III SA/Gd 468/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-02-10	
Data wpływu	2010-09-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Felicja Kajut /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6050 Obowiązek meldunkowy	
Hasła tematyczne	Ewidencja ludności	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2006 nr 139 poz 993; art. 9 ust. 2a i b, art. 47 ust. 2;  Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 28, art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 146 § 2, art. 149  § 1 i 2, art.  151 § 1 pkt 1 i § 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie WSA Alina Dominiak, WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody z dnia 22 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zameldowania na pobyt czasowy oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 maja 2008 r. znak [...] Burmistrz Gminy działając na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 11 lit. c) ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych, pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) w następstwie wniosku z dnia 7 marca 2008 r. orzekł o zameldowaniu B. K. wraz z dziećmi A. K., A. K., K.K. i P. K. na pobyt czasowy w okresie 13 maja 2008 r. – 13 maja 2012 r. w lokalu mieszkalnym [...] Gmina [...].

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazano m.in., że w/w lokal wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa a Agencja Nieruchomości Rolnych w piśmie z dnia 15 kwietnia 2008 r. wskazała, że lokal został zajęty samowolnie przez B. K. bez zgody właściciela. Fakt zamieszkiwania w/w osoby wraz z dziećmi w przedmiotowym lokalu potwierdził nadto Komisariat Policji w Ż.

W tym stanie uwzględniając rejestracyjny charakter zameldowania i zamieszkiwanie w/w osób pod oznaczonym adresem organ wydał decyzję o zameldowaniu wnioskodawczyni wraz z dziećmi na pobyt czasowy.

W dniu 24 września 2009 r. do Urzędu Gminy w Ż. wpłynęły wnioski o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją Burmistrza Miasta Ż. złożone przez J. B. i B. K.

W uzasadnieniach przedmiotowych wniosków powołując się na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 147 i art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.) wskazano, że w prowadzonym postępowaniu wnioskodawcy – jako współwłaściciele nieruchomości położonej w L. Gmina [...] (adres [...]) nie brali udziału bez swojej winy, a po wydaniu w/w decyzji wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i dowody istniejące w dacie wydania decyzji, które powinny być wzięte pod uwagę.

W ocenie wnioskodawców organ I instancji wydając w/w decyzję nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy. W sposób nieuzasadniony organ uznał bowiem, że nielegalne wejście w posiadanie lokalu (w drodze włamania do lokalu) daje podstawę do wydania decyzji o zameldowaniu.

Co więcej, fakt, iż nieruchomość w której dokonano zameldowania ma współwłaścicieli winien być burmistrzowi znany. Organ dysponuje bowiem ewidencją geodezyjną. Nadto okoliczność ta jest łatwa do ustalenia z uwagi na niewielki obszar gminy, panujące stosunki sąsiedzkie oraz – w sytuacji powstania wątpliwości co do stanu prawnego - możliwość uzyskania odpisu z księgi wieczystej dotyczącej spornej nieruchomości lub sprawdzenia dokumentów w sądzie rejonowym.

Postanowieniem z dnia 1 października 2009 r. Burmistrz Gminy działając na podstawie art. 145 § 4 i 5 w zw. z art. 149 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zameldowania B.K. wraz z dziećmi na pobyt czasowy w lokalu [...] Gmina [...].

Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Burmistrz Gminy w dniu 14 kwietnia 2010 r. wskazując podstawie prawnej art. 151 § 2 k.p.a. wydał decyzję, w świetle której odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 13 maja 2008 r.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji odnosząc się do regulacji normatywnej zawartej w art. 145 § 1 k.p.a. i określającej przesłanki umożliwiające wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną wskazał, że w świetle materiału dowodowego sprawy pierwotnie wydana decyzja w przedmiocie zameldowania była zasadna. B. K. dokonując zameldowania wraz z dziećmi działała bowiem w przekonaniu, że sporny lokal należy do Agencji Nieruchomości Rolnych. Nadto w/w osoby nadal zamieszkują w lokalu zatem spełniona jest przesłanka określona w art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Z kolei wnioskodawcy już po wznowieniu postępowania nie zajęli stanowiska w sprawie. Korespondencja wysłana do J. B. wróciła do urzędu jako niepodjęta.

Z kolei B. K. nie odpowiedziała na wezwanie w przedmiocie uzupełnienia braków dokumentacji.

W ocenie organu w sprawie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jednakże z uwagi na dyspozycję art. 146 § 2 k.p.a. nie ma podstaw do uchylenia decyzji o zameldowaniu. Zgodnie z tym przepisem nie uchyla się wydanej decyzji jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W odwołaniu od w/w decyzji B. K. wskazała, że jeżeli wydana decyzja jest wadliwa materialnie a nie formalnie organ nie może zastosować trybu określonego w art. 146 § 2 k.p.a. W świetle orzecznictwa sądowo - administracyjnego nie można bowiem sankcjonować pobytu B. K. w lokalu, do którego nie ma żadnego tytułu prawnego oraz w którym przebywa niezgodnie z prawem i wbrew woli jego właścicieli. Innymi słowy, nie można czerpać uprawnień z zachowań sprzecznych z prawem a wolność wyboru miejsca zamieszkania nie może prowadzić do naruszenia prawa i praw innych osób.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Wojewoda decyzją z dnia 22 czerwca 2010 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. i art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że stan faktyczny sprawy od daty wydania decyzji ostatecznej nie uległ zmianie gdyż B.K. wraz z dziećmi nadal zamieszkuje w spornym lokalu spełniając przesłanki do zameldowania określone w art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Obowiązujące regulacje normatywne nie przewidują zaś obowiązku uzyskania zgody właściciela nieruchomości, w której zameldowanie ma być dokonane.

Organ meldunkowy nie rozstrzyga bowiem kwestii posiadania tytułu prawnego do zajmowanej nieruchomości. W jego gestii leży wyłącznie zarejestrowanie pobytu w momencie, gdy dana osoba faktycznie zamieszkuje w danej nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie B. K. nie przedstawiła potwierdzenia swojego pobytu przez właściciela lokalu. Nie mniej jednak miała prawo złożyć wniosek o zameldowanie i uzyskać meldunek w drodze decyzji wydanej w następstwie postępowania wyjaśniającego.

W reasumpcji organ odwoławczy za organem I instancji wskazał, że przesłanka braku udziału strony w postępowaniu została spełniona. Nie mniej jednak brak było podstaw do wydania innego rozstrzygnięcia niż decyzja z dnia 13 maja 2008 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. K. działając przez pełnomocnika wniosła o uchylenie w/w decyzji Wojewody oraz decyzji Burmistrza Gminy wydanych w dniu 14 kwietnia 2010 r. i w dniu 13 maja 2008 r.

Zaskarżonej decyzji organu odwoławczego skarżąca zarzuciła:

- błędne zastosowanie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;

- brak zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.;

- błędne zastosowanie art. 9 ust. 2a i art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez przyjęcie, że przebywanie w lokalu jest wystarczającą przesłanką do zameldowania i w efekcie zameldowanie w/w osób.

W uzasadnieniu skargi odnosząc się do orzeczeń sądów administracyjnych podkreślono bezprawność dokonanego zameldowania.

W ocenie skarżącej brak potwierdzenia pobytu w lokalu przez właściciela jak i brak tytułu prawnego do lokalu uniemożliwiał wydanie podjętego rozstrzygnięcia.

Nadto organy orzekające w sprawie nie rozważyły dogłębnie całego materiału dowodowego sprawy, co również rzutowało na prawidłowość podjętych rozstrzygnięć.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi.

Mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy jak i obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu stan normatywny Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Instytucja wznowienia postępowania stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, wydaną w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania. Wznowienie postępowania jest więc spowodowane wadą postępowania (wadą procesową), a nie wadą decyzji. W postępowaniu wznowieniowym organ może rozpatrzyć sprawę co do istoty, tylko wówczas, jeżeli wystąpi jedna z przesłanek wskazanych wyraźnie w art. 145 § 1 i 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej zwany k.p.a.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania przebiega w dwóch etapach. Pierwszy z nich rozpoczyna złożenie wniosku o wznowienie postępowania i w przypadku ustalenia przez organ, że wniosek oparty jest na przesłankach wymienionych w k.p.a. oraz, że został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. organ wznawia postępowania w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy ( art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Takie postępowania kończy się wydaniem decyzji określonych w art. 151 k.p.a.

W niniejszej sprawie B. K. oraz J. B. w dniu 22 września 2009 r. ( data stempla pocztowego) wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zameldowania B. K. wraz z dziećmi A. K., A.K., K K. i P. K. na pobyt czasowy od 13 maja 2008 r. do 13 maja 2012 r. w lokalu położonym w miejscowości [...], zakończonej decyzją Burmistrza Gminy z dnia 13 maja 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskodawcy są współwłaścicielami przedmiotowego lokalu oraz, że nie brali bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o zameldowaniu, co stanowi wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 przesłankę wznowienia postępowania. Nadto fakt, że przedmiotowy lokal jest ich własnością stanowi nową okoliczność w sprawie, która nie była znana organowi wydającemu w/w decyzję ( art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Z dokonanej przez organy orzekające w sprawie oceny wniosków o wznowienie postępowania oraz odwołania wynikało, że uznano za zasadny zarzut, iż w postępowaniu w sprawie zameldowania B. K. i jej dzieci doszło do naruszenia przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzono, że w sytuacji, gdy wnioskodawcy są współwłaścicielami przedmiotowego lokalu, byli stroną przedmiotowego postępowania i z przyczyn od siebie niezawinionych nie brali w nim udziału. Organy nie znalazły jednak podstaw do uchylenia decyzji o zameldowaniu uznając – po ponownym dokonaniu merytorycznej oceny wniosku i zgromadzonych w sprawie dowodów - że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej ( art. 146 § 2 k.p.a.). W tym miejscu należy zauważyć, że istnienie w sprawie przesłanki o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a. powoduje, iż powołując się na nią, organ nie uchyla dotychczasowej decyzji, stwierdza natomiast, że została ona wydana z naruszeniem prawa ( art. 151 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie taka decyzja nie została wydana, organ orzekł natomiast o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji.

Poniżej Sąd wskaże przyczyny z powodu których, pomimo działania organów z naruszeniem prawa, nie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Na wstępie należy zauważyć, że ewidencja ludności zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm., dalej zwana ustawą) polega na rejestracji danych o miejscu pobytu osób o urodzeniach, dotyczących obowiązku wojskowego, zmianach stanu cywilnego, obywatelstwa, imion i nazwisk oraz o zgonach; a więc służy do odzwierciedleniu istniejącego stanu faktycznego w zakresie miejsca pobytu osób.

Postępowanie w sprawie zameldowania jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według reguł prawa administracyjnego jako prawa publicznego i ma jedynie na celu doprowadzenie stanu ewidencji ludności do zgodności ze stanem faktycznym, co niewątpliwie leży w interesie Państwa, a nie osób pozostających poza sferą organizacji państwowych (osób trzecich), do których należy zaliczyć właściciela lokalu. W konsekwencji powyższego Sąd stoi na stanowisku, że stroną postępowania o zameldowanie w rozumieniu art. 28 k.p.a. tj. podmiotem mającym w tej sprawie interes prawny, jest wyłącznie osoba, co do zameldowania, której w danym lokalu toczy się postępowanie. Inne osoby, a więc takie, którym przysługują np. prawa do lokalu, ze względu na brak interesu prawnego nie mogą być uznawane za strony postępowania o zameldowanie. Właściciele lokalu dla ochrony swoich prywatnych interesów prawnych mają drogę postępowania cywilnego, która służy do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu (eksmisji); ta jednak okoliczność nie może być wykorzystywana do powoływania się na istnienie interesu prawnego właściciela w sprawie o zameldowanie, w której załatwieniu ma on wyłącznie interes faktyczny. Zatem właściciel nieruchomości nie powinien być dopuszczony do udziału w postępowaniu jako strona (tak por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.01. 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1803/07 (LEX nr 515981), z dnia 18.01.2010 r., sygn. akt II OSK 47/09, 03.04.2009 r., sygn. akt II OSK 485/08, z dnia 19.01.2009 r., sygn. akt II OSK 1802/07 oraz z dnia 30.12.2008 r. II OSK 1680/07 oraz postanowienie z dna 28.10.2009 r., II OSK 1683/09 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Powyższe wskazuje, że Sąd nie podzielił stanowiska organów w mającej podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Ustalenie, że wnoszący o wznowienie postępowania nie mieli interesu prawnego oznacza, że organy winny były na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. orzec o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na brak podstaw, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie orzeczenie o odmowie uchylenia decyzji z dnia 13 maja 2008 r. zapadło, jakkolwiek do jego wydania doszło z innej przyczyny oraz z naruszeniem powołanych wcześniej przepisów k.p.a. W ocenie Sądu wskazane wyżej uchybienia nie miały jednak wpływu na wynik sprawy, prawidłowo bowiem sformułowano rozstrzygnięcie, jak też istniała w przepisach prawa podstawa do jego wydania, spełnione zostały również przesłanki do jej zastosowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd zauważa, że stanowisko skarżącej zarówno co do braku zgody właściciela na zameldowanie danej osoby w lokalu, jak i w innych, opisywanych kwestiach tj. braku przedstawienia przez osobę dokonującą zameldowania potwierdzenia pobytu w lokalu przez właściciela oraz nieprzedstawienia do wzglądu dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu, nie mają prawnego znaczenia w sprawie zameldowania.

W związku z podjętym przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2002 r. (sygn. akt K 20/01, OFK A 2002/3/34) do ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wprowadzono art. 9 ust. 2a i b, których treść wskazuje na ewidencyjny charakter instytucji zameldowania. Przedstawienie przez osobę dokonującą zameldowania potwierdzenia pobytu w lokalu przez jego właściciela oraz przedstawienia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu, o czym stanowi art. 9 ust. 2 a ustawy, ma jedynie charakter dowodowy. Ich przedstawienie daje najczęściej podstawę do dokonania zameldowania w formie czynności materialno-technicznej. Zgłoszenie pobytu stałego lub czasowego, nie zawierające potwierdzenia pobytu zgodnego z treścią art. 9 ust. 2a, wypełnia przesłankę określoną w art. 47 ust. 2 ustawy, powodując konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania, w toku którego fakt przebywania osoby w lokalu może być dowodzony innymi dowodami niż potwierdzenie przez właściciela.

W orzecznictwie powszechnie przyjęty jest też pogląd, że organy ewidencyjne nie są uprawnione do badania tytułów prawnych do zamieszkiwania pod danym adresem osób dokonujących tam zameldowania, instytucja zameldowania nie stanowi bowiem formy kontroli legalności zamieszkania i pobytu, czyli posiadania prawa do korzystania z lokalu. Potwierdzenia faktu pobytu nie należy utożsamiać z wyrażeniem zgody na zamieszkanie. O tej ostatniej kwestii rozstrzygają przepisy prawa cywilnego, zaś właściciel dla ochrony swoich prywatnych interesów prawnych ma drogę postępowania cywilnego, która służy mu np. do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu ( tak zob. powołany wcześniej wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009 r.)

Na koniec Sąd pragnie zauważyć, że powołane przez skarżącą na poparcie argumentów skargi wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie podzielił prezentowanych tam poglądów, na które wskazała skarżąca.

Wobec takiego stanowiska Sądu podniesione w skardze zarzuty nie mogły zostać uwzględnione i Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.