Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2016 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], nr [...] Starosta P. po rozpoznaniu wniosku A. sp. z o.o. odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne na działkach nr [...], [...] przy ul. [...] w L., obręb Ż., ark. [...].

Jako podstawę prawą decyzji organ powołał art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej: p.b.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta P. wskazał, że z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w projekcie budowlanym przedstawionym przez A. sp. z o.o., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 p.b. zobowiązał inwestora do ich usunięcia w terminie 10 dni od dnia doręczenia postanowienia. Na wniosek inwestora postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. organ zawiesił postępowanie, by następnie – po uzupełnieniu projektu budowlanego – postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. je podjąć. Przedstawiając przyczyny wydania decyzji odmownej Starosta P. stwierdził, że inwestor nie wywiązał się w całości z obowiązków nałożonych w ww. postanowieniu z dnia [...] stycznia 2016 r. Zaznaczył, że zgodnie z § 12 pkt 3 lit. b tiret pierwszy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. – "Za autostradą" (uchwała nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...].01.2011 r., publ. Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...], poz. [...]) na terenie oznaczonym symbolem [...] dla budynków z dachami skośnymi dopuszcza się nie więcej niż jedną kondygnację podziemną, dwie kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe. Przedstawiony zaś przez inwestora projekt zakłada na tym terenie budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z dwoma pełnymi kondygnacjami, co oznacza, że jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego. Organ I instancji wyjaśnił, że szeroko rozumiane przepisy prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego nie definiują pojęcia "poddasza użytkowego". Jedynie w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz.1422 ze zm.), dalej: rozporządzenie, w definicji "kondygnacji" wskazano, iż poddasze użytkowe stanowi kondygnację, jeśli ma wysokość w świetle nie mniejszą niż 2 m. Przepis ten nie opisuje natomiast pozostałych cech kondygnacji, na podstawie których mogłaby ona zostać uznana za poddasze użytkowe. Dlatego zdaniem Starosty znaczenie tego pojęcia należy rozumieć w sposób w jaki używane jest w języku polskim np. w uniwersalnym Słowniku Języka Polskiego PWN, to jest jako przestrzeń miedzy stromym dachem, a ostatnią kondygnacją budynku. Organ stwierdził przy tym, że mimo, że w znaczeniu językowym poddasze nie jest uważane za kondygnację, to jednakże z przywołanej definicji wynika charakter poddasza. Jest to przestrzeń między stromym dachem, a kondygnacją niższą. Zdaniem Starosty poddasze powinno posiadać pewne cechy charakterystyczne tylko dla tego typu części budynku i odróżniające je od regularnej kondygnacji. Bezpośrednio zaprojektowana nad nim połać dachu winna być tak usytuowana, by choć część stropu nie była wykonana równolegle w stosunku do jego podsadzki. Ścianka kolankowa musi być zaprojektowana o wysokości niższej niż wysokość normalnej kondygnacji, to jest max 1,9 m. Kolejnym elementem jest zmniejszona powierzchnia użytkowa poddasza użytkowego w stosunku do kondygnacji regularnej.

Mając powyższe na względzie Starosta stwierdził, że w przedłożonym projekcie powierzchnia użytkowa parteru wynosi 83,22 m2, a powierzchnia użytkowa piętra jest większa i wynosi 84,68 m2. Druga kondygnacja stanowi regularną kondygnację o wysokości ściany wraz z wieńcem W-2 wynoszącej 2,8 m, niebędącą ścianką kolankową.

Ponadto wskazano, że zaprojektowany pionowy poddział układu lokali mieszkalnych pomiędzy którymi znajduje się ściana oddzielenia przeciwpożarowego o grubości 24 cm dopuszcza możliwość wydzielenia dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych zbliźniaczonych i tym samym stanowi sprzeczność z § 12 pkt 2 lit. a w/w planu miejscowego, który ustala lokalizację tylko jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej. Wyjaśniono, iż w przypadku gdy inwestor dokonana podziału działki budowlanej dla przedstawionego projektu zagospodarowania terenu minimalna wielkość działek budowlanych, która została ustalona w § 31 ust.2 pkt 3 lit a planu miejscowego – to jest 500 m2 dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej – nie będzie spełniona.

A. sp. z o.o. reprezentowana przez r. pr. M. T. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...]. Spółka zarzuciła organowi I instancji sprzeczność jego istotnych ustaleń ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym poprzez przyjęcie, że powierzchnia użytkowa poddasza winna być zmniejszona w porównaniu do powierzchni użytkowej regularnej kondygnacji, a także, iż ścianka kolankowa winna być zaprojektowana w wysokości niższej niż wysokość normalnej kondygnacji, tj. max. 1,9 m, w sytuacji gdy brak jest definicji normatywnej poddasza i norm technicznych, jakim powinna odpowiadać kubatura poddasza i gdy poczynione przez organ ustalenia są sprzeczne z podaną przez Starostę słownikową definicją poddasza. Ponadto podniesiono zarzut naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 k.p.a. poprzez poczynienie dowolnych ustaleń, a dodatkowo przyjęcie ścisłych wymiarów i kubatury poddasza, przy braku obowiązywania norm budowlanych i technicznych w tym zakresie. W rezultacie pełnomocnik odwołującej spółki zarzucił Staroście obrazę prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 35 ust 3 p.b. poprzez odmowę zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy projekt przedłożony w toku postępowania przed organem I instancji nie jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. - "Za autostradą" oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie lakonicznego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a dodatkowo przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników co do jego rzetelności, prawidłowości i zgodności z prawem.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż słownikowa definicja poddasza nie określa parametrów poddasza. Z przedłożonego projektu wynika zaś, że poddasze spełnia wszystkie warunki powołanej przez organ I instancji definicji. Wyróżnia się ono od dolnej kondygnacji, na co wskazuje większa kubatura będąca następstwem skośnego dachu. Ponadto organ nie wyjaśnił z jakich względów przyjął sztywną wysokość ścianki kolankowej na poziomie 1,9 m, skoro taki wymóg nie wynika z żadnych przepisów Prawa budowlanego, czy przepisów technicznych. Błędnie ustalono również, że ściana z wieńcem W-2 wskazana w projekcie nie jest ścianą kolankową. Zdaniem inwestora ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, albowiem zgodnie z definicją ściany kolankowej ww. ściana jest ścianą pomiędzy stropem a dolną częścią dachu. Również nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa budowlanego, przepisach technicznych ani słownikowej definicji poddasza teza organu I instancji, jakoby powierzchnia poddasza powinna być zmniejszona w stosunku do regularnej kondygnacji. W związku z tym nie ma znaczenia, że w przedłożonym projekcie powierzchnia użytkowa piętra jest większa od powierzchni użytkowej parteru. W rezultacie, zdaniem pełnomocnika strony, Starosta z naruszeniem art. 6 k.p.a., stworzył wymagania, które nie wynikają z żadnych norm prawa budowlanego, czy przepisów technicznych.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Starostę art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 p.b. pełnomocnik inwestora przypomniał, że zdaniem organu projekt w zakresie, w jakim dopuszcza możliwość wydzielenia dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych zbliźniaczonych pozostaje w sprzeczności z § 12 pkt 2 lit. a planu miejscowego. Zapis ów przewiduje lokalizację tylko jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej. Na zasadność swojego stanowiska organ podał, że zaprojektowany pionowy podział układu lokali mieszkalnych, pomiędzy którymi znajduje się ściana oddzielenia przeciwpożarowego o grubości 24 cm dopuszcza możliwość wydzielenia dwóch budynków mieszkalnych. Pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że ściany, o której mowa powyżej, nie można zakwalifikować jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Zgodnie z § 235 ust. 1 rozporządzenia ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany. Ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60. Tymczasem ściana, którą organ kwalifikuje jako ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, tych warunków i parametrów nie spełnia. Przepisy jednoznacznie określają możliwość zaprojektowania w budynku jednorodzinnym dwóch lokali mieszkalnych, ale w żadnym miejscu nie precyzują możliwego podziału na poszczególne lokale. Skoro więc przedmiotowa ściana nie spełnia warunków ściany oddzielenia przeciwpożarowego w rozumieniu powołanych norm prawnych, to tym samym przedłożony przez spółkę projekt nie jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego, a w rezultacie nie została spełniona przesłanka odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., a także zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. "Za autostradą" w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem "7MN/U", by następnie stwierdzić, że planowana inwestycja jest zgodna pod względem funkcjonalnym z zapisami planu miejscowego. Jednocześnie organ odwoławczy odnosząc się do zgodności projektu budowlanego z zapisem § 12 pkt 3 lit. b tegoż planu wskazał, że z uwagi na fakt, iż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia samego poddasza użytkowego, a określił jedynie jaką minimalną wysokość powinny posiadać pokoje zlokalizowane na poddaszu (2,2m) [§ 72 rozporządzenia], należy posłużyć się leksykalnym pojęciem poddasza, a następnie sięgnąć do definicji pojęcia "powierzchni użytkowej budynku" zawartej w art. 1a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 849 ze zm.). Podał, iż poddasze w znaczeniu językowym to przestrzeń nad najwyższym stropem lub sklepieniem, bezpośrednio pod pokryciem dachowy. Natomiast zgodnie z powołanym przepisem ustawy o podatkach i opłatach lokalnych powierzchnią użytkową budynku jest powierzchnia mierzona po wewnętrznej długości ścian na wszystkich kondygnacjach, z wyjątkiem powierzchni klatek schodowych oraz szybów dźwigowych; za kondygnację uważa się również garaże podziemne, piwnice, sutereny i poddasza użytkowe. Zdaniem Wojewody ustawodawca posługując się określeniem użytkowe nawiązał do pojęcia definiowanego, którym jest powierzchnia użytkowa budynku, zatem należy przyjąć, kierując się racjonalnością ustawodawcy, że określenie to zostało użyte w tym samym znaczeniu i nawiązuje do przeznaczenia budynku lub jego części. Zwrot "użytkowe" tylko w stosunku do poddasza nie jest wynikiem przeoczenia, lecz racjonalnego działania ustawodawcy, który w odróżnieniu od pozostałych kondygnacji budynku, tą jego część objął opodatkowaniem pod warunkiem spełnienia kryterium użytkowości. Dlatego – zdaniem organu II instancji - należy przyjąć, że ustawodawca rozróżnił pojęcie pełnej, standardowej kondygnacji nadziemnej (kondygnacja regularna) oraz pojęcie poddasza użytkowego. Zdaniem organu odwoławczego kondygnacja nazwana w przedstawionym projekcie jako poddasze użytkowe nie spełnia wymogów tego typu poddasza. W planie miejscowym mowa jest o wysokości budynku do dwóch kondygnacji, w tym poddasza użytkowego. Zatem druga kondygnacja musi być poddaszem użytkowym. Mimo, że w prawie budowlanym nie odnajdzie się prawnej definicji poddasza użytkowego to jednak takie poddasze powinno posiadać pewne cechy charakterystyczne tylko dla tego typu części budynku i odróżniające je od regularnej kondygnacji. Podstawowym elementem poddasza użytkowego jest bezpośrednie zaprojektowania nad nim połaci dachowych w taki sposób, aby choć część jego stropu nie była wykonana równolegle w stosunku do jego posadzki, w konsekwencji tzw. ściana kolankowa musi być zaprojektowana o wysokości znacznie niższej niż wysokość normalnej kondygnacji. Ścianka kolankowa jest to zewnętrzna ściana poddasza, która usytuowana jest na stropie ostatniej kondygnacji i biegnie wzdłuż połaci dachowej. Na niej opiera się cała konstrukcja więźby dachowej. Jej zadaniem jest przenoszenie obciążeń z dachu na strop i ściany niższej kondygnacji. Wojewoda stwierdził, że dla zaprojektowanego obiektu wysokość ścianki kolankowej na kondygnacji nazwanej poddaszem wynosi 2,80 m, a wysokość parteru wynosi 2,66 m. Ponadto w świetle sporna kondygnacja będzie posiadać ok. 4,70 m. Takie parametry kondygnacji wypełniają z nawiązką unormowania zawarte w § 72 rozporządzenia dla pomieszczeń zaprojektowanych dla regularnej kondygnacji, nie wspominając o poddaszu użytkowym. W ocenie organu odwoławczego również większa powierzchnia drugiej kondygnacji świadczy o tym, że nie jest to poddasze użytkowe, lecz regularna kondygnacja.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że obowiązujący plan miejscowy umożliwia w przypadku zaprojektowania dachu skośnego powstanie budynku mieszkalnego z dwoma kondygnacjami nadziemnymi w tym poddasze użytkowe. Zatem przy zaplanowaniu dachu skośnego może powstać maksymalnie budynek mieszkalny z jedną regularną kondygnacją i poddaszem użytkowym. Natomiast w niniejszej sprawie zaprojektowano budynek mieszkalny jednorodzinny posiadający dwie regularne kondygnacje, a nie jedną kondygnację regularną i poddasze użytkowe. Powyższe ograniczenie zabudowy zostało wprost zapisane w planie miejscowym i nie podlega interpretacji.

Odnosząc się zaś do argumentu dotyczącego zaprojektowania dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych i niezgodności w tym zakresie z § 12 ust. 2 lit 2 planu miejscowego Wojewoda uznał, że Starosta P. w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2016 r. nie nakazał inwestorowi doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z tymi zapisami planu miejscowego. W konsekwencji kwestia ta nie może być podstawą do odmowy wydania pozwolenia na budowę i podlegać ocenie organu odwoławczego. Natomiast ze względu na zaprojektowanie inwestycji niezgodnie z planem miejscowym w zakresie charakteru ostatniej kondygnacji uzasadnione jest utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy.

Ustosunkowując się zaś zarzutu naruszenia przepisów postępowania Wojewoda stwierdził, że nie można uznać jakoby uzasadnienie decyzji organu I instancji naruszyło art. 107 § 3 k.p.a. bowiem zawiera ono uzasadnienie prawne i faktyczne, wskazujące na jakich przepisach prawa zostało oparte rozstrzygniecie i jakie okoliczności czy też fakty i dokumenty wzięto pod uwagę. Kwestia zaś przyjęcia przez Starostę, że ścianka kolankowa wynosić ma 1,9 m regularnej kondygnacji nie ma znaczenia, bowiem wysokość tegoż rodzaju ścianki musi być niższa od ściany regularnej kondygnacji, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca.

A. sp. z o.o. reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. M. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Wojewody, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia na jej rzecz od organu kosztów postępowania. Pełnomocnik Spółki zarzucił organowi odwoławczemu:

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 p.b. poprzez uznanie, iż przedstawiony przez skarżącą projekt jest niezgodny z zapisami § 12 ust. 3 lit b tiret pierwsze planu miejscowego Miasta L. - "Za autostradą" w sytuacji, gdy projekt ten spełnia wymogi tego aktu prawa miejscowego, nie przekracza dopuszczalnej wysokości dla tego typu budynku, a budynek ten stanowi budynek mieszkalny z jedną kondygnacją nadziemną i poddaszem użytkowym, a także

- naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w następstwie uchybienia przez organ II instancji zasadzie wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego oraz wyciągnięcia sprzecznych i nielogicznych wniosków, a nadto przyjmowaniu przez Wojewodę ścisłych wymiarów i kubatury poddasza przy braku obowiązywania definicji ustawowej poddasza oraz norm technicznych i budowlanych w tym zakresie.

W motywach skargi powtórzono argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji w zakresie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten umożliwia zatem Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

W art. 145 § 1 P.p.s.a. ustawodawca wskazał wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu między innymi wówczas, gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, zaś na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, gdy narusza przepisy prawa materialnego w sposób, który ma wpływ na wynik sprawy.

Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, jak i z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej P.b.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, iż organ architektoniczno-budowlany dokonując powyższego sprawdzenia dokonać musi jego wykładni celem odkodowania norm prawnych zawartych w jego przepisach, analogicznie jak w przypadku każdego aktu prawa powszechnie obowiązującego.

W będącej przedmiotem kontroli sądowej decyzji Wojewoda dokonując powyższego sprawdzenia wskazał, iż przedłożony projekt budowlany nie jest zgodny z § 12 ust. 3 lit. b uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. – "Za autostradą" (publ. Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...], poz. [...]).

Z takim stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić, albowiem stanowi ono następstwo błędnej wykładni powyższego przepisu prawa miejscowego polegającej na przyjęciu przez Wojewodę, w ślad za organem I instancji, że skoro w planie miejscowym mowa jest o wysokości budynku do dwóch kondygnacji, w tym poddasze użytkowe, to druga kondygnacja musi być poddaszem użytkowym

Powołany przez organ § 12 ust. 3 lit. b uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] stanowi, że na terenach zabudowy mieszkaniowej i zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami (symbole pominięto), ustala się między innymi dla terenów 7MN/U wysokość zabudowy budynków mieszkalnych i usługowych:

– dla dachów skośnych - dopuszcza się nie więcej niż: jedną kondygnację podziemną, dwie kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe i nie więcej niż 9,0 m,

– dla dachów płaskich - dopuszcza się nie więcej niż: jedną kondygnację podziemną, trzy kondygnacje nadziemne i nie więcej niż 7,5 m.

Z powyższego przepisu odkodować należy normę zakazującą w przypadku budynków z dachami skośnymi lokalizacji budynków posiadających więcej niż dwie kondygnacje nadziemne, nawet gdy jedną z tych kondygnacji jest poddasze użytkowe, a nie jak uczyniły to organy normę nakazującą, by w przypadku budynku o dwóch kondygnacjach nadziemnych jedną z tych kondygnacji obligatoryjnie stanowiło poddasze użytkowe.

Zauważyć bowiem trzeba, iż prawodawca lokalny w przepisie tym jednoznacznie wskazał, że dopuszcza dla tego rodzaju budynków nie więcej niż dwie kondygnację nadziemne, zaś sformułowanie "w tym poddasze użytkowe", odczytywać należy jedynie jako doprecyzowanie tej regulacji, wskazujące, iż do ustalonego limitu kondygnacji nadziemnych wlicza się także poddasza użytkowe, o ile inwestor zamierza takie w planowanym budynku zrealizować.

Co za tym idzie zapis § 12 ust. 3 lit. b tiret 1 uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] odczytywać należy w ten sposób, że dopuszcza on na terenach w tej jednostce redakcyjnej wskazanych lokalizację budynków liczących jedną kondygnację nadziemną bez poddasza, względnie z poddaszem nieużytkowym, dwie – jak określił to Wojewoda - regularne kondygnacje nadziemne bez poddasza, dwie regularne kondygnacje nadziemne z poddaszem nieużytkowym, względnie dwie kondygnacje, z których jedna stanowi kondygnację regularną, a druga poddasze użytkowe.

Brak jest przy tym jakiegokolwiek uzasadnienia celowościowego dla przyjęcia wykładni powyższego przepisu prawa miejscowego w wersji przedstawianej przez Wojewodę, to jest jako wprowadzającego nakaz, by ewentualna druga kondygnacja w budynku o dachu stromym stanowiła każdorazowo poddasze użytkowe, w sytuacji gdy prawodawca lokalny dopuścił jednocześnie by wysokość maksymalna budynku wynosiła 9 metrów, która to wielkość w świetle przywoływanych także przez Wojewodę przepisów techniczno-budowlanych umożliwia z naddatkiem realizację budynku o dwóch pełnowymiarowych (wg określania organu regularnych) kondygnacjach przykrytych dachem skośnym.

Wskazane powyżej naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest § 12 ust. 3 lit. b tiret 1 uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], miało przy tym niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, albowiem w prawidłowo ustalonym przez organy stanie faktycznym, polegającym na przyjęciu, że przedłożony przez inwestora projekt obejmował dwie regularne (pełnowymiarowe) kondygnacje bez poddasza użytkowego, skutkowało wadliwym przyjęciem, że rozwiązane to jest niezgodne z regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W kontekście wskazanej wyżej prawidłowej wykładni § 12 ust. 3 lit. b tiret 1 uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] za pozbawione jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy uznać przy tym należy zawarte zarówno w zaskarżonej decyzji jak i skardze obszerne wywody dotyczące prawidłowego zdaniem stron postępowania sądowoadministracyjnego rozumienia pojęcia poddasza użytkowego.

Kolejną wadą zaskarżonej decyzji, stanowiąca jednakże naruszenie przepisów prawa procesowego, było uchylenie się przez Wojewodę od oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących uznania przez organ I instancji, że zaprojektowany pionowy podział układu lokali mieszkalnych pomiędzy którymi znajduje się ściana oddzielenia przeciwpożarowego o grubości 24 cm stanowi sprzeczność z § 12 pkt 2 lit. a w/w planu miejscowego, który ustala lokalizację tylko jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej, albowiem dopuszcza możliwość wydzielenia dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych zbliźniaczonych i tym samym nie będzie spełniona regulacja zawarta w § 31 ust.2 pkt 3 lit a planu miejscowego ustalającym dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej minimalną wielkość działek budowlanych, na 500 m2.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że w myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tejże sprawy. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie.

Powyższe oznacza, że uchylając się od oceny zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami § 12 pkt 2 lit. a oraz § 31 ust.2 pkt 3 lit a planu miejscowego organ odwoławczy dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, albowiem nie rozpoznał sprawy ponownie w jej całokształcie.

Powyższe naruszenie prawa procesowego mogło mieć przy tym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, iż choć prawidłowym jest stanowisko Wojewody, że w sytuacji gdy Starosta P. w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2016 r. nie nakazał inwestorowi doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z tymi zapisami planu miejscowego to kwestia ta nie mogła stanowić podstawy odmowy wydania pozwolenia na budowę, to błędnym jest wyprowadzony z tego wniosek, że skutkuje to niedopuszczalnością oceny tej kwestii przez organ odwoławczy.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 35 ust. 3 P.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Ustęp 1 art. 35 P.b. stanowi z kolei, iż: przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Analiza treści art. 35 ust. 3 P.b. prowadzi zatem do wniosku, iż ewentualne inne nieprawidłowości, o usunięcie których organ nie wzywał, nie mogą być podstawą odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę mimo, iż mieszczą się w zakresie określonym w ust. 1.

Powyższa interpretacja przepisu nie pozostaje w sprzeczności z ust. 4, który wyklucza możliwość odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w ust.1. Innymi słowy z art. 35 ust. 3 P.b. wynika, że niespełnienie wymogów określonych w ust. 1 stanowiące podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę musi znajdować odzwierciedlenie w obowiązkach nakładanych na inwestora w wymienionym w tym przepisie postanowieniu. Taka regulacja odpowiada woli ustawodawcy zmierzającego do unikania sytuacji, w których inwestor zaskakiwany jest negatywnymi skutkami jego zaniedbań, o których istnieniu nie jest uprzedzany, co uniemożliwia ich usuniecie w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Gdańsku z 25 sierpnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Gd 180/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie zaznaczyć należy, iż postanowienie wydawane na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. nie jest rozstrzygnięciem zaskarżalnym. Dlatego też organ administracji (zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji) powinien przed podjęciem decyzji o zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków, aby móc ocenić fakt wykonania bądź niewykonania obowiązków.

Takiej weryfikacji nie dokonał jednakże w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy uchylając się od zbadania, czy Starosta prawidłowo nie nałożył na inwestora obowiązków związanych z koniecznością doprowadzenia projektu do stanu zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącymi lokalizowania jednego budynku na jednej działce i minimalnej wielkości działki dla poszczególnych rodzajów zabudowy.

Inaczej rzecz ujmując mimo braku wezwania w postanowieniu Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z tymi zapisami planu miejscowego, organ II instancji winien dokonać oceny czy przedłożony projekt budowlany jest zgodny z wszelkimi postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególności z tymi na niezgodność, z którymi wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji i w zależności od poczynionych ustaleń podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie.

Rozstrzygnięcie to, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej prawidłowej wykładni § 12 ust. 3 lit. b tiret 1 uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], w zależności od dokonanej oceny mogłoby być przy tym dwojakiego rodzaju.

Nie podzielając stanowiska organu I instancji co do niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z postanowieniami § 12 pkt 2 lit. a oraz § 31 ust.2 pkt 3 lit a planu miejscowego i nie dopatrując się innych niezgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy winien bowiem uchylić zaskarżoną decyzję i orzec w sprawie co do istoty.

Podzielając natomiast stanowisko wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej odwołaniem decyzji (względnie ujawniając inne wady projektu wskazane w art. 35 ust. 1 P.b., w tym niezgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) i trafnie dostrzegając konieczność wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości w sposób wskazany w art. 35 ust. 3 P.b., których to nieprawidłowości nie dostrzegł organ I instancji na etapie wydawania postanowienia z dnia [...] stycznia 2016 r., Wojewoda winien uchylić decyzję tego organu na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i zobowiązać Starostę do wydania postanowienia o którym mowa w powołanym przepisie. Niewątpliwie bowiem kwestia zgodności projektu budowlanego z warunkami określonymi w art. 35 ust. 1 P.b. stanowi zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygniecie i co za tym idzie nie może zostać załatwiona poprzez wydanie odpowiedniego postanowienia przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Po 59/16).

W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż w zaistniałej sytuacji procesowej orzekający w sprawie Sąd nie był uprawniony dokonania oceny czy przedmiotowa inwestycja narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizowania jednego budynku na jednej działce i minimalnej wielkości działki dla poszczególnych rodzajów zabudowy bowiem sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę orzeczeń organów administracji pod względem zgodności z prawem (legalności), jednakże organów tych nie zastępują, a taka sytuacja "orzekania w zastępstwie organu" zaistniałaby w rozpoznawanej sprawie, gdyby to Sąd I instancji (a nie Wojewoda który tej okoliczności jak przyznaje w ogóle nie badał), dokonał w tym zakresie oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien uwzględnić poglądy prawne sądu wyrażone w niniejszym wyroku (art. 153 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. zgodnie z którymi, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw obejmujących koszty wpisu oraz wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę [...]złotych, na którą składał się zwrot kosztów wpisu od skargi w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie [...]zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa dla radcy prawnego w kwocie [...]zł.