Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Gl 1261/15 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r. o sygn. akt III SA/Gl 1261/15 oddalił skargę A Sp. z o.o. w W. (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach (obecnie: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach; dalej jako Dyrektor) z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego B. z dnia [...] stycznia 2015 r., wymierzającą Spółce, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 165; dalej: u.g.h.), karę pieniężną 12.000 zł za urządzanie gier na automacie [...] poza kasynem gry – w lokalu na stacji paliw przy ul. X w J. Na podstawie eksperymentu polegającego na odtworzeniu gry na wskazanym automacie ustalono, że jest to automat do gier losowych w rozumieniu art. 2 ust. 5 u.g.h., urządzanych w celach komercyjnych, a Spółka nie posiadała koncesji na prowadzenie kasyna gry (art. 6 ust. 1 u.g.h.). Dyrektor stwierdził, że norma prawna zawarta w art. 89 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE z dnia 21 lipca 1998 r. L 204, s. 37; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 13, t. 20, s. 337; dalej: dyrektywa 98/34/WE), gdyż nie wprowadza istotnych warunków mających wpływ na właściwości czy też sprzedaż automatu do gier o niskich wygranych. Dyrektor wyjaśnił ponadto, że oceniony przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE; Trybunał) w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 Fortuna i inni (LEX nr 1170754) art. 14 ust. 1 u.g.h. nie stanowił podstawy prawnej decyzji, natomiast przepisy art. 6 ust. 1 i art. 89 u.g.h. nie były przedmiotem oceny w powołanym wyroku.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, zgadzając się z organami, że Spółka urządzała gry na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3 i 5 u.g.h. i nie posiadała koncesji na prowadzenie kasyna gry (art. 6 ust. 1 u.g.h.).

Odwołując się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego (m.in. wyrok z dnia 11 marca 2015 r. o sygn. akt P 4/14; publ. OTK-A z 2015 r. nr 3, poz. 30) i Sądu Najwyższego, WSA stwierdził, że wadliwość procesu ustawodawczego czy notyfikacji nie może skutkować niestosowaniem aktu prawnego. Przepisy krajowe, które nie zostały notyfikowane zgodnie z dyrektywą 98/34/WE nadal pozostają formalnie w mocy i w tym sensie obowiązują (art. 14 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h.). W ustalonym stanie faktycznym istniały zatem podstawy do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, mimo że art. 14 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym.

Ponadto WSA stwierdził, że skarżąca Spółka nie wykazała, iż nakładanie kar pieniężnych wykracza poza zasadę proporcjonalności, a same kary są nieadekwatne lub nieracjonalne albo niewspółmiernie dolegliwe.

Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego "postanowienia" w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie prawa materialnego, art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że organizowanie gier na zatrzymanych urządzeniach może naruszać ustawę o grach hazardowych oraz poprzez wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną w sytuacji braku zachodzących ku temu przesłanek.

Skarżąca kasacyjnie argumentowała, że kara pieniężna przewidziana w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest sankcją za naruszenie zakazu określonego w art. 14 ust. 1 u.g.h., zaś ten przepis jest nienotyfikowanym przepisem technicznym, co wynika z wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. W konsekwencji zarówno nienotyfikowany art. 14 ust. 1 u.g.h., jak i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy nie mogą być stosowane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano również ustalenia faktyczne sprawy.

Dyrektor, reprezentowany przez pracownika organu, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, z przyczyn enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu. Tego rodzaju wadliwość postępowania w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Wobec powyższego kontrola zaskarżonego wyroku sprowadza się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej.

W świetle podstaw – na których wniesiony środek zaskarżenia oparto – a także w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej istota sporu dotyczy wykładni art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. z uwzględnieniem ich wzajemnej relacji – dla oceny technicznego/nietechnicznego charakteru art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. oraz możliwości jego zastosowania w sprawie.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.g.h., działalność w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry. Stosownie zaś do art. 14 ust. 1 tej ustawy, urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. W myśl art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. urządzający gry na automatach poza kasynem gry podlega karze pieniężnej. Wysokość kary pieniężnej wymierzanej w przypadku, o których mowa w ust. 1 pkt 2 – wynosi 12.000 zł od każdego automatu (art. 89 ust. 2 pkt 2).

Podkreślenia wymaga, że sporna kwestia relacji pomiędzy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. – wobec powstałej na tle powołanych przepisów rozbieżności w orzecznictwie – była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 16 maja 2016 r. o sygn. akt II GPS 1/16 (dostępna w CBOSA). Zgodnie z punktem 1. sentencji tej uchwały "Art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny – w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE – charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy.".

Należy zaznaczyć, że uchwałą tą skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany mocą art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści przytoczonej regulacji zasadnie zatem wywodzi się, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. W konsekwencji Sąd w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2015 r. o sygn. akt I GSK 430/15, z dnia 8 czerwca 2017 r. o sygn. akt I FSK 1285/15; dostępne w CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela natomiast pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu powołanej uchwały, że funkcja realizowana przez art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nadaje temu przepisowi samoistny charakter w relacji do art. 14 ust. 1 tej ustawy, co uzasadnia – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki – pogląd o braku podstaw do odmowy jego stosowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Nie jest bowiem tak, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. pozostaje w tak ścisłym funkcjonalnym związku z technicznym przepisem art. 14 ust. 1 u.g.h., który zawsze i bezwarunkowo – a więc, bez względu na elementy i okoliczności konkretnych stanów faktycznych – uzasadnia odmowę jego zastosowania, jako podstawy nałożenia kary pieniężnej, ilekroć podmiot urządzający gry na automatach czyni to poza kasynem gry. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. ma wszelkie cechy przepisu nakładającego sankcję administracyjną, za zachowania niezgodne z prawem, których nie można zamknąć jedynie w zakazie urządzania gier poza kasynem gry. Nie jest tym samym prawidłowe wnioskowanie – bez dostrzegania ogółu uwag TSUE zawartych w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 i wyłącznie ze sformułowania o technicznym charakterze art. 14 ust. 1 u.g.h. – o zwolnieniu z jakichkolwiek obowiązków i ograniczeń w ramach prowadzenia działalności w dziedzinie hazardu.

W rozpoznawanym przypadku nałożenie kary na skarżącą Spółkę na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. uzasadniał stan faktyczny sprawy wobec ustaleń, że była ona urządzającym gry na automacie w rozumieniu u.g.h. poza kasynem gry. Wprawdzie w skardze kasacyjnej strona wnosząca środek zaskarżenia kwestionowała prawidłowość dokonanych ustaleń faktycznych, jednakże w podstawach kasacyjnych nie wskazała żadnych przepisów procesowych, z naruszeniem których Sąd I instancji poczynione przez organ ustalenia uznał za prawidłowe.

Wskazana na wstępie zasada związania podstawami kasacyjnymi – określona powołanym art. 183 § 1 p.p.s.a. – oznacza natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy wyrok Sądu I instancji nie narusza innych przepisów niż wskazane w zarzutach, na których wniesiony środek zaskarżenia oparto. Z tych też względów zachodzi konieczność powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd I instancji oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie zwalczać dokonanych w sprawie ustaleń stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 646/16; dostępny w CBOSA).

Zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd kasacyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.