Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1610/19 w sprawie ze skargi B.O. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ekwiwalentu pieniężnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 listopada 2019 r. II SA/Wa 1610/19 oddalił skargę B.O. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2019 r. nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ekwiwalentu pieniężnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B.O. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. prawa materialnego, poprzez:

1. błędną wykładnię art. 6f w zw. z art. 6 ust. 4 i 4a ustawy o Policji objawiającą się uznaniem, że jedynym organem uprawnionym do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujący na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (dalej: ustawa o Policji) oraz ponownego ustalenia jego wysokości jest na obszarze m.st. Warszawy właściwy terytorialnie komendant rejonowy Policji, podczas gdy z przepisu tego wynika, że przełożonymi policjantów w sprawach personalnych są zarówno komendanci rejonowi, jak i Komendant Stołeczny Policji, a ponadto wypłaty ekwiwalentu dokonał uprzednio Komendant Stołeczny Policji;

2. błędną wykładnię art. 32 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 4 ustawy o Policji w zw. z § 29 ust. 1 pkt 31 lit. b zarządzenia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji, poprzez przyjęcie, że Komendant Stołeczny Policji nie jest uprawiony do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujący na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, oraz ponownego ustalenia jego wysokości, podczas gdy wskazany przepis zarządzenia KGP stanowi, że do zakresu działania komendy wojewódzkiej policji (na mocy art. 6 ust. 4 ustawy o Policji odpowiednio Komendy Stołecznej Policji) należy realizowanie zadań służby wspomagającej przez prowadzenie spraw osobowych policjantów i pracowników oraz ich doskonalenia zawodowego;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w wyniku błędnej oceny ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie przez organ II instancji postanowienia organu I instancji bez jednoczesnego umorzenia postępowania lub orzeczenia co do istoty sprawy, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy takie ustalenie zamyka skarżącemu drogę do wznowienia postępowania ze względu na upływ terminu przewidzianego w art. 145a § 2 k.p.a. pozwalającego na złożenie skargi o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenie przez Komendanta Głównego Policji art. 139 k.p.a., bowiem przyjęcie przez organ II instancji, że postępowanie przed organem I instancji nie zostało w ogóle wszczęte doprowadziłoby do upływu terminu przewidzianego w art. 145a § 2 k.p.a. pozwalającego na złożenie skargi o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.

W celu odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej niezbędne jest jednak krótkie przypomnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Otóż B.O. pismem z [...] listopada 2018 r. wystąpił do Komendanta Stołecznego Policji o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz wypłatę dodatkowego wynagrodzenia za nadgodziny, powołując się na art. 145a k.p.a. i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. K 7/15. Komendant Stołeczny Policji odmówił wznowienia postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu z uwagi na to, że w tym przedmiocie nie została wydana żadna decyzja administracyjna, a sama wypłata stanowiła czynność materialno-techniczną. Komendant Główny Policji uchylając, na skutek zażalenia, zaskarżone postanowienie (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) uznał, że Komendant Stołeczny Policji nie był w tej sprawie właściwy i powinien wniosek B.O. przekazać zgodnie z właściwością (art. 65 § 1 k.p.a.) Komendantowi Rejonowemu Policji [...], który był bezpośrednim przełożonym wnioskodawcy i dokonał zwolnienia go ze służby. Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził przy tym, że choć stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Komendant Główny Policji powinien był jednocześnie umorzyć postępowanie, ale uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Jeśli zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcie organu II instancji oceniać z punktu widzenia skutku, jaki ostatecznie został osiągnięty, to można zaakceptować pogląd Sądu I instancji, że mimo braku umorzenia postępowania przed organem I instancji (Komendantem Stołecznym Policji), nie miało to istotnego wpływu na ostateczny wynik sprawy. Efekt końcowy jest bowiem taki, że wniosek B.O. z [...] listopada 2018 r. Komendant Stołeczny Policji powinien przekazać zgodnie z właściwością Komendantowi Rejonowemu Policji [...]. Taki sposób załatwienia sprawy odpowiada prawu oraz właściwie chroni uprawnienia procesowe wnioskodawcy. Uchylanie wszystkich orzeczeń, które zapadły w tej sprawie, tylko po to, żeby na końcu umorzyć postępowanie i także przekazać wniosek z [...] listopada 2018 r. Komendantowi Rejonowemu Policji [...] mijałoby się w takiej sytuacji z celem i wydłużyłoby tylko postępowanie.

Rację ma bowiem Komendant Stołeczny Policji, że w okolicznościach tej sprawy nie może być mowy o wznowieniu postępowania w oparciu o art. 145a § 1 k.p.a. Przepis ten zawiera bowiem kolejną przesłankę wznowieniową, dodaną do k.p.a. ustawą z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, w wykonaniu art. 190 ust. 4 Konstytucji, ale nie oznacza to, że złamana została w ten sposób kodeksowa zasada, że wznowienia postępowania można żądać tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (zob. art. 145 § 1 k.p.a.) oraz niektórymi postanowieniami (art. 126 k.p.a.). To samo wynika z art. 145a § 1 k.p.a., gdzie jest mowa o akcie normatywnym uznanym za niezgodny m. in. z Konstytucją, "na podstawie którego została wydana decyzja".

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że "Zagadnienia związane z uposażeniem policjanta i jego prawem do innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, do których należy m.in. prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, mieści się w pojęciu spraw osobowych, których załatwienie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się, że pozytywne załatwienie sprawy następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty przysługującego świadczenia, natomiast odmowa wypłaty policjantowi równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 15 maja 2014 r., I OSK 542/13, wyrok TK z 30 października 2018 r., K 7/15). Te same zasady odnieść należy do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu w omawianym zakresie, gdyż jest to również roszczenie finansowe funkcjonariusza, dla którego, jak i dla pozostałych roszczeń związanych z uposażeniem policjanta i innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, przewidziana jest droga administracyjna" (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r. I OSK 2844/19, LEX nr 3021202). Skoro zatem na skutek zwolnienia ze służby wypłacono Bogusławowi Olszówce ekwiwalent za niewykorzystany urlop (czynność materialno-techniczna), a nie odmówiono wypłaty w drodze decyzji administracyjnej, to nie może mieć tu zastosowania art. 145a § 1 k.p.a. Wniosek z [...] listopada 2018 r., po przekazaniu według właściwości do Komendanta Rejonowego Policji [...], powinien być więc rozpatrzony jako wniosek o wyrównanie ekwiwalentu (zgodnie zresztą z jego treścią), stosownie do wymogów wynikających z powoływanego wyroku TK i aktualnego ustawodawstwa, bez konieczności wdrażania kodeksowego trybu wznowienia postępowania, a tym samym bez konieczności stosowania miesięcznego terminu do wznowienia z art. 145a § 2 k.p.a. Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi bowiem, że "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania." Sam skarżący kasacyjnie w zażaleniu powoływał się na orzecznictwo, z którego wynika, że pojęcia "wznowienia postępowania", jakim posłużył się ustrojodawca w art. 190 ust. 4 Konstytucji, nie należy rozumieć wyłącznie w sensie takim, jakim posługują się nim przepisy proceduralne (wznowienie sensu stricto). Chodzi tu bowiem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego zaistniałego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnej normy. W tym wypadku "inne rozstrzygnięcie na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania" oznacza albo wypłatę wyrównania ekwiwalentu w drodze czynności materialno-technicznej, albo konieczność wydania decyzji odmownej, jeśli zajdą ku temu ustawowe przesłanki.

Za nietrafne należy zatem uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., czy to w powiązaniu z art. 139 k.pa., czy z art. 145a § 2 k.p.a. Zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie Komendanta Głównego Policji nie pogarsza bowiem sytuacji procesowej skarżącego, w porównaniu do rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu Komendanta Stołecznego Policji – dalej wniosek skarżącego kasacyjnie może być procedowany, czemu na przeszkodzie nie stoi termin z art. 145a § 2 k.p.a., pomijając fakt, że cały czas mówimy o tym samym wniosku z 15 listopada 2018 r., który wszczął postępowanie o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za urlop. Tego zaś nie gwarantowało postanowienie Komendanta Stołecznego Policji, które słusznie zostało uchylone.

Pozostaje jeszcze do rozstrzygnięcia kwestia właściwości organu w tej sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że "Art. 32 ust. 1 ustawy z 1990 r. o Policji jest wyłącznie przepisem kompetencyjnym wskazującym jakie organy i w jakiej formie są właściwe do załatwiania określonych kategorii spraw. Wobec braku innych uregulowań te same organy w tej samej formie właściwe są również do rozstrzygania w przedmiocie uposażenia [...] oraz innych świadczeń finansowych funkcjonariuszy Policji. Organ właściwy do mianowania funkcjonariusza pozostaje właściwy do ustalenia w formie decyzji administracyjnej jego uposażenia oraz podejmowania innych decyzji związanych z uposażeniem" (zob. wyrok NSA z 17 maja 2017 r. I OSK 2219/15, LEX nr 2338713). Skoro w tej sprawie o zwolnieniu B.O. ze służby w Policji orzekł Komendant Rejonowy Policji [...], to on także, jako ostatni bezpośredni przełożony wnioskodawcy, właściwy w sprawach osobowych, w tym mianowania i zwalniania ze służby (art. 32 ust. 1 ustawy o Policji), jest także właściwy do rozstrzygnięcia o prawie do wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Rację ma bowiem Komendant Główny Policji twierdząc w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że tylko przełożony, któremu bezpośrednio podlegał zwolniony ze służby, może ustalać uprawnienie do wypłaty ekwiwalentu (w tym do ustalenia liczby dni niewykorzystanego urlopu), a środki na wypłatę mogą pochodzić z budżetu Komendy Stołecznej Policji, jako "płatnika". Regulacja zawarta w art. 6f w zw. z art. 6 ust. 4 i 4a ustawy o Policji nie oznacza, że jeśli Komendant wojewódzki Policji oraz komendant powiatowy (miejski) Policji (odpowiednio Komendant Stołeczny Policji i komendanci rejonowi) są przełożonymi policjantów na terenie swojego działania, to że obydwaj są właściwi w pierwszej instancji w sprawach osobowych i będących tego konsekwencją sprawach finansowych i uposażenia Policjantów. O tym decyduje przełożony ostatniego miejsca pełnienia służby wnioskodawcy żądania. Tak więc i zarzuty dotyczące właściwości organu należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku, odstępując także na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu (pkt 2 wyroku). Szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w tym ostatnim przepisie, wynika z tego, że organ nie ustrzegł się pewnych błędów proceduralnych, a dla skarżącego kasacyjnie przedmiot sprawy mógł być przez to proceduralnie skomplikowany.