powszechny sankcji karnej, jaką jest środek karny zakazu prowadzenia pojazdów, bez odpowiedniego zagwarantowania uwzględnienia wszelkich prawnokarnych aspektów czynu zabronionego, który legł u podstaw orzeczenia karnego. Zakwestionowane konstytucyjnie przepisy prowadzą więc do sytuacji, w której niezależnie od treści orzeczenia sądu powszechnego, wymierzającego sprawcy przestępstwa lub wykroczenia środek karny zakazu prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, przy uwzględnieniu - co wymaga podkreślenia - jego indywidualnej sytuacji, sprawca ten z mocy powołanych przepisów ustawy pozbawiony zostaje także możliwości legalnego kierowania również innymi pojazdami (w zasadzie wszystkimi pozostałymi). Dzieje się tak przy wyraźnym rozstrzygnięciu sądu powszechnego, który, orzekając w danej sprawie karnej i kierując się jej indywidualnymi okolicznościami (oceną sprawcy), decyduje mimo wszystko o nałożeniu zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych tylko określonej(ych) kategorii, a nie np. wszystkich.

Ważne jest także to, że Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ze względu na zakresowy charakter wyroku, jego skutkiem nie jest utrata mocy obowiązującej art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy, ale wyeliminowanie treści normatywnej, która została wskazana w sentencji jako niekonstytucyjna. W konsekwencji, organ administracji nie może pozbawiać osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec niej środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia, przy czym należy zastrzec, że na wzajemne powiązania niektórych kategorii, niemogących istnieć bez innych, należy tę współzależność uwzględniać.

Konkludując - jak wyżej wskazano - brak możliwości zwrotu prawa jazdy w zakresie uprawnień, w stosunku do których sąd karny nie orzekł o zakazie, bezpodstawnie zaostrza dolegliwość, co nakazuje uznać takie rozwiązanie prawne za sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego, zaś prawo do sprawiedliwego, kompleksowego i prawomocnego rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny (karny) czyni iluzorycznym.

Powyższe przesądza o tym, że zarzuty materialnoprawne - oparte na art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 i art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy, ocenione w wyżej wskazanym zakresie, okazały się uzasadnione i prowadzą do wniosku o konieczności uchylenia zarówno zaskarżonego wyroku, jak i obu zaskarżonych decyzji.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego, organy uwzględnią przede wszystkim aktualny stan faktyczny sprawy, w tym okoliczności ewentualnie zaistniałe po wydaniu decyzji. Jeżeli sprawa będzie podlegać merytorycznemu rozstrzygnięciu, przy jej ocenie organy uwzględnią powyższe uwagi i rozstrzygną w przedmiocie wniosku skarżącego pomijając regulację wynikającą z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy, w zakresie, w jakim odnosi się ona do osób ubiegających się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy innych kategorii, niż ta, której dotyczy orzeczony wyrokiem karnym środek karny zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Organy wezmą jednak pod uwagę fakt, że prawo jazdy kategorii B+E jest immanentnie związane z kategorią B, zatem fakt orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B - co do zasady - wyłączać także będzie możliwość zwrotu prawa jazdy kategorii B+E, chyba że co innego wyraźnie i jednoznacznie wynika z wyroku sądu karnego.

Jednocześnie, na marginesie niniejszych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega i sygnalizuje potrzebę co najmniej rozważenia ingerencji ustawodawczej, celem wykonania wyroku TK i precyzyjnego, względem tego co ma miejsce obecnie, uregulowania skutków orzeczonego w wyroku karnym środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych tylko niektórych kategorii praw jazdy, w kontekście zwłaszcza uprawnień wynikających z kategorii praw jazdy dotyczących prowadzenia zespołów pojazdów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżony wyrok, a także zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na bezzasadność części zarzutów, miarkował w niniejszej sprawie wysokość kosztów zastępstwa procesowego strony skarżącej.