Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, , po rozpoznaniu sprawy z odwołania A. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2020 r. znak [...], wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Na podstawie wykonanych w dniu [...] lipca 2017 r. oględzin budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego w R., gm. S. , na działkach o nr geod. [...], [...], [...] oraz wyjaśnień inwestora, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej również: Inspektor powiatowy; PINB w K.; organ I instancji) ustalił, że:

1) na przedmiotowych działkach istnieją dwa budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej o dwóch lokalach mieszkalnych każdy – obiekty zrealizowane na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę, oraz decyzji zmieniającej nr [...] z dnia [...] września 2014 r;

2) obiekty budowlane użytkowane są na podstawie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, złożonego w organie nadzoru budowlanego w dniu [...] października 2014 r.;

3) w budynku jednorodzinnym nr [...], w lokalu mieszkalnym nr [...] będącym własnością A. K., zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...], stwierdzono realizację robót budowlanych polegających na budowie od strony wschodniej (ogrodowej) tarasu zewnętrznego o wymiarach, w rzucie poziomym, 7,90 x 8,30 m i o powierzchni zabudowy 65,57 m kw. (wymiary skorygowano w stosunku do pomiarów dokonanych w dniu [...] lipca 2017 r., po inwentaryzacji geodezyjnej z dnia [...] lutego 2019 r.; taras zlokalizowany jest na działkach nr [...], [...] będących współwłasnością inwestora oraz na sąsiedniej działce nr [...] będącej własnością W. i K. S.;

4) na działkach nr [...] i [...] stanowiących własność inwestora wykonano część tarasu o pow. 59,95 m kw., natomiast poza nimi (na działce nr [...]) część o pow. 5,62 m kw.;

5) zakres robót obejmuje wykonanie 5 belek żelbetowych w gruncie o wym.: (szerokość x wysokość x długość) 0,30 m x 0,70 m x 7,90 m;

6) elementy żelbetowe wystają za istniejącą linię rozgraniczenia działek oznaczonych nr geod. [...] i [...] oraz działki nr geod. [...] – od strony północnej 1,15 m i od strony południowej 0,21 m;

7) inwestor A. K. w lipcu 2017 r. rozpoczęła roboty budowalne w przedmiotowym budynku, bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia;

8) roboty budowlane nie zostały zakończone.

PINB w K. – po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...] i [...], obr. R., gm. S. , zrealizowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę – postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, z późn. zm.), wstrzymał inwestorowi A. K. prowadzenie robót budowlanych dotyczących rozbudowy przedmiotowego budynku (pkt 1) i nałożył na inwestora (pkt 3) obowiązek przedstawienia Inspektorowi powiatowemu Nadzoru Budowlanego w K.:

a) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) dla zrealizowanego obiektu budowlanego (rozbudowy) – w terminie 4 miesięcy od daty otrzymania postanowienia;

b) przedłożenia, po zrealizowaniu obowiązku określonego w pkt 3 lit. a, w terminie 5 miesięcy od daty otrzymania postanowienia, m.in.: 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, we wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. wystąpił o zmianę terminów wskazanych w pkt 3 tego postanowienia i ich przedłużenie o 2 miesiące. W dniu [...] stycznia 2020 r. do siedziby PINB w K. wpłynęło uzupełnienie wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r., natomiast w dniu [...] stycznia 2020 r. wpłynęła kopia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy (o taras) przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Inspektor powiatowy odmówił zmiany swojego postanowienia z dnia [...] września 2019 r. w zakresie wyznaczenia innego terminu wykonania obowiązku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, (dalej: Inspektor wojewódzki; [...]WINB; organ II instancji; organ odwoławczy) postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej podstawy prawnej, a w pozostałym zakresie utrzymał to postanowienie w mocy. Następnie [...]WINB postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. znak [...] odmówił A. K. wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem tego organu z dnia [...] maja 2020 r. znak [...]

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, PINB w K. nakazał inwestorowi A. K. rozbiórkę rozbudowanej o taras części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej nr geod. [...], [...], [...], w wyżej opisanej lokalizacji, o pow. zabudowy 65,57 m kw. – a to poprzez zmniejszenie tarasu zewnętrznego, położonego na działkach nr [...], [...] i [...], do wielkości zgodnej z uzyskanym pozwoleniem na budowę (decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], tj. do wymiarów zewn. 5 m x 1,80 m i pow. zabudowy 9 m kw.)

W odwołaniu od tej decyzji A. K. (dalej również: skarżąca; strona) zakwestionowała jej prawidłowość.

Inspektor wojewódzki, motywując swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2020 r., wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm) - dalej: k.p.a., stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem.

Omawiając przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej bez wymaganego przepisami prawa budowalnego pozwolenia na budowę, organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 [w rzeczywistości – art. 25] ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2020 r., poz. 471), która weszła w życie w dniu [...] września 2020 r., do postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia [...] września 2020 r. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, z późn. zm) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W konsekwencji stwierdził, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] września 2017 r., zatem zgodnie z generalną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy.

Inspektor wojewódzki uznał, że organ I instancji trafnie zakwalifikował jako rozbudowę (w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) roboty budowlane, polegające na rozbudowaniu tarasu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, już po złożeniu przez ówczesnych inwestorów zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie zatwierdzonej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz decyzji zmieniającej nr [...] z dnia [...] września 2014 r., w wyniku których to robót doszło o zwiększenia kubatury brutto budynku o 72,13 m sześc. Ponadto organ wskazał na to, że powiększenie tarasu doprowadziło do zmniejszenia się powierzchni biologicznie czynnej do 47,08% dla terenu złożonego z działek nr [...], [...] i [...], która według decyzji o warunkach zabudowy nie mogła być mniejsza niż 50%. W ocenie Inspektora wojewódzkiego, PINB w K. właściwie zidentyfikował obiekt budowlany oraz dokonał klasyfikacji wykonanych robót budowlanych, a także zastosował tryb, w jakim prowadził postępowanie administracyjne (art. 48 Prawa budowlanego).

Przywołując brzmienie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ II instancji stwierdził, że dotyczy on samowoli budowlanej, a w tym przypadku chodzi o rozbudowę istniejącego tarasu. Poza tym wyjaśnił, że zastosowanie procedury legalizacyjnej, zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy, jest możliwe jedynie w przypadku, gdy przedmiotowa budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. [...]WINB zwrócił uwagę na to, że organ I instancji przed wydaniem przedmiotowej decyzji rozważył, czy w sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia procesu legalizacji budowy. W tym względzie Inspektor wojewódzki wyjaśnił, że po pozytywnej weryfikacji PINB w K., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowalnego, wydał postanowienie z dnia [...] września 2019 r. nr [...], w którym wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych dotyczących rozbudowy budynku oraz nałożył na inwestora określone obowiązki, wyznaczając jednocześnie terminy wykonania dla poszczególnych obowiązków, tj. 4 lub 5 miesięcy od otrzymania tego postanowienia (od dnia [...] września 2019 r.). Organ odwoławczy zaznaczył, że Inspektor powiatowy odmówił inwestorowi zmiany terminu, które to rozstrzygnięcie, po korekcie podstawy prawnej, zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji.

Wskazując na treść art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i stanowisko orzecznictwa, Inspektor wojewódzki stwierdził, że nieprzedłożenie wymaganych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie jest wystarczającą przesłanką do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. [...]WINB podniósł również, że w momencie upływu tego terminu, organ miał nie tylko prawo, ale i obowiązek wydać decyzję nakazująca rozbiórkę.

W takich okolicznościach organ II instancji uznał, że nieprzedłożenie przez inwestora w wyznaczonym terminie wymaganych kompletów dokumentów, niezbędnych do przeprowadzenia procesu legalizacji budowy, spowodowało konieczność wydania decyzji nakazującej A. K. rozbiórkę rozbudowanej części tarasu bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Inspektor wojewódzki zaznaczył przy tym, że PINB w K. prawidłowo, mając na względzie okoliczności sprawy, w zaskarżonej decyzji określił nie tylko obowiązki, ale także adresata ich wykonania, co wynika z art. 52 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy dodał, że w niniejszym postępowaniu A. K. jest zarówno właścicielem, jak i inwestorem przedmiotowego przedsięwzięcia.

W skardze na decyzję Inspektora wojewódzkiego A. K. zarzuciła naruszenie:

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organy obydwu instancji, co doprowadziło do wadliwej oceny stanu faktycznego;

- art. 48 Prawa budowlanego poprzez wadliwe zakwalifikowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych jako rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu strona argumentowała, że w przedmiotowej sprawie doszło do wykonania tarasu, który nie jest powiązany technicznie z istniejącym budynkiem. Wobec tego podniosła, że uznanie wykonanych robót budowlanych za rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego jest błędne, a w konwekcji zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą niepozwalającą na pozostawienie jej w obiegu prawnym. Ponadto skarżąca zauważyła, że być może zasadniczym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwalifikacja wykonanego tarasu i ustalenie, czy jest on budowlą czy też obiektem małej architektury. W tym względzie strona zaznaczyła, że uznanie tarasu za obiekt małej architektury całkowicie zmienia tryb postępowania w przedmiotowej sprawie, a organy ten aspekt sprawy całkowicie pominęły.

Przy tak sformułowanych zarzutach strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji

W odpowiedzi na skargę Inspektor wojewódzki podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Przedmiotowa sprawa została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału (patrz: zarządzenie z dnia [...] lutego 2021 r., zarządzenie z dnia [...] września 2021 r.). Przed rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy strony postępowania zostały poinformowane o skierowaniu sprawy do rozpoznania w tym trybie i zapewniono im możliwość złożenia na piśmie ewentualnych wniosków lub przedstawienia twierdzeń, które mogłyby zostać podnoszone na rozprawie.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanych w skardze rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) w brzmieniu obowiązującym przed [...] września 2020 r. Trafnie Inspektor wojewódzki zauważył, że do przedmiotowej sprawy znajdowały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, z późn. zm) w brzmieniu dotychczasowym, sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2020 r., poz. 471). Przepis art. 25 ustawy zmieniającej stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy [co nastąpiło, z pewnymi wyjątkami, [...] września 2020 r. – patrz: art. 39 ustawy zmieniającej] przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym (organ odwoławczy wskazał omyłkowo na przepis art. 35 tej ustawy). Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed tą datą, wobec tego dla oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego znaczenie miała ogólna zasada z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy.

Słusznie skarżąca zauważyła, że kwalifikacja obiektu budowlanego miała podstawowe znaczenie dla zbadania kwestii zaistnienia samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo rozstrzygnęły to zagadnienie, uznając realizację tarasu za rozbudowę istniejącego, wcześniej oddanego do użytku, budynku mieszkalnego jednorodzinnego (w zabudowie bliźniaczej).

W przepisach prawa budowlanego (przepisach ustawowych i techniczno-budowlanych) brak jest legalnej definicji tarasu. Wobec tego zasadne jest sięgnięcie do znaczeń występujących w języku powszechnym (standardowej polszczyźnie).

W orzecznictwie (patrz np. wyroki sądów administracyjnych: WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1043/17, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 931/17 i WSA w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Po 793/20 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) taras opisywany jest jako odkryta, płaska część budynku, otoczona balustradą, umieszczona na parterze (często połączona schodami z ogrodem), piętrze lub płaskim dachu (Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, t. III, str. 480, PWN Warszawa 1979); rodzaj dużego balkonu, umieszczonego na parterze, na piętrze lub płaskim dachu, względnie również określone ukształtowanie terenu (Słownik PWN, http://sjp.pwn.pl).

Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącej, że przedmiotowy obiekt budowlany może stanowić nie budowlę (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), lecz obiekt małej architektury (art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego), należy z miejsca wykluczyć taką kwalifikację obiektu. Przedmiotowego tarasu nie można traktować jako obiektu małej architektury. Zgodnie z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) obiekty kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Przepis ten rozróżnienia 3 kategorie obiektów małej architektury i zawiera jedynie przykładowe ich wyliczenie dla każdej kategorii, przewidując przy tym tylko jedną cechę wspólną, a mianowicie niewielkie rozmiary. W ten sposób możliwe jest określenie innych obiektów podobnych do wyszczególnionych w tym przepisie, które ze względu na swoje niewielkie rozmiary i podobną funkcję mogą być zakwalifikowane jako obiekty małej architektury. Zawarta w tym przepisie definicja jest nieostra, głównie z powodu zastosowania sformułowania "niewielkie obiekty", jednak w żadnym kontekście za niewielki czy mały nie może zostać uznany taras o wymiarach w rzucie poziomym 7,90 x 8,30 m i o powierzchni zabudowy 65,57 m kw. Tym bardziej zaś taki, którego zakres robót obejmuje wykonanie 5 belek żelbetowych w gruncie o wym. 0,30 m x 0,70 m x 7,90 m. Jednocześnie, nie jest to obiekt, którego podstawowe przeznaczanie powiązane byłoby z rekreacją codzienną (jak piaskownica, huśtawka, drabinka), utrzymaniem porządku (jak śmietnik), czy innym obiektem architektury ogrodowej jak posąg czy wodotrysk (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1220/15, dostępny jw.).

Co więcej, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko organów co do zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych, jako rozbudowy istniejącego budynku. Jak już wspomniano, art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego co od zasady stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Ustawa ta nie zawiera definicji rozbudowy – jak zresztą wielu innych pojęć – dlatego należy, stosując wykładnię językową, przyjąć, że rozbudowa to powiększenie budowli lub obszaru zabudowanego, rozszerzenie zasięgu dotychczasowej inwestycji (tak NSA w wyroku z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1735/18, dostępnym jw.). Rozbudowa jest zatem zmianą (powiększeniem) parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy). Tak więc rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku również o taras, a takie powiększenie stanowi część obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Go 226/20, dostępny jw.).

W tym wypadku chodzi o rozbudowanie istniejącego tarasu, co nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pierwotnie istniejący taras był konstrukcyjnie częścią budynku. Jego wymiary organ I instancji określił jako: 5 m x 1,80 m i pow. zabudowy 9 m kw., zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę (decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...]). W związku z tym, jego rozbudowana część jest technicznie i funkcjonalnie powiązana z budynkiem. Wykonane roboty miały na celu umożliwienie wyjścia na zewnątrz budynku i zwiększenia funkcjonalności całego obiektu. W tym kontekście wykonane roboty budowlane zapewniają i ulepszają obsługę budynku mieszkalnego. Ponadto wykonane roboty budowlane umożliwiają realizację funkcji wypoczynkowej oraz stanowią łącznik pomiędzy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a częścią ogrodową działki (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1220/15, dostępny jw.).

Z powyższych względów zasadnie organy uznały, że budowa przedmiotowego tarasu (rozbudowa istniejącego obiektu) wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Przy tym należy podkreślić, że przepisy art. 29 i art. 30 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w czasie samowolnego wykonania robót (w brzmieniu sprzed [...] września 2020 r.) nie wskazywały na wyłączenie przedmiotowej budowy tarasu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie nie znajdował też zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego, gdyż przedmiotowy taras nie stanowi obiektu małej architektury, co zostało już wcześniej omówione. Sąd ubocznie zaznacza, że obecnie obowiązujące przepisy przewidują możliwość budowy przydomowych tarasów naziemnych o powierzchni zabudowy do 35 m kw. bez pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 31 aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego). Regulacja ta ma jednak zastosowanie do spraw wszczętych po wejściu w życie przywołanej ustawy zmieniającej z dnia [...] lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), tj. z dniem [...] września 2020 r. Poza tym wielkość rozbudowanego tarasu, który w istocie stanowi obiekt odpowiadający kategorii przydomowych tarasów naziemnych, o których mowa w przywołanym przepisie, przekracza dopuszczalną powierzchnię zabudowy, określoną w tym przepisie (35 m kw.).

Mając na uwadze poczynione w niniejszej sprawie ustalenia faktyczne i prawne, Sąd podziela stanowisko organów, że inwestor przed wykonaniem przedmiotowych robót budowlanych winien był uzyskać pozwolenie na budowę. Skarżąca, w toku prowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego, nie przedstawiła zaś dokumentu potwierdzającego wybudowanie przedmiotowego tarasu na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę. W toku postępowania nie pozyskano dokumentu świadczącego o legalności tarasu. Wobec powyższego, organy zasadnie wdrożyły procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym przed [...] września 2020 r.), organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Niemniej jednak, nakaz rozbiórki nie jest bezwzględny i jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2 tej ustawy). Zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3, przy czym do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Konsekwencją niewykonania, w wyznaczonym terminie, obowiązków o których mowa w art. 48 ust. 3, jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Z kolei przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona – co wynika z art. 48 ust. 5 tej ustawy.

Z konstrukcji omówionych wyżej przepisów jasno wynika, że każdy przypadek samowoli budowlanej podlega mniej lub bardziej rygorystycznym przepisom prawa, mającym zasadniczo doprowadzić do jej legalizacji. Istotne także jest, że w przypadku stwierdzenia, że wykonanie obiektu budowlanego lub jego części nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej, na organie nadzoru budowlanego, w pierwszej kolejności, zawsze ciąży obowiązek zbadania, czy istnieje prawna i techniczna możliwość legalizacji danego obiektu. Dopiero gdy postępowanie wykaże, że z określonych przyczyn legalizacja nie jest możliwa, organ orzeka rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego lub jego części.

W niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego zasadnie w pierwszej kolejności podjął działania mające na celu legalizację przedmiotowych robót budowlanych. Dla dokonania legalizacji przedmiotowej rozbudowy organ musiał ustalić, że jest ona zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Z powyższych względów PINB w K., stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, słusznie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na skarżącą konkretne obowiązki, zakreślając jednocześnie stosowny termin na ich wykonanie. W postanowieniu z dnia [...] września 2019 r. nr [...] wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych dotyczących rozbudowy budynku oraz nałożył na inwestora m.in. obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy oraz 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi załącznikami. Jednocześnie organ wyznaczył stronie terminy na wykonanie poszczególnych obowiązków, tj. 4 lub 5 miesięcy od daty otrzymania tego postanowienia (od dnia [...] września 2019 r.). Inspektor powiatowy postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. odmówił inwestorowi zmiany terminu, które to rozstrzygnięcie, po korekcie podstawy prawnej, zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji (postanowienie [...]WINB z dnia [...] maja 2020 r. znak [...]). Rozstrzygnięcia te są ostateczne. Zostały w nich rzetelnie przedstawione powody, dla których nie uznano podstaw do przedłużenia wyznaczonych terminów. Był to brak odpowiedniej aktywności inwestora w zakresie ubiegania się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy oraz projektu budowlanego. Organ I instancji wskazał, że działania w tym względzie inwestor podjął dopiero po wezwaniu przez organ I instancji w związku z ubieganiem się o przedłużenie wyznaczonych terminów.

Należy przy tym zauważyć, że strona miała również możliwość uzupełnienia wymaganej dokumentacji (wykonać realizację obowiązków wynikających z postanowienia PINB w K. z dnia [...] września 2019 r.), aż do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia jej sprawy w drugiej instancji. Organ I instancji orzekł bowiem nakaz rozbiórki [...] października 2020 r., a organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę [...] grudnia 2020 r. Jednakże do momentu wydania tej ostatniej decyzji tak się nie stało. Storna nie podjęła odpowiednich wysiłków zmierzających do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jak i projektu budowlanego dla przedmiotowej rozbudowy.

Idąc dalej, należy zaznaczyć, że ustawodawca w przepisie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nie pozostawia właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia, nakazując mu stosować przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, czyli nakaz rozbiórki. Przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że nałożony na inwestora obowiązek musi być bezwzględnie przez niego zrealizowany, pod rygorem sankcji określonej w art. 48 ust. 4 tej ustawy (por. wyroki NSA z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 874/17 i 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 828/17, LEX nr 2467423, dostępne jw.). Skoro inwestor nie wykonał obowiązków jasno wynikających z treści art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, całkowicie zasadne i konieczne było wydanie decyzji rozbiórkowej, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Zakres orzeczonego nakazu rozbiórki prowadzi do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, bowiem wskazuje na obowiązek zmniejszenia tarasu do wielkości zgodnej z uzyskanym pozwoleniem na budowę, tj. do wymiarów zewn. 5 m x 1,80 m i pow. zabudowy 9 m kw.

W takich warunkach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Ustalenia faktyczne zostały poczynione bez naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Rozstrzygnięcia organów zostały też odpowiednio umotywowane, zgodnie z wymogiem z art. 107 § 3 k.p.a. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło zaś bez naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 Prawa budowlanego. W konwekcji skargę wniesioną przez inwestora należało oddalić.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.