III OSK 3547/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-10-20	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Rafał Stasikowski	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Po 520/20	
Skarżony organ	Wojewoda~Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 2, pkt 12a, art. 85, art. 91 ust. 1 i ust. 4; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 520/20 w sprawie ze skargi Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Europejskiej Karty Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Miasta P. na rzecz Wojewody W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 520/20 oddalił skargę Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w sprawie przyjęcia przez Miasto P. Europejskiej Karty Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji analizując charakter, cel i oddziaływanie powyższej uchwały podniósł, że Europejska Karta Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym została przyjęta w 2006 r. w Innsbrucku w ramach działalności Rady Gmin i Regionów Europy, do której Miasto P. przynależy za pośrednictwem członkostwa w Związku Miast Polskich. Rada Gmin i Regionów Europy nie jest zrzeszeniem państw, a podjęte w jej ramach porozumienia czy wytworzone dokumenty nie stanowią ani quasi wielostronnych umów, ani aktów na podobieństwo prawa wtórnego tworzonego przez organizacje międzynarodowe. Efekty współpracy w ramach Rady Gmin i Regionów Europy nie "przenikają" automatycznie ani nawet pośrednio do sfery prawnej członków tej organizacji. Sama Karta przedstawiana jest w oficjalnych opracowaniach Rady Gmin i Regionów Europy jako dokument polityczny, a zarazem praktyczny instrument. Jej celem jest "zachęcenie" samorządów lokalnych i regionalnych do publicznego angażowania się na rzecz równości i do wdrażania zasad wymienionych w Karcie.

Z dokumentacji udostępnionej przez "Obserwatorium Europejskiej Karty Równości" przy Radzie Gmin i Regionów Europy wynika, że podpisanie Karty powinno mieć określoną postać podpisu złożonego przez odpowiednio umocowanego przedstawiciela gminy lub regionu na przygotowanym i udostępnionym w tym celu formularzu. Przystąpienie do współdziałania w ramach wdrażania tego dokumentu, co przekłada się także na promowanie gminy czy regionu w ramach aktywności "Obserwatorium Europejskiej Karty Równości", wymaga tylko podpisania formularza akceptacji Karty i wynikającej z niej zobowiązań przez uprawnionego przedstawiciela, a więc - jak należy przyjąć - przedstawiciela władzy wykonawczej gminy lub regionu.

W ocenie Sądu Miasto P. "przyjmując" Kartę za pośrednictwem organu stanowiącego postąpiło w sposób niespójny z tym, czego zdaje się oczekiwać Rada Gmin i Regionów Europy. "Podpisanie" Karty ma być bowiem ogólną polityczną deklaracją wdrażania jej założeń (co dalej następować powinno w granicach dopuszczalnych prawem krajowym), a nie przyjęciem w całości w kategoriach aktu wewnętrznego.

Rada "przyjmując" Kartę i czyniąc ją w całości załącznikiem do uchwały, nadała temu dokumentowi prawnego znaczenia. Z uzasadnienia projektu badanej uchwały wynika, że "uchwalenie" Karty miało być "formalnym wyrazem zaangażowania Miasta P. w propagowanie zasady równości kobiet i mężczyzn w życiu lokalnym, a także deklaracją wdrażania na terenie Miasta wynikających z niej zobowiązań". W świetle powyższego trudno, zdaniem Sądu inaczej postrzegać aktu Rady Miasta jako – dość nietypowego – bo skierowanego do władz i jednostek Miasta P. nakazu wdrażania Karty w ramach struktur i działalności jednostki samorządu terytorialnego. Nakaz ten dotyczy przede wszystkim Prezydenta, gdyż to w jego gestii pozostaje większość aktywności, których dotyczy Karta.

Zaakcentowano, że "przyjęcie" w całości tak obszernego dokumentu jakim jest Karta, który szczegółowo reguluje określone działania, a w każdym razie zasady towarzyszące wykonywaniu zadań publicznych przez Prezydenta, nie mieści się w kategoriach uchwały kierunkowej, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zwanej dalej u.s.g., stanowiącej tylko o ogólnych ramach działania organu wykonawczego i oczekiwaniach wobec niego. Poza te ramy wykracza chociażby zobowiązanie do przyjęcia Równościowego Planu Działania i wdrożenie go (część II Karty), co powierzono Prezydentowi (§ 3 uchwały [...]). W przyjętej przez Radę Karcie istnieje szereg innych regulacji, tak dalece skonkretyzowanych, że wykraczają one poza pojęcie "kierunków działania" organu wykonawczego, m.in. włączania kobiet do sfer politycznych i decyzyjnych (art. 1 pkt 1 Karty) i stosowania zrównoważonej reprezentacji płci w ciałach decyzyjnych i doradczych, czy na stanowiskach publicznych i politycznych (art. 2 pkt 5 i 6 Karty); podejmowania szeregu działań w zakresie polityki i procedur zatrudnienia (art. 11 pkt 4 Karty), podejmowania środków zmierzających do likwidacji stereotypów kobiet i mężczyzn we wszystkich formach edukacji (art. 13 pkt 3 Karty), zapewniania praw proceduralnych w odniesieniu do kobiet i mężczyzn (art. 7 Karty), przyjęcia środków umożliwiających określonym osobom i organizacjom (np. partiom politycznym) zapewnienie równych praw kobiet w zakresie biernego i czynnego prawa wyborczego, uregulowania procedur przeciwdziałania stereotypom w tym zakresie (art. 2 pkt 4 Karty), czy wspierania równości między kobietami i mężczyznami przy zamówieniach publicznych oraz współpracy z kontrahentami (art. 12 Karty).

Sąd wskazał, że wbrew argumentacji Miasta P. w przypadku uchwały nr [...] "przyjmującej" Kartę w całości trudno twierdzić, iż akt ten ma charakter nienormatywny i że jej przyjęcie może nastąpić wyłącznie w oparciu o ogólny przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. Wskazany przepis daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego. W niniejszej sprawie nie można znaleźć konkretnego przepisu prawa materialnego stanowiącego oparcie dla przyjęcia Karty. Nie można również mówić o nienormatywnym charakterze tego dokumentu, ponieważ Karta ma charakter normatywny i to nie tylko na płaszczyźnie konkretnych zobowiązań do działania w szerokim spektrum aktywności gminy (wymienionych w rozstrzygnięciu nadzorczym, a także tych wskazanych w poprzednim akapicie), ale także w płaszczyźnie ogólnych zasad, które tworzą kontekst dla prawnych form działalności jednostki samorządu terytorialnego.

Nie podzielono także stawiska, że podstawą prawną uchwały nr [...] mógłby być art. 7 ust. 1 u.s.g. oraz art. 18 ust. 12a u.s.g. Pierwszy z nich doprecyzowuje tylko art. 18 ust. 1 u.s.g., pełni więc rolę wtórną. Z kolei w przypadku art. 18 ust. 12a u.s.g. trafnie, zdaniem Sądu zauważył Wojewoda, że "podejmowanie uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw" nie oznacza, iż można przyjmować w sferze wewnętrznej i ze skutkiem w zakresie działania jednostki samorządu terytorialnego dokumenty będące efektem współpracy międzynarodowej. Karta jest grupą postulatów wypracowanych przez zainteresowane podmioty w ramach Rady Gmin i Regionów Europy. Jest to zatem owoc współpracy, a nie element współpracy w rozumieniu art. 18 ust. 12a u.s.g. Oznacza to, że przyjęcie Karty nie będzie się zawierać w zakresie "spraw współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw".

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż Wojewoda nie naruszył prawa stwierdzając nieważność uchwały nr [...]. Podstawowym mankamentem uchwały było to, że przez jej podjęcie Rada Miasta usiłowała samodzielnie nadać – bez żadnych zastrzeżeń i w całości – Europejskiej Karcie Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym waloru dokumentu regulującego na przyszłość działania organów gminy. Tymczasem Rada Gminy, jako organ stanowiący, nie ma kompetencji, aby w taki sposób "włączyć" Kartę do porządku prawno-organizacyjnego jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała nr [...] w formie zaś, w jakiej została podjęta wbrew twierdzeniom Miasta P. nie znajduje podstawy w art. 18 ust. 1 pkt 2 i pkt 12a u.s.g., a także w art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 u.s.g. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia tych przepisów uznano więc za nietrafne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., poprzez:

a) rozpoznanie skargi bez rozstrzygania w granicach sprawy (tj. poprzez zawężenie granic tego rozstrzygania) i ograniczenie się jedynie do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i uchylenia się przez Sąd pierwszej instancji od zbadania zgodności z prawem uchwały Rady Miasta P. będącej przedmiotem ww. rozstrzygnięcia nadzorczego;

b) rozpoznanie skargi jedynie w zakresie zawartych w niej zarzutów, wniosków i powołanych podstaw prawnych, a więc ograniczenie kognicji Sądu oraz niedokonanie pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego (i poprzedzającej go uchwały Rady Miasta P.), co skutkowało niedostrzeżeniem istotnej i pozaprawnej wadliwości owego rozstrzygnięcia;

2) art. 148 i art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niezgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z prawem, co winno skutkować jego uchyleniem;

3) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) zwanej dalej P.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie jako kryterium kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie tylko jego zgodności z prawem, ale również celowości podejmowania przez organ samorządu terytorialnego aktu, którego nieważność orzeka ww. rozstrzygnięcie nadzorcze;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 18 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i niezakwalifikowanie postanowień zawartych w uchwale Rady Miasta P. nr [...] do działań niewładczych o charakterze programowym, intencyjnym, pozostającym w granicach zadań gminy przewidzianych przepisami prawa;

2) art. 18 ust. 2 pkt 12a u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż do kompetencji rady gminy należy wyłącznie określenie ram współpracy międzynarodowej gminy i w konsekwencji uznanie, iż w zakresie pojęcia "spraw współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi gminy" nie mieści się uchwała w przedmiocie przyjęcia Europejskiej Karty Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym;

3) art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- zastosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. pomimo niezaistnienia stanu sprzeczności z prawem uchwały Rady Miasta P. nr [...],

- niezastosowanie art. 91 ust. 4 u.s.g. mimo, iż wskazane w uchwale nr [...] Rady Miasta P. przepisy (art. 18 ust. 2 pkt 2 i pkt 12a u.s.g.) mogły co najwyżej stanowić nieistotne naruszenia prawa, albowiem istniała rzeczywista podstawa prawna do przyjęcia przedmiotowej uchwały poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż podjęcie uchwały pomimo istnienia rzeczywistej podstawy prawnej stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały;

4) art. 16 ust. 2 w związku z art. 165 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz.U. z 1994 r. Nr 124 poz. 607 z późn. sprost.) zwanej dalej EKSL poprzez błędną wykładnię oraz art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.s.g. polegającą na ich niezastosowaniu, co skutkowało błędnym stanowiskiem Sądu, że możliwość działania przez gminę (w tym podejmowania jakiejkolwiek aktywności przez jej organy) jest uzależniona od istnienia wyraźnej podstawy prawnej do danego działania, a podstawą do działania nie może być upoważnienie do zaspokajania wszelkich potrzeb zbiorowych tej wspólnoty;

5) art. 171 ust. 1 Konstytucji, art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 8 EKSL oraz art. 85 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż rozstrzygnięcie nadzorcze może być podejmowane w oparciu o inne kryteria nadzoru nad działalnością gminy niż kryterium legalności (zgodności z prawem) i nie stanowi to sprzecznego z prawem ograniczenia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności jednostki samorządu terytorialnego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie od Wojewody W. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem z dnia 23 września 2021 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w P. delegowany do Prokuratury Krajowej przestawił swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, wbrew treści art. 1 § 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. jako kryterium kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie tylko jego zgodność z prawem, ale również kryterium celowości podejmowania przez organ samorządu terytorialnego aktu, którego nieważność orzekł organ nadzoru w ww. rozstrzygnięciu nadzorczym.

Art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. ma charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji w ramach określonych ustawowo kompetencji rozpoznał skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. jedynie pod kątem zgodności z prawem, przyjmując jako wzorzec kontroli przepisy zarówno Konstytucji RP jak i ustawy o samorządzie gminnym. Kilkakrotnie wskazywał na to Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w żadnym zakresie nie ocenia przedmiotowej uchwały pod względem światopoglądowym, a jedynym kryterium kontroli jest legalność (tak np. na s. 26, s. 27 i s. 31 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Zawarta w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji szeroka analiza sposobu podpisywania lub przyjmowania ww. Karty przez inne samorządy w innych państwach stanowi pogląd Sądu co do istniejącej praktyki. Rozważania te nie pozwalają jednak na stwierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie stosował inne kryterium niż legalność.

Także wskazany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 P.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11).

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody W. z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] i przedmiot tej właśnie sprawy administracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy, ponieważ ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17). Sąd rozstrzyga sprawę w jej granicach, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy.

Jeżeli w tej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził zgodność z prawem zaskarżonego aktu nadzoru, to tym samym ocenił, że nie było podstawy prawnej do podjęcia unieważnionej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały Rady Miasta P. Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny podnosił kwestię oceny samej uchwały wskazując, że kontrolując zaskarżony akt nadzoru także ocenia legalność jej podjęcia. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody W. Zakres przeprowadzonej w tej sprawie kontroli przez Sąd pierwszej instancji nie narusza zatem art. 134 § 1 P.p.s.a.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 135 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ograniczenie zakresu orzekania jedynie do zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i braku oceny legalności uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w sprawie przyjęcia przez Miasto P. Europejskiej Karty Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym.

Zgodnie z ww. artykułem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przepis ten pozwalający sądowi administracyjnemu na orzekanie także co do niezaskarżonych aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy znajduje zastosowanie wtedy, gdy sąd uwzględnia skargę, a więc stwierdza, że zaskarżony akt narusza prawo (tak np. NSA w wyroku z 12 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 917/21). Przesłanką zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego przede wszystkim w zaskarżonym akcie, ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Art. 135 P.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie rozstrzygnięcie zaskarżono skargą kasacyjną. Tym samym w takiej sytuacji naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (tak też NSA w wyroku z 7 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2395/19; NSA w wyroku z 5 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 1762/19; NSA w wyroku z 12 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 2063/18).

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 18 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 u.s.g. polegającej na niezakwalifikowaniu uchwały Rady Miasta P. nr [...] do działań niewładczych o charakterze programowym, intencyjnym, pozostającym w granicach zadań gminy przewidzianych przepisami prawa. Wprawdzie trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak nie oznacza, że taki akt nie wymaga wskazania jakiejkolwiek podstawy prawnej do jego podjęcia. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP każdy organ wykonujący władzę publiczną działa tylko na podstawie i w granicach prawa.

Także podjęcie aktu kierownictwa wewnętrznego (aktu wewnętrznego) lub aktu zawierającego treści programowe, intencyjne bądź zobowiązujące do działań niewładczych wymaga wskazania podstawy prawnej do jego podjęcia. Takiej podstawy nie zawiera ani art. 18 ust. 1 u.s.g., ani też art. 7 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Celem tego przepisu jest niedopuszczenie do zaistnienia sporów o właściwość między organami gminy w przypadku, gdyby ustawodawca przekazał dane zadanie publiczne do wykonywania przez gminę bez precyzyjnego wskazania, czy ma je wykonywać rada gminy czy też wójt. W oparciu o treść art. 18 ust. 1 u.s.g. ustawodawca rozstrzygnął, że jeżeli przepisy ustawy nie określają właściwego podmiotu będzie nim rada gminy. Sam art. 18 ust. 1 u.s.g. nie określa jakiegokolwiek zadania publicznego. Sprawy pozostające w zakresie działania gminy to sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, które zostały przekazane samorządowi gminnemu na podstawie ustawy. Tylko bowiem w drodze ustawy kreowane są zadania publiczne, co wprost wynika z art. 16 ust. 2 zdanie 2 Konstytucji RP. Zadania publiczne mogą zaś być wykonywane w różnorodny sposób, tak poprzez instrumenty prawne właściwemu prawu administracyjnemu, jak i prawu cywilnemu lub poprzez np. działania organizatorskie.

Także art. 7 ust. 1 u.s.g. nie został naruszony w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Nie można uznać, że unieważniona uchwała Rady Miasta P. miała na celu wykonywanie zadań publicznych objętych art. 7 ust. 1 u.s.g. Przepis ten określa kategorie spraw stanowiących zadania własne gmin. Wśród wymienionych w art. 7 ust. 1 dwudziestu dwóch punktów, żaden z nich nie zawiera odrębnego zadania objętego treścią unieważnionej uchwały.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie objętym art. 18 ust. 2 pkt 12a u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że do kompetencji rady gminy należy wyłącznie określenie ram współpracy międzynarodowej gminy i uznanie, iż w zakresie pojęcia "spraw współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi gminy" nie mieści się uchwała w przedmiocie przyjęcia Europejskiej Karty Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym.

Jak wynika z art. 18 ust. 2 pkt 12a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw oraz przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych. Tym samym na podstawie ww. przepisu zakres uchwał rady gminy obejmuje dwie odrębne kategorie spraw publicznych: pierwsza z nich obejmuje współpracę ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw, czyli z jednostkami samorządu lokalnego i regionalnego innych państw; druga zaś obejmuje przystępowanie do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych.

Treść unieważnionej w tej sprawie przez organ nadzoru uchwały wprost wskazuje, że nie była to uchwała dotycząca przystąpienia do międzynarodowego zrzeszenia społeczności lokalnych lub regionalnych. Tryb takiego przystępowania regulują przepisy ustawa z dnia 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 91, poz. 1009). Ponadto polska gmina przystępując do międzynarodowego zrzeszenia społeczności lokalnych lub regionalnych nie może przekazać na jego rzecz lub na rzecz któregokolwiek ze zrzeszonych w nim członków wykonywania jakichkolwiek zadań publicznych przystępującej polskiej jednostki samorządu terytorialnego (art. 3 ustawy o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych). Jak przy tym wynika z dokumentów międzynarodowego zrzeszenia funkcjonującego pod nazwą "Rada Gmin i Regionów Europy" na datę podjęcia unieważnionej uchwały Gmina Miasto P. nie była jego członkiem. Okoliczność, że członkiem takiego zrzeszenia jest Związek Miast Polskich nie oznacza automatycznie członkostwa samej gminy w międzynarodowym zrzeszeniu.

Przedmiotowa uchwała Rady Miasta P. nie obejmuje również współpracy z jakimikolwiek społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Rada Gmin i Regionów Europy nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Także z treści unieważnionej uchwały nie wynika, aby jej celem była współpraca z jakąkolwiek inną jednostką samorządu terytorialnego z innego państwa.

Mając powyższe należy stwierdzić, że Rada Miasta P. nie miała podstawy prawnej do podjęcia unieważnionej przez organ nadzoru uchwały. Zakres zadań objęty art. 18 ust. 2 pkt 12a u.s.g. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 20 u.s.g. nie może podlegać wykładni rozszerzającej.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Nie można podzielić argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, że powołanie się przez Radę Miasta P. na art. 18 ust. 2 pkt 2 i pkt 12a u.s.g. stanowi co najwyżej nieistotne naruszenie prawa, ponieważ rzeczywistą podstawą prawną podjęcia tej uchwały był art. 18 ust. 1 u.s.g.

Jak już zostało to wyjaśnione, art. 18 ust. 1 u.s.g. nie może być samoistną podstawą prawną do podjęcia jakiejkolwiek uchwały, ponieważ jest to przepis wskazujący na właściwość rzeczową organu gminy w przypadku, gdy ustawodawca powierzy dane zadanie publiczne do wykonywania przez gminę, ale wprost nie wskaże rady gminy lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Tylko w takiej sytuacji znajduje zastosowanie art. 18 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, a więc wskazane przez ustawodawcę jako zadania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, a więc nie wskazują innego podmiotu wyposażonego w normę kompetencyjną do wykonywania danego zadania publicznego.

Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nadzoru nie naruszył art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 16 ust. 2 w związku z art. 165 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 EKSL oraz art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na ich niezastosowaniu, co skutkowało błędnym stanowiskiem Sądu, że możliwość działania przez gminę (w tym podejmowania jakiejkolwiek aktywności przez jej organy) jest uzależniona od istnienia wyraźnej podstawy prawnej do danego działania, a podstawą do działania nie może być upoważnienie do zaspokajania wszelkich potrzeb zbiorowych tej wspólnoty.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiącym swoisty konstytucyjny filar regulacji samorządu, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługująca mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych jest wykonywana przez ten samorząd w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Powołany przepis wprost stanowi, że to ustawy i tylko ustawy określają zadania publiczne, które są przekazywane samorządowi do wykonywania. Poza przepisami rangi ustawowej (lub ewentualnie wyższej) nie ma innego źródła zadań publicznych samorządu terytorialnego w przypadku, gdy samorząd terytorialny stanowi formę decentralizacji władzy publicznej.

Nie można uznać, że określona w art. 165 Konstytucji RP zasada samodzielności samorządu terytorialnego oznacza nakaz pozostawienia wspólnocie samorządowej pełnej swobody w realizacji powierzonych jej ustawowo zadań, będącej swoistą wolnością od ingerencji państwa. Każde zadanie publiczne przekazywane przez ustawodawcę samorządowi zawiera regulację określającą granicę samodzielności w jej wykonywaniu. Ta samodzielność jest względna, ponieważ przede wszystkim to ustawodawca sam określa jej zakres. Tym samym niektóre zadania mają szerszy zakres samodzielności w ich realizacji, inne węższy.

W tej sprawie nie jest przedmiotem sporu określenie zakresu samodzielności w podejmowaniu przez organ stanowiący przedmiotowej uchwały. Osią sporu jest ustalenie, czy w ogóle podejmowanie takich uchwał stanowi zadanie publiczne, które zostało przez ustawodawcę przekazane samorządowi terytorialnemu. Skoro trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał na brak podstawy prawnej do podjęcia takiej uchwały to zarazem oznacza to, że ustawodawca nie wyposażył samorządu w prawo do jej podjęcia. Samodzielność w zakresie wykonywania zadań publicznych dotyczy tylko takich przypadków, gdy ustawodawca wyposażył samorząd w zadanie publiczne, a samorządowi pozostaje dostosowanie danego zadania do lokalnych potrzeb, możliwości lub warunków. Nie obejmuje prawa mieszkańców do samodzielnego kreowania zadania publicznego na rzecz organów wspólnoty samorządowej.

Nie można uznać za zasadną argumentację strony skarżącej kasacyjnie upatrującej w art. 4 ust. 1 i ust. 2 EKSL szerokiego rozumienia samodzielności samorządu jako pełnej swobody działania w każdej sprawie. Zarówno art. 4 ust.1, jak i ust. 2 EKSL mocno akcentują oparcie zadań publicznych przekazywanych samorządom o przepisy prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 EKSL podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone w Konstytucji lub w ustawie, co nie wyklucza możliwości przyznania społecznościom lokalnym uprawnień niezbędnych do realizacji specyficznych zadań, ale pod warunkiem ich zgodności z prawem. Powołany przepis wskazuje na podstawowe kompetencje samorządu lokalnego określone w Konstytucji lub w ustawie oraz możliwość przyznania kompetencji samorządom także do wykonywania specyficznych zadań, ale także i te zadania muszą być prawnie umocowane.

Stosownie zaś do art. 4 ust. 2 EKSL społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Również i ten przepis przede wszystkim wskazuje, że zakres swobody społeczności lokalnych jest określony prawem. Owa swoboda nie może oznaczać dowolności działania samorządu, ponieważ każde działanie organu samorządu musi mieć oparcie w podstawie prawnej (art. 7 Konstytucji RP).

Nie można również uznać za zasadnym stanowiska strony skarżącej kasacyjnie jakoby art. 6 ust. 1 u.s.g. i art. 7 ust. 1 u.s.g. stanowił podstawę prawną do podjęcia unieważnionej przez organ nadzoru uchwały. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Przepis ten nie zawiera domniemania zadań na rzecz gminy. Określa on, że w przypadku, gdy dane zadanie stanie się zadaniem publicznych o znaczeniu lokalnym, to powinno ono być przekazane do załatwiana przez samorząd gminny. Charakter publiczny danemu zadania nadaje jedynie ustawodawca, co wprost wynika z powołanego już art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. Sami mieszkańcy (wspólnota samorządowa) nie mogą być źródłem zadań publicznych samorządu, bo wówczas należałoby stwierdzić, że niektóre zadania publiczne kreuje ustawodawca, a niektóre same wspólnoty samorządowe. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z art. 16 ust. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a ustawodawca określa w tym przepisie zadania własne obejmujące określone kategorie spraw. Samo wyliczenie w art. 7 ust. 1 u.s.g. poszczególnych kategorii spraw obejmujących zadania własne samorządu potwierdza stanowisko, że to nie wspólnoty samorządowe decydują, które zadania mają charakter własny, ale właśnie ustawodawca. Jest to przepis skierowany w istocie do ustawodawcy wskazujący, że jeżeli jakieś zadanie ma służyć zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej, to powinien ustawodawca takie zadanie określić jako własne. Samo powołanie się przez wspólnotę samorządową lub jej organy na konieczność zaspokajania zbiorowej potrzeby danej wspólnoty może być co najwyżej traktowane jako wskazówka dla ustawodawcy do uchwalenia kolejnej ustawy (lub nowelizacji obowiązującej) zawierającej zadanie publiczne samorządu w zakresie zaspokojenia takiej potrzeby.

Nie może też odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku ostatni zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 171 ust. 1 Konstytucji, art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 8 EKSL oraz art. 85 u.s.g. poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie nadzorcze może być podejmowane w oparciu o inne kryteria nadzoru nad działalnością gminy niż kryterium legalności (zgodności z prawem) i nie stanowi to sprzecznego z prawem ograniczenia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności jednostki samorządu terytorialnego.

W tym zakresie trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego sformułowań wprost wskazujących na wyraźne światopoglądowe stanowisko organu nadzoru. Jest ono niedopuszczalne, ponieważ zgodnie z art. 25 ust. 2 Konstytucji RP każda władza publiczna w Rzeczypospolitej Polskiej ma obowiązek zachowania bezstronności w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych. Bezstronność oznacza brak preferowania lub dyskryminacji jednego światopoglądu wobec innego. Tym samym posługiwanie się przez organ nadzoru sformułowaniami, które wskazują na jednoznaczne światopoglądowe stanowisko tego organu nie da się pogodzić z kryterium legalności jako jedynego kryterium nadzoru nad samorządem w rozumieniu art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Jednakże w tej sprawie tak organ nadzoru, jak i Sąd pierwszej instancji trafnie uznały, że przyczyną unieważnienia przedmiotowej uchwały było stwierdzenie braku podstaw prawnych do jej podjęcia. Tym samym kryterium legalności objęte zarówno art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, jak i art. 8 ust. 1 EKSL oraz art. 85 u.s.g. zostało zachowane.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, to nie można uznać za zasadny także zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i at. 148 P.p.s.a. poprzez brak uchylenia organu nadzoru.

Poza przedmiotem tej sprawy pozostaje ocena możliwości podpisania samej Europejskiej Karty Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym przez organ wykonawczy gminy i w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie może w tej sprawie zajmować w tym zakresie stanowiska.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie należało od Miasta P. zasądzić na rzecz Wojewody W. kwotę 240 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują kwotę 240 złotych stanowiącą wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).